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民族問題的現(xiàn)代治理：概念與特征

高永久,郝龍

民族問題治理作為社會治理的子系統(tǒng)，在共享社會治理基本內(nèi)核的同時，其治理范圍被明確限定在民族事務(wù)領(lǐng)域。與此同時，民族社會運行與民族問題的自有邏輯與特點，又使得民族問題治理有著不同于一般社會治理的若干獨特屬性。因此，需要在明確民族問題治理基本概念的同時，應(yīng)從社會治理的一般特征出發(fā)，探討民族問題治理的獨特性，通過普遍性與特殊性相結(jié)合，以求明確民族問題治理體系與治理能力的基本屬性。

治理；民族問題治理；治理體系；治理能力；基本屬性

自20世紀(jì)90年代開始，“治理”概念接連出現(xiàn)在各大國際組織的年度報告和部分國家的政治綱領(lǐng)之中，逐漸成為西方學(xué)界與政界話語中的熱門詞匯。進(jìn)入新世紀(jì)之后，“治理”概念在我國學(xué)術(shù)與政治話語中也日益活躍起來，2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決議》，更是將“創(chuàng)新社會治理體制”“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為中國社會改革的一項總目標(biāo)和總要求。這一社會改革反映在民族問題領(lǐng)域中的基本要求，便是推動民族問題治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。關(guān)于怎樣理解民族問題治理，怎樣認(rèn)識民族問題治理體系與治理能力及其現(xiàn)代化等問題，目前的許多相關(guān)研究都缺乏系統(tǒng)性和理論性的闡釋?；诖?，本文在梳理國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，將就民族問題治理的概念、對象以及現(xiàn)代化治理體系與治理能力的基本特征做簡要說明，期望為日后的理論研究和實際工作提供參考借鑒。

一、民族問題治理

“治理”是不同于“管理”的社會公共事務(wù)處理模式，它在將政府之外的諸多社會行動主體納入治理體系的同時，更通過對合作行動的強(qiáng)調(diào)，關(guān)注治理能力發(fā)揮的持續(xù)過程。民族問題作為社會治理的子系統(tǒng)，在共享治理理念基本內(nèi)核的同時，其治理范圍被明確限定在民族事務(wù)領(lǐng)域。

(一)社會治理與民族問題治理

圍繞社會治理的概念、內(nèi)容與特征等問題，至今尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。一種常見做法，是從“治理”與“管理”的關(guān)系入手。對于二者間關(guān)系的最初理解，是將“治理”視為“管理”在新的條件下的一種新的表現(xiàn)。*[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風(fēng)編譯，見俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第32頁。換句話說，治理并不是一個獨立的全新事物，它意味著“管理”的條件和方法有了新的變化。*[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，漆蕪編譯，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第55頁。因此，優(yōu)化政府職能，轉(zhuǎn)變政府權(quán)力行使方式，就成為由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型的核心要義。好的治理即“善治”(good governance)，意味著對政府權(quán)力的限制以及對政府的社會保障職能的強(qiáng)調(diào)，即政府的角色在于“設(shè)立能夠讓市場有效運行的規(guī)則”“糾正市場的失靈”以及為市場競爭的失敗者提供基本保障。*The World Bank，“Governance and Development”，Washington,D.C.:The International Bank for Reconstruction and Development/THE WORLD BANK，1992，p.1.然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和法團(tuán)主義、社群主義等政治思潮的興起，社會治理逐漸被認(rèn)為是應(yīng)對市場機(jī)制失靈、等級制管理體制局限和社群普遍發(fā)展的一種新的秩序調(diào)節(jié)方式，并由此呈現(xiàn)出與“管理”的明顯差異。*孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2008年，第15～16頁。在部分學(xué)者看來，二者的核心焦點盡管均落在公共事務(wù)和社會秩序之上，但至少在權(quán)威來源、權(quán)威基礎(chǔ)與性質(zhì)、權(quán)力運行向度、管理范圍等方面存在著明顯不同。*俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。由于它將政府機(jī)制與各種非正式、非政府機(jī)制同時囊括其中，“治理”已成為一種比“管理”更為寬泛的概念。*[美]詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第4～5頁。具體而言，治理所依賴的權(quán)威并不局限于政府的強(qiáng)制性權(quán)威，更包含著基于社會成員共識的各類非政府公共權(quán)威；這些共識性權(quán)威的存在，改變了原先等級制下權(quán)力自上而下的單向度行使模式，不但構(gòu)建起一種多主體協(xié)作的自組織網(wǎng)絡(luò)，更帶來了管理范圍的擴(kuò)展。

