程輝

取消行政審批后應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)所得稅后續(xù)管理

程輝

按照國家稅務(wù)總局對企業(yè)所得稅管理提出的“該放的權(quán)堅決放開到位、該管的事必須管住管好”的要求，取消審批項目、減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時間，是稅務(wù)機(jī)關(guān)減政放權(quán)的直接體現(xiàn)和服務(wù)納稅人的有效措施。2004年《行政許可法》頒布后的變化，稅務(wù)部門企業(yè)所得稅審批事項大部分逐步取消或下放，一般涉稅事項一律改為備案管理或由企業(yè)自行申報，稅收征管方式由事前審批向事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變；第二階段為2008年新《企業(yè)所得稅法》及其實施條例實施后的變化，修改后的企業(yè)所得稅的征管工作制度不斷加強(qiáng)，工作機(jī)制逐步完善，其后續(xù)管理的范圍、責(zé)任也在不斷擴(kuò)展，并與之相關(guān)的管理工作更多地交織、融合。隨之而來的則是稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險增加、執(zhí)法責(zé)任更大、執(zhí)法要求更高了。執(zhí)法風(fēng)險更多轉(zhuǎn)移到事后管理環(huán)節(jié)，后續(xù)管理被賦予更迫切的現(xiàn)實意義。

一、企業(yè)所得稅后續(xù)管理存在的主要問題

稅務(wù)機(jī)關(guān)企業(yè)所得稅后續(xù)管理理念滯后。一是重事前審批輕后續(xù)管理的意識仍然存在。受到多年來審批工作模式的影響，稅務(wù)機(jī)關(guān)仍慣性地重視審核工作，沿襲舊征管模式的老路，輕視甚至忽略后續(xù)管理工作。比如，在落實企業(yè)所得稅優(yōu)惠方面，只重申報受理，而懈于主動提醒服務(wù)，甚至個別工作人員人為設(shè)置門檻，使稅收優(yōu)惠政策宣傳不到位，符合條件的納稅人享受稅收優(yōu)惠存在困難。二是重政策輕管理的思想尚未得到根本改觀。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)和工作人員過于關(guān)注靜態(tài)企業(yè)所得稅政策而缺少連續(xù)、動態(tài)的管理，如所得稅備案類項目管理中就存在備案登記結(jié)束、資料歸檔入庫后，不再進(jìn)行事后監(jiān)督審核的情形。三是信息管稅的理念尚未形成。目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)企業(yè)所得稅管理工作的相當(dāng)部分仍需人工操作且只停留在“表審表”的狀態(tài)，沒有充分運(yùn)用信息化手段，難以有效解決征納雙方信息不對稱、稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部數(shù)據(jù)傳遞難、數(shù)據(jù)信息利用效率不高等問題。

重事前審核審批而輕后續(xù)管理。稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行起來，分為報批類和備案類。稅務(wù)機(jī)關(guān)過多地看重建立和完善減免稅備案審批程序、資料保管制度，只對稅收優(yōu)惠的主體資格進(jìn)行審核、批準(zhǔn)，缺乏對具體優(yōu)惠項目的實時監(jiān)控，忽視了享受稅收優(yōu)惠政策的后續(xù)管理，出現(xiàn)非法違規(guī)套用稅收優(yōu)惠政策的管理空間，導(dǎo)致國家稅款的流失，客觀上助長了企業(yè)的短期投機(jī)行為，不利于企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部核算管理，削弱了減免稅優(yōu)惠的扶持作用。備案審核重形式輕實質(zhì)，如研發(fā)費(fèi)用加計扣除屬于事先報送相關(guān)資料的優(yōu)惠項目，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對備案資料的時限性和完整性進(jìn)行審核，符合要求的，按規(guī)定存檔備查。當(dāng)前納稅人提請研發(fā)費(fèi)用加計扣除的備案，在審核時往往重形式輕實質(zhì)，注重納稅人是否在規(guī)定的期限內(nèi)提出申請，納稅人報送的備案資料是否齊全，只要形式完備基本都能通過。這種備案管理忽視了企業(yè)報送的研究開發(fā)費(fèi)用的真實性，企業(yè)自行報送的開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費(fèi)用都認(rèn)定為屬于可以加計扣除的研發(fā)費(fèi)用，認(rèn)定范圍片面擴(kuò)大化。

