劉思敏

[摘 要]陜西省富縣開創(chuàng)了以“群眾說事，法官說法，干部聯(lián)村”為內(nèi)容的“兩說一聯(lián)”便民機制，并取得了卓越成效。該模式有利于實現(xiàn)治理主體的多元化、有利于實現(xiàn)政府管理與服務職能的統(tǒng)一，有利于構建和諧社會。然而，它的不足之處則在于，其造成了司法機關的巨大壓力、目前不能很好地解決中國問題。因此，正確看待“兩說一聯(lián)”出現(xiàn)的原因及其意義，研究其未來的發(fā)展方向是有必要的。

[關鍵詞]兩說一聯(lián)；鄉(xiāng)村治理；時代意義；治理主體；法治德治

[中圖分類號]D927 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）12 — 0049 — 03

陜西省富縣開創(chuàng)了一個新的基層鄉(xiāng)村治理便民機制“群眾說事，法官說法，干部聯(lián)村”，簡稱“兩說一聯(lián)”。該機制創(chuàng)辦至今，已取得卓越成效，陜西省各地區(qū)也大力開展相關學習工作。然其實施至今，也出現(xiàn)了很多弊端。因而如何正確看待“兩說一聯(lián)”這一便民機制及探討其未來走向便具有重要意義。

一、“兩說一聯(lián)”提出的背景及其具體措施

富縣政府計劃在210國道旁邊修建一個收費站，這就必須占用位于210國道旁的陜西富縣茶坊鎮(zhèn)馬坊村的土地。當?shù)卣Ｍ玫酱迕竦闹С郑谴迕駞s集體反對。政府與村民多次溝通無效，村民群情積憤。當?shù)卣猩媸氯罕?，黨員與部分干部，大家坐下來協(xié)商此事，最終消除了民憤，也使得政策得以順利落實。“群眾說事”的雛形便由此形成了。但在與人民群眾的溝通中，干部們發(fā)現(xiàn)群眾的法制意識非常淡泊，很多依靠簡單法律就能解決的問題卻成了村民整日煩惱的大事，政府便萌生了“法官說法”這一想法。為了更好地聯(lián)系群眾，政府又推出“干部聯(lián)村”這一措施。經(jīng)政府努力，三種措施逐步落實，在實踐中結合運用，使得富縣人民的糾紛少了不少。

富縣“兩說一聯(lián)”具體實現(xiàn)措施主要分為三方面：

（一）群眾說事：在富縣，群眾向干部反映意見較為便利。富縣政府創(chuàng)建了“說事接待室”及“說事日”制度，并規(guī)定“說事”應有一個明確的議題且其應由黨支部書記主持。有關部門還應對“說事”進行登記。政府還將“定期說事”與“隨時說事”相結合，保障群眾的意見能夠及時被領導干部所知曉。

（二）干部聯(lián)村：干部按照“一記、三有、五員”制度，及時與人民群眾進行溝通，主動深入群眾，積極聽取群眾意見。到2014年5月，陜西省富縣已經(jīng)形成了一種較為成熟的“干部聯(lián)村”模式。其在隸屬于富縣的各個村莊及行政區(qū)設立了三種干部：責任領導，聯(lián)村蹲點干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部。由三種干部組成的幫扶團很大程度上提高了“干部聯(lián)村”的行動效率。聯(lián)村干部在村上吃住，其既可以作為村書記助理參與到基層農(nóng)村的管理中去，又可以代表縣鄉(xiāng)黨委落實黨和國家政策，極大地提高了農(nóng)村自治的水平。

（三）法官說法：此部分分為三個階段。首先當?shù)卣畬⒎ü俚穆?lián)系方式發(fā)放到村民手中，村民如對相關法律有疑問便可向法官求助。其次法官會下鄉(xiāng)對村民之間的矛盾糾紛進行調(diào)節(jié)，普及法律知識。最后，如若村民堅持上訴，法官便會設立巡回法庭，就地審理案件，讓百姓參與到其中。