除圍繞“治理”與“管理”之間關(guān)系的觀點分歧外，社會治理本身的復(fù)雜性也是阻礙其共識性認(rèn)識形成的重要原因。這種復(fù)雜性，一方面涉及到社會內(nèi)部多種組織力量間權(quán)力分配與協(xié)作配合的實踐難度，另一方面更是源于社會系統(tǒng)自身的復(fù)雜性：社會系統(tǒng)由多個子系統(tǒng)構(gòu)成，每個子系統(tǒng)都擁有自身獨特的運行邏輯，單一的治理機(jī)制無法與各個子系統(tǒng)的特點相適應(yīng)。在這種情況下，所謂社會治理實際上是對諸多具體社會領(lǐng)域治理模式的總稱，其中民族問題治理便構(gòu)成了社會治理的子系統(tǒng)之一。

作為社會治理系統(tǒng)的一部分，民族問題治理同樣指向社會的整合、問題的化解，也就是與秩序問題直接相關(guān)聯(lián)，只不過其治理范圍被限定在民族事務(wù)領(lǐng)域。需要強(qiáng)調(diào)的是，民族問題治理子系統(tǒng)與其他治理子系統(tǒng)之間可能存在治理對象與范圍以及部分具體制度上的區(qū)別，但并不涉及在治理主體、元規(guī)則與方式方法等方面的絕對分割。參與民族問題治理的各行為主體，特別是少數(shù)民族民眾，同樣也參與各領(lǐng)域的社會治理之中。以少數(shù)民族民眾為例，他們的治理權(quán)利同時來源于國民身份和民族身份。作為國民的一分子，他們享有與多數(shù)民族的民眾同樣的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利等；作為民族成員，他們也擁有依法管理本民族事務(wù)的權(quán)利。

(二)民族問題治理的內(nèi)涵

基于時下主流的社會治理理念，本文將民族問題治理界定為基于目標(biāo)一致和利益共識結(jié)合起來的，由國家各級政府、民族地區(qū)的市場組織與社會組織、作為社群的民族和地方群體及其民眾廣泛參與，針對民族公共事務(wù)和民族問題展開的持續(xù)性協(xié)同治理過程。具體而言，民族問題治理的內(nèi)涵中包含著三個基本內(nèi)核：

第一，民族問題治理的對象是民族公共事務(wù)，簡單而言也就是所謂“民族問題”。作為社會問題的一種特殊類型，民族問題不但不是對發(fā)生在民族群體或民族地區(qū)中的所有社會問題的概稱，其自身更存在著獨特的基本特點和面向。當(dāng)一類社會問題被稱為民族問題時，意味著在這類問題的形成、認(rèn)知和解決中均有民族因素介入，三個方面缺一不可：首先，在民族問題形成上，必須有民族身份和民族關(guān)系因素直接或間接的明確介入；其次，在民族問題的認(rèn)知上，能夠清晰辨認(rèn)出存在著歷史或現(xiàn)實中的民族矛盾、民族沖突等沿民族身份邊界展開的社會區(qū)隔現(xiàn)象；最后，對于民族問題的解決，需要民族社會中各種力量的共同參與。盡管在這種參與中存在著主導(dǎo)與輔助地位的差別，但脫離相關(guān)民族的幫助，這些民族問題都無法得到最終的妥善解決；在問題的解決過程中，無論其人數(shù)多少，所關(guān)涉民族的合理意愿都應(yīng)當(dāng)被尊重和考慮，各個民族間的利益關(guān)系應(yīng)當(dāng)被盡量協(xié)調(diào)一致和合理維護(hù)，所要達(dá)到的目標(biāo)不僅是問題的消解，更是民族關(guān)系的和諧和民族社會的進(jìn)步。

