唐 俊

（深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通與環(huán)境學(xué)院，廣東 深圳 518172）

“強區(qū)放權(quán)”后深圳城市更新的政策及發(fā)展建議

唐 俊

（深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通與環(huán)境學(xué)院，廣東 深圳 518172）

城市是一個有機生命體，具有生老病死及蛻變的生命特征。深圳創(chuàng)造現(xiàn)代城市發(fā)展奇跡的同時，也率先遇到了資源瓶頸和功能結(jié)構(gòu)失衡的發(fā)展難題。作為全國創(chuàng)新型城市之一的深圳敢于先行先試，2016年城市更新實行強區(qū)放權(quán)，羅湖作為改革試點率先啟動。實施強區(qū)放權(quán)是化解城市發(fā)展瓶頸、增強城市未來競爭力的重大舉措。

強區(qū)放權(quán)；城市更新；政策建議

1 文獻綜述

國外關(guān)于城市更新的研究多為研究城市的現(xiàn)代化為技術(shù)創(chuàng)新提供有利的環(huán)境，有助于共享創(chuàng)新投入，促進創(chuàng)新要素的相互匹配，推動人力資本積累，加快城市的現(xiàn)代化發(fā)展（Combes et al.，2012；Carlino and Kerr，2015），因此，城市既是技術(shù)創(chuàng)新的引擎（Lucas，1988；倪鵬飛等，2011；方創(chuàng)琳等，2014；國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2014），又是新技術(shù)傳播的紐帶（Black and Henderson，1999；Audretsch and Fel dman，2004）。由于城市在技術(shù)創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用，城市化被視為經(jīng)濟增長的基本動力（斯彭斯等，2015）。

九十年代，《城市規(guī)劃》雜志刊登了多篇城中村的相關(guān)論文，并且對城中村現(xiàn)象進行了深入討論進入二十一世紀(jì)之后，隨著地方政府把城中村改造列為城市發(fā)展的重點，城中村現(xiàn)狀、特點、改造等引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，鄒兵（2016）對我國城市更新的產(chǎn)生和發(fā)展進行了綜合論述，軒明飛（2008）研究了城中村的由來和發(fā)展歷程，并且對城中村改造中涉及的土地產(chǎn)權(quán)、社會保障和區(qū)域發(fā)展等熱點問題進行了論述。李培林（2008）城市更新的產(chǎn)生歸結(jié)于土地和房屋租金收益的刺激以及“類單位制”的塊狀管理。汪騰鋒（2017）城市更新改造的過程中存在著對城中村農(nóng)民的安置、補償措施，土地權(quán)限不清嚴(yán)重阻礙了改造的有效實施，拖延了時間，問題無法解決直接導(dǎo)致后續(xù)工作無法正常開展。胡瑩(2012)在研究城中村社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，從文化學(xué)的角度研究了城中村中復(fù)雜的社會關(guān)系，并且對建設(shè)和諧社區(qū)提供了較好的建議。陳欣（2012）提出了城市更新發(fā)展的四個階段：城市萌芽期、城市快速擴張期、城市穩(wěn)步發(fā)展期、城市提升完善期。趙永富（2014）論述了城市更新分類及特點，包括綜合治理類、功能改變類、拆除重建類。

2 強區(qū)放權(quán)——城市更新動力

城市更新對于政府來說可建設(shè)的土地資源越來越少，需要盤活存量建設(shè)用地來實現(xiàn)GDP。對于深圳市來講意義重大：2005年至2011年，深圳市以4%的建設(shè)用地增量，推動GDP的增長達133%?，F(xiàn)在深圳全市土地面積僅為1991平方公里，人均用地只有133平方米，其中生態(tài)保護線范圍用地974平方公里。到2020年，可供新增建設(shè)用地只有不到59平方公里，因此面對經(jīng)濟要發(fā)展，土地資源越來越少，出現(xiàn)難以為繼的情況，只能通過盤活存量用地來實現(xiàn)。盤活存量用地的方式有兩種，一是土地整備，一是城市更新。