二、兩說一聯(lián)的時代意義

（一）有利于實現(xiàn)治理主體的多元化

西部地方政府治理體系現(xiàn)代化要求政府實現(xiàn)治理主體的多元化，陜西富縣通過“兩說一聯(lián)”機制使得群眾，法官，基層干部等參與治理，有利于促進政府工作進一步完善。

賀雪峰教授在他的《新鄉(xiāng)土中國》中表示在很長一段時間里，農(nóng)村的事務都是由村干部決定的，村民只能作為決定的被動接受者。我國創(chuàng)建農(nóng)村村民自治制度以后，表面上看來村民具有了參與權，但在實際操作中，村民往往很難形成一個統(tǒng)一決定。這個時候，村委干部就起到了很大的作用。善于說理的干部可以說服少部分人，而強硬的干部可以用權威來震懾那少部分人。在那個時期，村委干部在治理過程中起到了決定性的作用，而近些年那些背后有強大宗族勢力的村干部也能在村莊重大事務中起作用?？偠灾?，在很長一段時間內(nèi)，村干部是農(nóng)村基層治理的主體。

然而隨著經(jīng)濟改革的進一步深入，村民自治制度也出現(xiàn)了一些問題?！爸饕憩F(xiàn)在鄉(xiāng)村組織形式較為單一，不利于挖掘與調(diào)動鄉(xiāng)村治理資源；組織結構僵化，缺乏靈活高效的組織運行機制” 〔1〕，嚴峻的現(xiàn)狀迫切要求我們實現(xiàn)村莊治理主體的多元化。 陜西富縣“兩說一聯(lián)”便民聯(lián)動機制讓人民群眾、法官參與到治理中，這有利與實現(xiàn)治理主體的多元化。

（二）有利與實現(xiàn)管理與服務的統(tǒng)一

在中國的傳統(tǒng)政治思想中，“管理民眾”的思想一直占有重要地位。上至諸子百家，下至宋明理學，雖然很多思想家也提出了“民本”思想，但其大都是為維護封建奴隸主、封建地主的統(tǒng)治而提出的。我國古代政府在很長一段時間內(nèi)只有管理功能。

建國后，我國實行了嚴格的戶籍管理制度，農(nóng)村與城市被嚴格隔離開來。改革開放后，農(nóng)村由于實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，大量勞動力剩余。但政府依然沒有放開人口流動政策，對農(nóng)民進城務工依然限制種種。雖然限制農(nóng)民進城有利于政府管理農(nóng)民，但是對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展卻有較大不利影響。由此觀之，管理民眾的思想對新中國依然影響頗深。

隨著時代的變化，人們的思想也發(fā)生了巨大的轉變?，F(xiàn)在更為強調(diào)政府要實現(xiàn)管理與服務兩種職能，做到全心全意為人民服務。富縣通過干部來聯(lián)系群眾，要求干部積極聯(lián)系群眾，傾聽群眾意見，盡可能為群眾排憂解難，這便能直接體現(xiàn)政府的服務思想?！胺ü僬f法”中法官下鄉(xiāng)展開必要的法律知識普及講座也使得民眾能夠了解到更多的法律知識。

（三）有利于建設和諧社會

如今我國正處于社會轉型時期，各種社會矛盾層出不窮。就人民群眾內(nèi)部而言，由于缺少有效的溝通交流機制，“村民持械互斗”的新聞屢屢出現(xiàn)在公眾的視野中。就人民與政府的關系而言，近些年出現(xiàn)了不少“民告官”的案例?！吧显L”已經(jīng)成了社會大眾日益熟悉的一個詞語。社會負能量越積越多，待其達到臨界點而爆發(fā)時，會對社會造成致命的傷害。因此政府要積極推動“社會安全閥”的建立，讓社會壓力得到及時有效的釋放。

“兩說一聯(lián)”中的法官說法分為多個步驟。在前期，法官不會讓百姓直接走進法庭，而是會積極調(diào)解，力求讓百姓和解。即便人民不愿調(diào)解，堅持對簿公堂，通過法律的程序來解決問題也不失為一種文明的方式。因此，“兩說一聯(lián)”有利于釋放社會壓力，形成和諧社會。