第二，民族問題治理包含著一定的結(jié)構(gòu)性邏輯，即民族問題治理體系的建構(gòu)。除各項正式的法律政策與非正式的章程條例的擬定外，治理體系構(gòu)建的一項重要議程便是確定治理主體的合作模式。一方面，在民族問題的治理主體中，不僅是各級政府，各族社會成員和非政府的公共與私人機(jī)構(gòu)也被囊括進(jìn)來；另一方面，主體間協(xié)作關(guān)系的建立，也使得“共識”成為多主體合作的出發(fā)點與聯(lián)系紐帶，某項事務(wù)或問題只有當(dāng)其事關(guān)各主體的利益時，才得以成為治理的對象。

第三，民族問題治理同時還呈現(xiàn)出一種過程化面向，即民族問題治理能力的發(fā)揮。民族問題治理是一種“持續(xù)不斷”的“聯(lián)合行動”。社會的持續(xù)運行和不斷變遷，決定了治理并不單純只是一種制度或規(guī)則——治理體系的設(shè)定，它同時還是一個為實現(xiàn)和推動社會系統(tǒng)各領(lǐng)域良性運行的不間斷過程——治理能力的持續(xù)發(fā)揮。能力發(fā)揮的實際效果，既取決于治理體系的合理性與規(guī)范性水平，也取決于各主體間的共同利益與目標(biāo)認(rèn)知狀況：利益分歧越小，對治理目標(biāo)的認(rèn)識越接近，治理能力的效用也就越大；反之，巨大的利益與認(rèn)知分歧必然會造成聯(lián)合行動的瓦解，最終導(dǎo)致治理機(jī)制的失效。

二、民族問題治理體系的基本特征

對民族問題治理體系特征的討論，涉及三個緊密關(guān)聯(lián)的問題，即民族問題的治理主體有哪些？這些主體間將建立怎樣的合作模式？這種合作治理將產(chǎn)生怎樣的后果？針對上述三個方面，本文分別總結(jié)出多中心性、關(guān)系協(xié)作性與層次性和權(quán)責(zé)模糊性三大治理體系的基本特征。

(一)多中心性

參與主體的多元性或者說“多中心性”(polycentric governance)，構(gòu)成了民族問題治理體系的根本特征?，F(xiàn)代社會是一個復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，一方面，它由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成，各子系統(tǒng)之間緊密關(guān)聯(lián)、相互協(xié)作，任何子系統(tǒng)的局部變化都有可能引發(fā)社會系統(tǒng)的整體變化；另一方面，每個子系統(tǒng)又均有自身獨特的運行邏輯和結(jié)構(gòu)形式，以及社會問題的具體表現(xiàn)與實際內(nèi)容。在這種社會復(fù)雜性背景下，“任何一個社會治理主體，都無法具備解決上述復(fù)雜社會問題所需的全部知識、工具、資源和能力”。*范如國：《復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》2014年第4期。正因如此，以多元主體參與的多中心結(jié)構(gòu)取代管理或統(tǒng)治模式下的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，成為社會治理現(xiàn)代化的基本發(fā)展趨勢。*孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2008年，第16頁。在民族問題治理體系中，治理主體大致可以分為中央政府，各級民族地方政府，民族地區(qū)的社會組織與市場法人，作為社群的民族/族群、宗教團(tuán)體、地方團(tuán)體，以及享有自治權(quán)利的各族民眾等類型。