2016年底深圳出臺《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》即在全市范圍內(nèi)推行“強區(qū)放權(quán)”行政審批制度改革之后，深圳城市更新已進入“2.0”版本，原深圳城市更新政策均為市人民政府、市規(guī)劃與國土委員會等市級單位制定，這些政策經(jīng)過6年來的運行已相對成熟，隨著“強區(qū)放權(quán)”之后，城市更新“2.0”版本下，各區(qū)相應(yīng)政策制定、決策流程、審批規(guī)則均需研究制定。在推進城市更新發(fā)展時，各區(qū)人民政府如何繼續(xù)延續(xù)原有政策的有效執(zhí)行，同時，各區(qū)人民政府又根據(jù)實際情況進行政策創(chuàng)新。

3 深圳強區(qū)放權(quán)的原因分析及更新模式研究

深圳出臺強區(qū)放權(quán)政策以后，回看2016年，羅湖區(qū)城市更新共完成固定資產(chǎn)投資122億元，完成供應(yīng)土地14.7公頃，土地整備入庫9.6公頃，均超額完成任務(wù)。城市更新實施率由2015年的29%提升至2016年的36%，實現(xiàn)了大幅度的提升。在羅湖區(qū)嘗鮮后，深圳城市更新同樣強區(qū)放權(quán)到其他地區(qū)，如坪山區(qū)等。

3.1 各區(qū)發(fā)展原因

目前深圳總共10個行政或功能區(qū)發(fā)展態(tài)勢各有精彩，對于羅湖這類的老區(qū)急迫希望推動城市更新，加快羅湖區(qū)城市建設(shè)和GDP增長；對于寶安、龍崗、龍華這類的更新大戶區(qū)，希望通過城市更新加快提升城市基礎(chǔ)設(shè)施及教育配套等大型公配；對于南山、福田這類的配套成熟區(qū)，希望提供城市更新加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，帶動政區(qū)更快發(fā)展。而在強區(qū)放權(quán)之前，各區(qū)政府對于城市更新沒有實際的話語權(quán)，各區(qū)的規(guī)劃局屬于市規(guī)劃局的派出機構(gòu)，區(qū)政府對各區(qū)規(guī)劃局沒有管理權(quán)。城市更新的審批流程是：各區(qū)規(guī)劃局——市規(guī)劃局審批，不管是計劃立項還是專項規(guī)劃均是如此審批。各區(qū)政府在此過程中僅有建議權(quán)，無任何決策權(quán)力。

3.2 審批效率原因

由于市規(guī)劃局管轄全市各區(qū)的城市更新審批，審批工作量大，審批效率相對較慢，造成各區(qū)政府對市級城市更新審批意見頗多，同時，城市更新作為深圳集約土地的重大政策，城市更新實施較慢。自城市更新政策開始以來，7年時間中，通過城市更新計劃立項的項目共計498個（截止2016年年底），而通過專項規(guī)劃的項目共計252個，取得實施主體確定的項目約120個，真正進入建設(shè)階段的項目約60個。對于深圳這樣一個日新月異的城市來說，效率還需提升。強區(qū)放權(quán)之前，項目從計劃立項到專項規(guī)劃批復(fù)時間約在2.5年-3年時間，審批環(huán)節(jié)長、審批效率低，嚴(yán)重影響了各區(qū)土地供地要求，使得各區(qū)政府想要落實的配套由于審批手續(xù)問題長期無法實施。

3.3 各區(qū)未來規(guī)劃和發(fā)展原因

各區(qū)未來發(fā)展定位各不一致，強區(qū)放權(quán)之前，對于各區(qū)想要落實的重大產(chǎn)業(yè)項目、重大民生項目均只能被動等待土地清理完畢后方可實施。而強區(qū)放權(quán)后，區(qū)規(guī)劃局受區(qū)政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)規(guī)劃局在制定未來規(guī)劃時，必須根據(jù)區(qū)政府和市規(guī)劃局雙方意見才能確定，此舉有利保障了區(qū)政府在各區(qū)未來規(guī)劃及發(fā)展方面有真正的權(quán)力，能夠讓區(qū)里各項與土地有關(guān)的項目真正貫徹實施。

4 深圳強區(qū)放權(quán)后的更新模式研究

對于開發(fā)企業(yè)，城市更新可以使企業(yè)通過“協(xié)議出讓”獲得土地資源，企業(yè)通過城市更新獲得土地資源的成本比通過“招拍掛”方式獲得土地成本要低很多。深圳通過三十多年的建設(shè)，為城市更新提供豐富的存量用地資源。城市更新獲取的土地區(qū)域位置非常好，可以實現(xiàn)較高的市場價值。城市更新對于政府和產(chǎn)權(quán)單位，改善周邊生活環(huán)境，增加公共配套，提高生活質(zhì)量，提升物業(yè)價值，讓政府、開發(fā)商和社區(qū)實現(xiàn)多贏。