企業(yè)所得稅后續(xù)管理落實機(jī)制匱乏。一是專業(yè)化后續(xù)管理人才缺乏。隨著企業(yè)數(shù)量逐年增多，稅務(wù)機(jī)關(guān)工作負(fù)擔(dān)日益增大，在人力上無法實現(xiàn)大規(guī)模、全覆蓋式的后續(xù)管理。同時，就現(xiàn)有的管理人員而言，也存在著素質(zhì)參差不齊的問題，部分人員無法適應(yīng)新時期企業(yè)所得稅后續(xù)管理的要求。比如，總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅管理就是一項專業(yè)技術(shù)要求非常高的工作，常常由于信息不對稱、稅收管轄權(quán)不一致、專業(yè)管理水平滯后，出現(xiàn)管理流于表面、難以到位的問題。二是部門間工作機(jī)制尚未形成。對內(nèi)而言，企業(yè)所得稅后續(xù)管理需要基層稅務(wù)所、稅政、評估、稽查、督察內(nèi)審、征管檔案等各個部門配合才能完成，各部門雖已經(jīng)嘗試配合開展工作，但尚未形成聯(lián)動機(jī)制，部門間工作銜接還存在問題。對外而言，企業(yè)所得稅后續(xù)管理涉及面廣，有時需要銀行資金收付憑證，工商企業(yè)注冊信息，雇工社保、就業(yè)、住所等記錄，因而經(jīng)常需要和其他政府部門進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，但是這種協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作壓力增加。取消行政審批后，大量的審批事項變成備案事項，執(zhí)法風(fēng)險下移，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作壓力增加。從第三方主體來看，法律法規(guī)幾乎沒有第三方向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供動態(tài)經(jīng)濟(jì)信息的制度設(shè)計，而且許多第三方為維護(hù)交易合作機(jī)會或避免利益損失，往往協(xié)助納稅人規(guī)避納稅，甚至提供虛假信息。從企業(yè)來看，一方面，不少企業(yè)對所得稅后續(xù)管理的具體政策與法律不清楚；另一方面，由于“經(jīng)濟(jì)人”的利己性，企業(yè)往往從自身利益出發(fā)處理涉稅事項，在缺乏科學(xué)有效監(jiān)管的狀況下，企業(yè)逃稅、避稅等現(xiàn)象時有發(fā)生。另外忽視優(yōu)惠政策效應(yīng)分析。稅務(wù)機(jī)關(guān)在事后不做政策績效的考核和評價，缺乏對運(yùn)行效果的調(diào)查和監(jiān)控，忽視對減免稅運(yùn)行效果的經(jīng)驗與反饋，導(dǎo)致一些優(yōu)惠政策在實踐中成本遠(yuǎn)大于收益，給國家的經(jīng)濟(jì)利益造成損失，難以實行政策出臺的預(yù)期目標(biāo)。

企業(yè)所得稅后續(xù)管理體系缺失。一是法律體系不完善。我國并沒有專門針對企業(yè)所得稅后續(xù)管理的法律法規(guī)。目前，我國有關(guān)企業(yè)所得稅及其管理的法律、法規(guī)主要有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《公司法》、《企業(yè)所得稅法實施條例》以及《行政許可法》等。就內(nèi)容而言，這些法律都不是針對企業(yè)所得稅及其后續(xù)管理的專門立法，而是企業(yè)所得稅管理的一般性規(guī)定。二是制度體系不科學(xué)?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅后續(xù)管理絕大部分還停留在傳統(tǒng)的企業(yè)所得稅事項管理上，僅實現(xiàn)了管理崗位的簡單分類和以納稅人規(guī)模區(qū)分為重點與中小稅源的分類，未實現(xiàn)本質(zhì)上的涉稅事項專業(yè)分工管理，也沒有系統(tǒng)考慮風(fēng)險管理、分類分級管理、信息控稅之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，真正科學(xué)化、專業(yè)化和精細(xì)化的制度體系還未形成。