新時期，我黨要求“依法治國”、“依法治黨”，要求各級部門做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，基層治理也逐步邁向法治化?！皟烧f一聯(lián)”機制讓法官下鄉(xiāng)面向群眾普及法律知識，在必要的時候，為村民提供法律訴訟指導，這有利于培養(yǎng)村民的法律意識。而法律意識的培養(yǎng)是依法治國的重要基礎。當人人都信仰法律時，社會會變得更為和諧。

三、“兩說一聯(lián)”的不足之處

“兩說一聯(lián)”雖有上文所述種種重大意義，但是在其實施過程中，其不足之處也逐漸顯現(xiàn)出來。主要體現(xiàn)為以下兩點。

（一）造成了司法機關的巨大壓力

“兩說一聯(lián)”方針政策中雖包含了“群眾說事，干部聯(lián)村，法官說法”三種具體的措施，但是其重頭戲還是在“法官說法”這一個階段。法官不僅要普法，進行必要的調(diào)解，還要進行訴訟指導。這樣繁雜的工作造成了當?shù)厮痉C關的壓力。延安大學的魏苗苗認為其表現(xiàn)為兩個方面：一.增加法官的工作壓力，二.法官難免會將主觀情緒帶入案件過程中，造成一定程度上的司法不公。

法官平日里在法院的司法工作量已經(jīng)很大，還要抽出時間下鄉(xiāng)為民眾普法，這在一定程度上造成了他們工作時間過長、工作壓力過大的問題。我國正處于社會轉型期，社會問題層出不窮，官司數(shù)量一直居高不下。以徐州市2013年兩級法院為例?！?013年，徐州兩級法院共受理各類案件145442件，審執(zhí)結121539件，同比分別上升60.5%和39%，收案總數(shù)首次突破十四萬件。其中基層法院受理138163件，同比上升61.2%。” 〔2〕。不難看出，“兩說一聯(lián)”機制要求法官下鄉(xiāng)普法、調(diào)解更加大了法官的工作壓力。

“司法公正”一直是我國在司法工作方面強調(diào)的重點。在“兩說一聯(lián)”機制中，審理案件的法官與下鄉(xiāng)普法，參與調(diào)解的法官是同一批人?！胺ü賲⑴c說事說法的訴前調(diào)解，如果調(diào)解不成，進入訴訟程序現(xiàn)場辦公可能造成先入為主，影響最終案件結果的公正。法官的職業(yè)要求法官在判決前保持中立的地位。” 〔3〕且農(nóng)村百姓由于文化素質(zhì)有限，可能會對案件事實描述不準確，案件審理也容易出現(xiàn)偏差。

（二）不能從根本上解決我國的農(nóng)村問題

我國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，在建國以前經(jīng)歷了長達兩千多年的封建社會。因此，封建傳統(tǒng)思想在中國人的心中還有很多余留。而農(nóng)村，由于交通通訊相對落后，不能及時接收到最新的時代信息，封建思想在他們心中更為根深蒂固。我國歷來強調(diào)血緣關系，加之經(jīng)驗主義思想盛行，我國傳統(tǒng)社會對老者頗為尊重。這種思想在現(xiàn)代的遺留后果就是，村民遇到事情都愿意向老者詢問意見，按照老者的意見來處理事件。

農(nóng)村由于其地域范圍限制，村民共處一地。村民之間幾乎是低頭不見抬頭見。當村民有了爭執(zhí)時，他們首先想到的往往不是打官司，而是私下和解。“法官說法”雖然培養(yǎng)了他們的法律意識，可以幫他們解決具體的問題，可是在官司之后，鬧過矛盾的兩個家庭又是否能和諧相處又是一個問題。就目前來看，打官司也許不利于建立和諧農(nóng)村。

訴訟從歷史上來講，就需要一定的花費。在當代社會，打官司也是一件破費錢財?shù)氖?，賀雪峰教授在他的《新鄉(xiāng)土中國》一書中寫到“……打官司成為農(nóng)民陌生也是無奈的選擇”“在當前，自上而下的司法系統(tǒng)對農(nóng)民來說仍是太貴?！?〔4〕