治理范疇中的社會組織通常是指相對獨立*之所以說是相對獨立的，是因為許多社會組織會接受甚至依賴于政府的合法審批和財物支持，但即便如此，在人員安排與目標(biāo)設(shè)定上這些組織保持著一定的獨立性。于政府機(jī)構(gòu)的專業(yè)性服務(wù)團(tuán)體，因此又被稱為非政府組織(NGO)。這些組織在某種程度上起到聯(lián)結(jié)國家與社會的橋梁作用。*馬長山：《NGO的民間治理與轉(zhuǎn)型期的法治秩序》，《法學(xué)研究》2005年第4期。與社會組織相類似，以地域、文化等聯(lián)系為紐帶結(jié)合而成的社群，同樣發(fā)揮著國家與社會之間的黏合作用。然而，二者的區(qū)別在于，前者依靠程序化的規(guī)則規(guī)范和志愿性結(jié)合起來，有著明確的目標(biāo)和職能；而后者則在組織關(guān)系上較為松散，通常也缺乏明確的目標(biāo)(或說職能較為泛化)，其成員的選擇同時兼具強(qiáng)制性與自愿性雙重色彩。在社群主義(communitarianism)那里，無論是桑德爾(Michael J.Sandel)提出的情感性社區(qū)與構(gòu)成性社群，*[美]邁克爾·J.桑德爾：《自由主義與正義的局限》，萬俊人等譯，南京：譯林出版社，2011年，第182頁。還是丹尼爾·貝爾(Daniel Bell)劃分的地區(qū)社群、記憶社群和心理社群，*[美]丹尼爾·貝爾：《社群主義及其批評者》，李琨譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2002年，第96頁、第124頁、第176頁。都在強(qiáng)調(diào)道德、歸屬、意義等非制度化要素在社群形成中的結(jié)合作用，特別是民族社群、血緣社群等的形成更是有著社會意義上的先賦性——強(qiáng)制性的表現(xiàn)。至于享有自治權(quán)利的各族民眾，其在參與社會治理、管理自身事務(wù)當(dāng)中獲得政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

(二)關(guān)系協(xié)作性與層次性

在明確治理主體之后，隨之而來的問題便是如何處理多元主體之間的合作形式與關(guān)系狀態(tài)。除國家以外的各主體之所以能夠參與到治理中來，是因為這些主體擁有或能夠擁有寬泛意義上的權(quán)力(權(quán)威)，從而具備在一定范圍或領(lǐng)域內(nèi)調(diào)節(jié)秩序、化解問題的能力。*吳 毅：《村治變遷中的權(quán)威與秩序》，博士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2002年，第12頁。因此，國家對各類非政府主體權(quán)威合法性給予一定程度的承認(rèn)，成為建構(gòu)協(xié)作關(guān)系的初始步驟。然而，除了權(quán)威的合法性問題外，各主體之間系統(tǒng)邏輯與利益分歧的存在同樣也會給良好合作的達(dá)成增加困難。*Cynthia, Hewitt De Alcántara，“Uses and abuses of the concept of governance.”International Social Science Journal,1998，p.50,p.155.目前，主要存在著兩種建立協(xié)作關(guān)系的有效模式：第一種模式是建立共識，即通過共同的目標(biāo)將各治理主體有機(jī)結(jié)合起來，各方出于對特定公共事務(wù)的共同關(guān)心或受到特定社會問題的共同影響而主動加入到治理結(jié)構(gòu)中，實現(xiàn)資源與知識上的優(yōu)勢互補(bǔ)；第二種模式則是利益協(xié)商，即通過談判、協(xié)商、說服等非強(qiáng)制方式，盡量縮小各方的利益分歧，以求建立起最低限度的共同利益認(rèn)知。然而，建構(gòu)良好的協(xié)調(diào)關(guān)系只不過是第一步，由于治理在本質(zhì)上是一個持續(xù)不斷的過程，在這一過程中，如何將這種協(xié)調(diào)關(guān)系鞏固和維持下去則是這一問題更為重要的面向。例如，保證合作的規(guī)范性——依據(jù)制度化的治理規(guī)則展開合作，就是“可持續(xù)性”的重要保障之一。