部門協(xié)作、信息共享有待加強(qiáng)。就現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的落實而言，一部分是稅務(wù)機(jī)關(guān)自行監(jiān)控，還有一部分需要與其他部門相互配合，如果出現(xiàn)部門協(xié)調(diào)缺位、部門配合失職的情況，稅收優(yōu)惠政策就難以把握或不好操作。如:一些中介機(jī)構(gòu)以追求業(yè)務(wù)量為目的，順從企業(yè)的不當(dāng)要求，對財產(chǎn)損失原因、壞賬計提方法、賬齡分析及相關(guān)項目的計提依據(jù)等涉稅事項避而不談，甚至為企業(yè)出謀劃策，以追求享受最大優(yōu)惠政策，審計報告粗糙失實，參照價值不高；企業(yè)報送的經(jīng)貿(mào)委出具的《企業(yè)研究開發(fā)項目審核意見書》、研究開發(fā)項目計劃書和研究開發(fā)費(fèi)預(yù)算、研究開發(fā)專門機(jī)構(gòu)或項目組的編制情況和專業(yè)人員名單、企業(yè)總經(jīng)理辦公會或董事會關(guān)于研究開發(fā)項目立項的決議文件、研究開發(fā)項目的合同或協(xié)議、研究開發(fā)項目的效用情況說明、研究成果報告等資料，因為沒有標(biāo)準(zhǔn)模板，形式五花八門，有的僅是一頁紙幾句話。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)所得稅后續(xù)管理的建議

轉(zhuǎn)變稅收管理模式，樹立納稅服務(wù)理念。從現(xiàn)代管理學(xué)理論看，企業(yè)所得稅后續(xù)管理實際上是一種過程控制，稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是引導(dǎo)和監(jiān)督。與引導(dǎo)職責(zé)對應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是一種服務(wù)機(jī)制，即保證政策落實到位，使符合政策的納稅人享受到應(yīng)享受的政策；與監(jiān)督職責(zé)對應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)管機(jī)制，即及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題，確保納稅人按時足額納稅，杜絕稅收違法行為，保障國家的稅收收入。也就是說，在還責(zé)放權(quán)給納稅人及第三方的基礎(chǔ)上，企業(yè)所得稅的后續(xù)管理需要將服務(wù)融入管理中，通過完善的稅收服務(wù)來促進(jìn)企業(yè)所得稅的后續(xù)管理。所以，稅務(wù)機(jī)關(guān)須由傳統(tǒng)“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，摒棄傳統(tǒng)的“行政主導(dǎo)”管理模式，建立“客戶主導(dǎo)”的管理新模式。

進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)所得稅后續(xù)管理。一是做好政策傳導(dǎo)。定期梳理企業(yè)所得稅新政策和政策變化點，及時收集日常征管工作中企業(yè)所得稅常用政策和應(yīng)用重點及難點，發(fā)放在高新地稅微信平臺的“移動課堂”，供納稅人隨時學(xué)習(xí);同時增加專項培訓(xùn)，由來自揚(yáng)州稅院的專家對征納雙方進(jìn)行行企業(yè)所得稅政策的專項解讀，強(qiáng)化所得稅政策的輔導(dǎo)，為企業(yè)所得稅后續(xù)管理做好政策準(zhǔn)備。二是做好數(shù)據(jù)挖掘。與稅務(wù)中介機(jī)構(gòu)合作構(gòu)建《企業(yè)所得稅智能風(fēng)險管理系統(tǒng)》，深度挖掘征管數(shù)據(jù)，利用管理系統(tǒng)集成征納各個環(huán)節(jié)，共享信息和資源。通過現(xiàn)代技術(shù)手段對納稅人集成化管理，篩選納稅人申報環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的稅收風(fēng)險點，實時給予風(fēng)險提醒，實現(xiàn)稅收事中管理，提高征管水平，減輕稅務(wù)管理人員工作量。三是做好風(fēng)險應(yīng)對。綜合運(yùn)用日常稅源監(jiān)控、年度匯算清繳等篩選出風(fēng)險點，依托企業(yè)所得稅智能風(fēng)險管理平臺，設(shè)置風(fēng)險指標(biāo)，加強(qiáng)后續(xù)管理。對無風(fēng)險企業(yè)不打擾;低風(fēng)險企業(yè)引導(dǎo)遵從，自動評估，設(shè)定約談模板供約談參考，企業(yè)自查補(bǔ)稅;中高風(fēng)險企業(yè)重點監(jiān)管，進(jìn)行約談及實地核查等，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)匯繳申報數(shù)據(jù)審核檢查的工作量，提高征管效率。四是做好政策執(zhí)行。與上級部門積極協(xié)調(diào)，對于企業(yè)所得稅后續(xù)管理中發(fā)現(xiàn)的政策難點，及時向上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門匯報溝通，明確政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和要求。與納稅人適時溝通，在把好政策關(guān)的前提下，做好對于納稅人的政策解釋和說明，獲得納稅人的認(rèn)可和理解，消除納稅人對于政策執(zhí)行的疑點及難點，堅持按政策規(guī)定完成后續(xù)管理。