“在傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明并存、法律文化相對比較薄弱的中國鄉(xiāng)村社會，單純依靠剛性的形式化的法治文化，往往很難達到社會治理的最佳效果?！薄?〕在法治思想沒有完全在中國生根發(fā)芽的今天，“德治”依然有很大的作用空間。

由此觀之，“兩說一聯(lián)”機制除了發(fā)揮“法官說法”的作用以外，還要發(fā)揮德治的作用，利用村里的德高望重的老年人，依托他們在民眾眼中的威信力來實現(xiàn)真正意義上的民眾糾紛的解決。

四、“兩說一聯(lián)”的未來走向

“兩說一聯(lián)”是時代的產(chǎn)物。它在中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化進程中具有一定意義，它的發(fā)展方向值得探討。

很多學者認為它會融合“鄉(xiāng)賢治理”這一新的因素，形成一種新的、融合兩種治理思想的機制。

“鄉(xiāng)賢治理”在我國已經(jīng)有很長的歷史了。我國自秦朝設立“郡縣制”以后，政權便不再下鄉(xiāng)，農(nóng)村的治理主要是靠鄉(xiāng)紳們。在中國古代鄉(xiāng)村，宗族勢力在村莊政治文化經(jīng)濟生活中起著重大作用。

費孝通先生在他的《鄉(xiāng)土中國》一書中明確表示了“鄉(xiāng)土性質(zhì)的三個維度”。其分別為“社會主體的非流動性”、“社會空間的地方性”、“社會關系的熟悉性”?！?〕而紹興市社會科學院副院長李建興老師提出了新時期中國鄉(xiāng)村在這三個維度方面的體現(xiàn)。他認為雖然現(xiàn)在很多農(nóng)村青年進城務工，但是他們并沒有真正進入城市，在城市里他們是被孤立的。由此觀之，“社會主體的非流動性”在當今中國農(nóng)村還是有所表現(xiàn)的。當今社會，科技高速發(fā)展，交通越來越發(fā)達，農(nóng)村居民不會再像以前一樣，終生待在一個地方。但是現(xiàn)在無處不在的“老鄉(xiāng)會”，春運時擠滿了返鄉(xiāng)務工人員的的火車無不說明了“社會空間的地方性”。再者，農(nóng)村居民雖然不會認識所有的同村人，但是他們之間的關系還是很緊密的?！吧鐣P系的熟悉性”也沒有丟失?！?〕

鑒于此，“鄉(xiāng)賢治理”在當今時代依然可以發(fā)揮它的作用。現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的定義不同于古代?，F(xiàn)代鄉(xiāng)賢可以指農(nóng)村德高望重的老人，也可以指那些從農(nóng)村走出去的有道德且愿意為家鄉(xiāng)做貢獻的成功商人，學者及政界人士。

“鄉(xiāng)賢治理”的意義主要有三個方面：

（一）發(fā)揮其示范作用，培養(yǎng)村民的道德素質(zhì)

雖然對“鄉(xiāng)賢”的定義有很多種不同的說法，但是品德高尚這一限定詞是繞不開的?！班l(xiāng)賢”可以通過其在村民中的影響力來引導村民成為有德之人。且當代中國不少“鄉(xiāng)賢”都是接受過現(xiàn)代教育的知識分子，他們可以引領風尚，在村子里形成“尊師重教”的良好風氣。接受教育的小輩們在課堂上不僅學到科學知識，也可受到法治觀念的影響。這樣才能從根本上提高村民的素質(zhì)。

（二）彌補當前制度的不足，建立和諧社會

農(nóng)村村民自治制度是我國當前實施的基層制度。但是由于種種原因，村民與村官之間的信任度并不高?！皟烧f一聯(lián)”制度雖然積極讓干部聯(lián)系群眾，但是還是不能排除部分村民不愿向干部傾訴這類情況。因此鄉(xiāng)賢就是民眾與干部之間的一道橋梁，他們既可以向民眾傳達干部的意見，也可以向干部表明群眾的訴求。且當村民之間發(fā)生矛盾找到鄉(xiāng)賢解決的時候，鄉(xiāng)賢多采取調(diào)解的方法。這樣不僅能夠解決村民的矛盾，也不至于讓他們撕破臉，不能在繼續(xù)相處。相比較之下，法律雖然能客觀公正地解決矛盾，但是卻很難保證村民走向法庭之后還能同處一地。