4.1 計劃立項和專項規(guī)劃一并審批模式

強區(qū)放權(quán)之前項目需要先計劃立項再專項規(guī)劃審批，計劃立項和專項規(guī)劃中部分步驟重合，同時，部分項目由于計劃立項前期核查不夠深入，致使專項規(guī)劃無法實施的情況時有發(fā)生。此種模式可以有效加快城市更新項目審批速度，同時，計劃立項和專項規(guī)劃一并審批可以在前期項目核查時能夠有效深入核查，避免出現(xiàn)已通過計劃立項但因各種原因無法真正實施的情況發(fā)生。另外計劃立項和專項規(guī)劃一并審批能夠有效加快城市更新項目審批速度，按照目前這種模式的環(huán)節(jié)預(yù)計，整個項目完成審批會在1.5年之內(nèi)，有效提升了城市更新實施速度。

4.2 先做整區(qū)規(guī)劃、再行項目審批模式

此種模式的核心在于，區(qū)里借助于知名規(guī)劃院對區(qū)里未來發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)定位以及綜合開發(fā)等方面進行前瞻規(guī)劃，對于區(qū)里各街道的發(fā)展定位進行詳細(xì)研究，依據(jù)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)升級定位，待規(guī)劃清晰，各區(qū)職能部門及街道統(tǒng)一發(fā)展定位及思想后，再行城市更新實施建設(shè)。此模式由于前期研究及分析充分，對于城市更新未來發(fā)展規(guī)劃明確，可以有效避免各產(chǎn)業(yè)、民生項目同質(zhì)化建設(shè)，各區(qū)可有效充分利用政府及企業(yè)資源進行科學(xué)發(fā)展建設(shè)。

4.3 以重點統(tǒng)籌片區(qū)為主導(dǎo)，城市更新為輔助模式

強區(qū)放權(quán)之后城市更新進入發(fā)展新模式。不僅僅是開發(fā)商推動的城市更新，區(qū)政府還可以通過重點統(tǒng)籌片區(qū)，推動城市更新發(fā)展。重點統(tǒng)籌片區(qū)通常情況下占地面積非常大，如由多個開發(fā)商來實施，難免協(xié)調(diào)和建設(shè)時間較慢，而由區(qū)政府組織實施，區(qū)政府公開選擇一家實施單位，可以有效加快項目實施速度。同時，重點統(tǒng)籌片區(qū)是根據(jù)區(qū)里整體規(guī)劃來制定的，可以有效落實區(qū)里重點產(chǎn)業(yè)項目落地，以及重大民生工程的快速建設(shè)實施。按照這種模式，城市更新的發(fā)展將會呈現(xiàn)片區(qū)化、科學(xué)化的有效更新，避免開發(fā)商推動的挑肥揀瘦的微更新模式。

5 “強區(qū)放權(quán)”后的城市更新政策制度建設(shè)建議

圍繞城市更新“強區(qū)放權(quán)”后政府職能梳理；城市更新“強區(qū)放權(quán)”后制度銜接及完善；城市更新“強區(qū)放權(quán)”后提高審批效率，針對伴隨新事物產(chǎn)生的新問題，必須研究新的解決措施。城市更新作為未來各城市發(fā)展的必然方向，一線城市的今天就是二、三線城市的未來，研究深圳作為一線城市的代表，深圳的城市更新如何發(fā)展、如何規(guī)劃、政策如何制定，操作過程中如何少走彎路，對未來二、三線城市的規(guī)劃有非常重要的意義。

5.1 加快各區(qū)城市更新職能內(nèi)部建設(shè)

強區(qū)放權(quán)之后各區(qū)已具備城市更新權(quán)力，但城市更新的專業(yè)人員、審批流程、議事規(guī)則均在建立和健全之中，已明顯影響城市更新審批速度，各區(qū)級政府需要加快補充和完善相關(guān)人員、制度及流程，這樣才能真正實現(xiàn)城市更新的提效審批。