完善企業(yè)所得稅后續(xù)管理落實機(jī)制。一是重視專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)，建立常態(tài)化的人才培訓(xùn)機(jī)制。采取集中培訓(xùn)、專題輔導(dǎo)等方式建立常態(tài)化的后續(xù)管理人才培養(yǎng)機(jī)制，強(qiáng)化專業(yè)人才的建設(shè)。二是簡并流程，建立順暢的部門間協(xié)作機(jī)制。對內(nèi)，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)充分聯(lián)動，建立稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和信息交換機(jī)制，強(qiáng)化管理合力;充分研究企業(yè)所得稅后續(xù)管理工作流程，明確數(shù)據(jù)、稅種、征科、稽查、評估各部門的工作職責(zé)，確定不同部門間工作移交方法及信息交換渠道，進(jìn)一步建立企業(yè)所得稅后續(xù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。對外，探索建立稅務(wù)部門同其他政府部門之間的溝通、協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)部門協(xié)作和第三方數(shù)據(jù)比對，提高信息應(yīng)用水平。在逐步實現(xiàn)國地稅之間，稅務(wù)部門與銀行、海關(guān)、邊防、工商、公安等部門之間信息共享的基礎(chǔ)上，從立法層面推動第三方信息報告制度。三是抓強(qiáng)化培訓(xùn)，提升管理水平。通過學(xué)習(xí)財務(wù)會計知識、稅收政策，開展實地練兵、技能比武等靈活多樣的方式進(jìn)行培訓(xùn)和實踐，逐步適應(yīng)新形勢的要求。挑選一批精通稅政、稽查、征管等方面業(yè)務(wù)的干部組成企業(yè)所得稅管理項目小組，探索行之有效、易于推廣的納稅評估方法，緊密依托大集中系統(tǒng)，開發(fā)“企業(yè)所得稅后續(xù)管理軟件（模塊）”，把后續(xù)管理工作的相關(guān)臺賬、表格融入到稅收核心征管系統(tǒng)，大力提高后續(xù)管理的信息化管理水平。

積極推進(jìn)企業(yè)所得稅風(fēng)險管理。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將重點放在突出重點事項管理、完善管理方法、細(xì)化管理制度等方面。針對跨年度后續(xù)管理事項，依托稅收征管系統(tǒng)，建立電子管理臺賬，實施電子化跟蹤管理。針對重大復(fù)雜涉稅后續(xù)管理事項，依托專家團(tuán)隊加強(qiáng)專業(yè)化審核，實施團(tuán)隊管理。在風(fēng)險管理方面，構(gòu)建風(fēng)險事先防范機(jī)制、建立風(fēng)險事中糾錯機(jī)制、完善風(fēng)險事后監(jiān)管機(jī)制。在事先防范方面，區(qū)別不同規(guī)模、不同征收方式、不同行業(yè)和管理類型的納稅人開展個性化宣傳輔導(dǎo)，增強(qiáng)納稅人涉稅風(fēng)險防范的意識。建立和完善所得稅稅源管理風(fēng)險環(huán)節(jié)和風(fēng)險事項日常監(jiān)控指標(biāo)體系，對涉及登記認(rèn)定、納稅申報、稅收優(yōu)惠和政策執(zhí)行等不同環(huán)節(jié)所得稅風(fēng)險事項及時開展風(fēng)險應(yīng)對。對涉及大額資產(chǎn)損失、稅收優(yōu)惠項目等重要管理事項，依托信息管理系統(tǒng)，組織開展分析，發(fā)現(xiàn)疑點，分析原因，及時排查。在風(fēng)險事后監(jiān)管方面，建立較為完備的所得稅事后風(fēng)險應(yīng)對運(yùn)行機(jī)制。依托稅源監(jiān)控分析平臺、匯繳匯總軟件等管理系統(tǒng)，形成企業(yè)所得稅風(fēng)險分析識別、等級排序、應(yīng)對處理和績效評價的閉環(huán)系統(tǒng)，對不同稅收風(fēng)險的納稅人實施差異化和遞進(jìn)式的風(fēng)險管理策略。