“鄉(xiāng)賢治理”發(fā)展到今天也有很多不足之處。如鄉(xiāng)賢處理事件易帶濃重的主觀色彩、不能做到完全的客觀公正等。但其還是有很強的時代意義。

我們從歷史經(jīng)驗不難得出，人治是萬萬不可的。所以“兩說一聯(lián)”制度不會被“鄉(xiāng)賢治理“所取代。兩者將會結合在一起，從某種意義上講也是“法治”與“德治”結合在一起，共同為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)做貢獻。

五、結語

社會在不斷地向前發(fā)展，時代也向政府提出了更高層次的要求，要求政府實現(xiàn)“治理體系現(xiàn)代化”。治理體系現(xiàn)代化的具體要求為：治理主體多元化、治理過程要實現(xiàn)法德統(tǒng)一與管理服務統(tǒng)一、常規(guī)治理與非常規(guī)治理相結合。而治理體系現(xiàn)代化的主題是要實現(xiàn)依法治國。

“兩說一聯(lián)”作為全國的典型范例，其讓百姓積極說事，參與管理，本身就體現(xiàn)了治理主體多元化這一時代趨勢；而村干部要主動聯(lián)系群眾，詢問群眾的相關事宜，本身體現(xiàn)了其服務的思想。其以法來指導干部工作，用法來解決群眾問題，從根本上來講是在為實現(xiàn)依法治國奠定基礎。

“兩說一聯(lián)”所面臨的“加大了法官工作量，使司法在一定程度上不公正這一些困境”并不是機制本身造成的。當前我國法律系統(tǒng)不完善，司法工作者數(shù)量不夠是客觀現(xiàn)實，即便“兩說一聯(lián)”機制不被創(chuàng)立，這些困難依然是當局要面對且要設法解決的。

我國想要建立法治社會，從根本上來說還是要培養(yǎng)群眾的法律意識。而在當今中國，擁有法治意識的人除卻法律工作者及部分受過高等教育的群眾數(shù)量不多，因此在當前，加強法官的工作量，為我國的法治教育做貢獻也是一種不得已而為之的做法。

因此，筆者認為，“兩說一聯(lián)”對我國推進法治化建設具有重要意義，它是時代的產(chǎn)物，所面臨的困境也是時代造成的，通過繼續(xù)改善推進“兩說一聯(lián)”機制有利于加快我國法治化的進程。在歷史的長河中，“兩說一聯(lián)”機制會漸漸被改變完善，這個改變完善的過程是和我國鄉(xiāng)村的法治化一同展開的。它是時代的產(chǎn)物，更是一個過渡時期的產(chǎn)物。它的未來會同“鄉(xiāng)賢治理”結合在一起，形成一個更為完善的機制，繼續(xù)發(fā)揮它的作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕曹海林.鄉(xiāng)村和諧發(fā)展與農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新的理性選擇〔J〕.中國行政管理，2009，（04）：72-76.

〔2〕馬榮.基層法官飽和工作量實證研究與司法應對〔N〕.江蘇法制報，2014-08-14（00A）。

〔3〕魏苗苗.富縣法院“兩說一聯(lián)”便民聯(lián)動機制分析〔J〕.新西部：理論版，2015，（23）：27-28.

〔4〕賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國〔M〕.南寧：廣西師范大學出版社，2003：15.

〔5〕李玉福.基層社會管理機制創(chuàng)新的途徑〔J〕.理論視野，2011，（03）：29-31.

〔6〕費孝通.鄉(xiāng)土中國〔M〕.上海：上海人民出版社，2013：43.

〔7〕李建興.鄉(xiāng)村變革與鄉(xiāng)賢治理的回歸〔J〕.浙江社會科學，2015，（07）：82-87.

〔責任編輯：張 港〕