5.2 避免城市更新偏離原有制度和發(fā)展方向

強區(qū)放權(quán)之后各區(qū)行政主官對于城市更新都有相應(yīng)的思考和創(chuàng)新，這些思考和創(chuàng)新都需依據(jù)現(xiàn)有政策及制度進行創(chuàng)新，不能想當(dāng)然或者隨意性的調(diào)整審批指標(biāo)，或者人為增加審批流程，從而影響城市更新的審批實施時間。

5.3 充分利用市區(qū)兩級規(guī)劃局意見和資源

城市更新經(jīng)歷了7年發(fā)展，市區(qū)兩級規(guī)劃局有非常良好和科學(xué)的專業(yè)經(jīng)驗和能力，強區(qū)放權(quán)之后權(quán)限是下放到各區(qū)政府，各區(qū)政府應(yīng)持繼承和發(fā)揚的方式，將原有的專業(yè)經(jīng)驗和制度流程予以借鑒，再跟進各區(qū)自身情況進行發(fā)揚和創(chuàng)新，不能對市規(guī)劃局的意見進行簡單否定，要充分認(rèn)識到市規(guī)劃局的專業(yè)作用，讓市規(guī)劃局在各區(qū)城市更新中也發(fā)揮應(yīng)有作用。

5.4 充分尊重原權(quán)利人及市場參與者的意見

強區(qū)放權(quán)之后的城市更新進入了新常態(tài)，歸根結(jié)底還是要跟原權(quán)利人、開發(fā)商、中立機構(gòu)等市場方達成一致，各區(qū)政府不能簡單粗暴的以行政命令等方式強制貫徹自己的想法，必須充分尊重市場方的意見，以溝通為主，搭建平臺讓各方在平臺上達成一致，這樣才能真正做到城市更新項目審批能通過也真正實施建設(shè)。

[1]艾琳.深圳“強區(qū)放權(quán)”改革下的現(xiàn)代政府建設(shè)[N].深圳特區(qū)報，2016-09-27(B10).AiLin,The construction of modern government under the reform of "powerful decentralization" in Shenzhen [N].Special Economic Zone newspaper,2016-09-27 (B10).(in Chinese)

[2]夏俊林.城市棚戶區(qū)改造中居民住房保障研究[D].南京師范大學(xué)，2016.Xia Junlin,housing security for urban s hantytowns: [D].Nanjing: Nanjing Normal University,2016.(in Chinese)

[3]鄒兵.存量發(fā)展模式的實踐、成效與挑戰(zhàn)——深圳城市更新實施的評估及延伸思考[J].城市規(guī)劃，2016（1）ZouBing.practice,effect and challenge of stock development model-evaluation and extension thinking of Shenzhen urban renewal implementation[J].urban planning,2016(1).(in Chinese)

[4]胡瑩，城市更新理念的演變和我國城市更新的需求[J].城市問題，2012,3:5.45-47.HuYing,the evolution of u rban renewal concept and the demand of urban renewal in China[J].urban problems,2012,3:5.45-47.(in Chinese)

[5]汪騰鋒，適應(yīng)強區(qū)放權(quán)——積極推進深圳城市更新步伐[J].住宅與房地產(chǎn)，2017(3): 267 WangTengfeng,adapting to decentraliz ation in the s trong region -- actively promoting the pace of urban renewal in Shenzhen[J].housing and real estate,2017 (3): 267.(i n Chinese)

【責(zé)任編輯：楊立衡】

The policy and suggestion of Shenzhen urban renewal after "the strong decentralization"

TANG Jun
（School of Traffic and Transportation,Shenzhen Institute of Information Technology,Shenzhen 518172,China）

The city,as an organic life body,is characterized with life,death and m etamorphosis.While creating a miracle in the developm ent of modern cities,Shenzhen also spearheaded the development challenges of resource bottlenecks and structural imbalances.Shenzhen,one of the nation's innovative cities,dared to take the lead in pilot projects.In 2016,the city renewal implemented the empowerment of the government and district strengthening and Luohu District took the lead in launching the reform pilot project.The implementation of decentralization in district strengthening is a major measure to resolve the bottleneck of urban development and enhance the competitiveness of cities in the future.

decentralization; urban renewal; policy suggestions

F299.27

A

1672-6332（2017）03-0050-04

2017-9-5

唐俊（1981-），女（漢），湖南長沙人，副研究員，碩士，主要研究方向：國際貿(mào)易實務(wù)方向。E-mail:tangj@ sziit.com.cn