健全企業(yè)所得稅后續(xù)管理體系。一是建立健全后續(xù)管理指標(biāo)體系，強(qiáng)化綜合應(yīng)用水平。首先要確定后續(xù)管理范圍。主要包括:利潤率、應(yīng)稅所得率明顯偏低的企業(yè);納稅信用等級低或連續(xù)虧損仍持續(xù)經(jīng)營的企業(yè);跳躍式盈虧企業(yè);股權(quán)登記變更或重組改制企業(yè);持有上市公司限售股，并在解禁后出售的企業(yè);減免稅額較大或減免稅期滿前后利潤額變化異常的企業(yè);所得稅重點稅源企業(yè);關(guān)聯(lián)交易收入比重較高的企業(yè);稅務(wù)機(jī)關(guān)確定需重點審核的企業(yè)。其次要明確重點審核項目。主要包括:審核應(yīng)稅收入項目完整性和合法性;審核成本費(fèi)用的真實性和準(zhǔn)確性;審核關(guān)聯(lián)交易項目的公允性;審核稅收優(yōu)惠政策的合法性。二是建立分類管理層級制度，明確后續(xù)管理重點。稅務(wù)部門可根據(jù)企業(yè)所得稅稅源分布的實際情況，因地制宜，建立科學(xué)分類方法。在實施分類管理時，對規(guī)模、行業(yè)、納稅信用等級及重點涉稅事項可綜合考量，如首先按規(guī)模進(jìn)行一級分類，在分規(guī)模的基礎(chǔ)上按行業(yè)進(jìn)行二級分類，最后依據(jù)納稅信用等級進(jìn)行三級分類等。根據(jù)企業(yè)所得稅稅種特點，總結(jié)出企業(yè)收入、扣除、重組業(yè)務(wù)、境外所得稅收抵免、匯總納稅、所得稅優(yōu)惠、資產(chǎn)損失稅前扣除、清算所得等影響企業(yè)所得稅征管質(zhì)量的重點、難點的涉稅事項，針對每一項涉稅事項制定操作規(guī)程，結(jié)合匯繳數(shù)據(jù)，選擇相關(guān)涉稅事項的重點企業(yè)，實施專業(yè)化管理。

依托信息化支撐，加強(qiáng)信息化管理。信息化管理要做到三化，即臺賬登記電子化、發(fā)票管理網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)信息共享化。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)組織開發(fā)企業(yè)所得稅后續(xù)管理臺賬系統(tǒng)，對臺賬登記實行動態(tài)管理，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，全面應(yīng)用信息系統(tǒng)，實現(xiàn)企業(yè)所得稅管理的高效、便捷。充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息，實現(xiàn)普通發(fā)票的網(wǎng)絡(luò)管理和監(jiān)控，管住發(fā)票，也就管住了企業(yè)所得稅的稅基。通過建立全國稅務(wù)信息交換平臺，各地可方便快捷地獲取相關(guān)稅收管理信息，實現(xiàn)資源共享，提高企業(yè)所得稅的管理質(zhì)量和效率。加強(qiáng)信息采集，確保后續(xù)管理信息來源的充分性。拓寬采集渠道，加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)。借助與第三方部門建立的常態(tài)信息溝通機(jī)制和有效的信息共享平臺，提取有關(guān)企業(yè)所得稅的重點涉稅信息，在稅收優(yōu)惠、資產(chǎn)損失、企業(yè)重組、清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大事項以及房地產(chǎn)等重點行業(yè)的后續(xù)管理中，重點采集來自工商、統(tǒng)計、科技、質(zhì)檢、法院、文化、證監(jiān)、發(fā)改、房產(chǎn)、建委等部門的相關(guān)信息。加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)涉稅鑒證報告質(zhì)量的審核，逐步加大鑒證報告在后續(xù)管理中的應(yīng)用力度。全面推行電子申報，降低涉稅信息獲取成本；做好與“金稅三期”工程的融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合與功能互補(bǔ)。完善所得稅信息管理平臺，便捷實現(xiàn)后續(xù)管理功能。結(jié)合“金稅三期”工程，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)需求，在企業(yè)所得稅管理模塊中完善后續(xù)管理的功能。逐步建立全省統(tǒng)一的適用于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的電子臺賬，實現(xiàn)與企業(yè)所得稅申報和風(fēng)險識別的有機(jī)銜接，推進(jìn)針對重點事項、重點行業(yè)等單項后續(xù)管理功能的實現(xiàn)。