幾乎所有的治理文獻(xiàn)，都將自組織網(wǎng)絡(luò)視為現(xiàn)代治理的一種基本結(jié)構(gòu)，認(rèn)為這是主體多元性和關(guān)系協(xié)作性的必然要求和結(jié)果。一般來說，社會組織化存在著兩種模式，即被組織與自組織。前者是依靠外界干預(yù)與預(yù)先設(shè)計而實現(xiàn)的社會組織化過程，常見于管理和統(tǒng)治模式；后者則是一種秩序的自發(fā)形成過程，其中“自發(fā)”意味著“組織力來自事物內(nèi)部”。*吳 彤：《自組織方法論論綱》，《系統(tǒng)辯證學(xué)學(xué)報》2001年第4期。哈耶克認(rèn)為，“人為秩序”(artificial order或exogenous order)作為人類知識建構(gòu)的產(chǎn)物必然存在著片面與缺陷，“因為我們所必須利用的關(guān)于各種具體情況的知識，從未以集中的或完整的形式存在，而只是以不全面而且時常矛盾的形式為各自獨立的個人所掌握”，*[奧]哈耶克：《個人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，賈 湛，文躍然等譯，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第74頁。知識的“片面與缺陷”的碎片化分散，決定了在市場經(jīng)濟(jì)條件下對“自發(fā)秩序”(natural order或endogenous order)——以市場秩序為最主要代表——的尊重必須要優(yōu)于“人為秩序”。*[奧]哈耶克：《法律、立法與自由》(第1卷)，鄧正來等譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第61～62頁。具體到治理范疇中，即意味著以具有運作自主性的自我管理網(wǎng)絡(luò)，取代等級制的社會控制體系。這里的“網(wǎng)絡(luò)”一詞，指向一種特別的社會組織與協(xié)作方式，其特別之處在于對各治理主體間的平等互惠、相互協(xié)作和權(quán)力依賴*[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風(fēng)編譯，見俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第41頁。的強(qiáng)調(diào)。

對多中心之間的“共識性”或“協(xié)商性”合作的強(qiáng)調(diào)，并不意味著治理體系的平面化，各主體在治理體系中的位置仍會呈現(xiàn)出一定的層次區(qū)分。一般來說，國家及其最高代理機(jī)構(gòu)——中央政府處于元治理地位，*[英]鮑勃·杰索普：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，程 浩譯，《國外理論動態(tài)》2014年第5期。負(fù)責(zé)對治理合作的設(shè)計與管理。*Meuleman L. “The Cultural Dimension of Metagovernance: Why Governance Doctrines May Fail”， Public Organization Review,no.10(1)，2010，pp.49～70.具體到民族自治地方的治理，各級地方政府雖然也擁有著部分的元治理職能，然而，多數(shù)情況下仍是與其他治理主體共同結(jié)成一個自組織的社會治理網(wǎng)絡(luò)。由于牽涉到治理范圍與治理能力的差異，這個網(wǎng)絡(luò)絕非能以一個平面圖形標(biāo)示，而是呈現(xiàn)為一個左右交織、上下連接的三維幾何圖形。自主網(wǎng)絡(luò)的層次性不同于政府層級的等級性，較高層級的治理主體與較低層級的治理主體之間不具有必然的依賴或隸屬關(guān)系。

(三)權(quán)責(zé)模糊性

多元治理主體間層次有序、關(guān)系協(xié)調(diào)的合作模式的確立，在政治實踐中將引發(fā)這樣一種后果，即權(quán)責(zé)的模糊性。通常人們聽到的大多是“明確職能分工”“確定權(quán)責(zé)歸屬”的提法，那應(yīng)該如何理解治理的這一屬性呢？實際上，這種權(quán)責(zé)模糊性主要有兩個來源，一是在現(xiàn)代治理的權(quán)責(zé)分配中出現(xiàn)了公私部門之間界限的模糊：一方面，不斷發(fā)育成熟的現(xiàn)代社會，要求限制政府強(qiáng)制性權(quán)力的干預(yù)范圍，將一些非必要的職能性責(zé)任部分或全部地轉(zhuǎn)移到社會組織和自治的社會成員之上；另一方面，這些組織與社會成員在參與公共事務(wù)治理的過程中，又在某種程度上制造出了一個更為寬泛意義上的政治社會。這是因為，拋開“現(xiàn)代”的“國家—社會”二元分析范式，*鄧正來：《關(guān)于“國家與市民社會”框架的反思與批判》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第3期。“政治社會”在洛克、盧梭等古典理論家看來就是意味著由自然法狀態(tài)向社會法狀態(tài)的轉(zhuǎn)變；*王 濤.：《洛克的政治社會概念與自然法學(xué)說》，《清華法學(xué)》2011年第5期。而且，“政治”一詞并非是與國家政治一樣的詞匯，它往往是指“一群在觀點或利益方面本來很不一致的人們做出集體決策的過程，這些決策一般被認(rèn)為對這個群體具有約束力，并作為公共政策加以實施”，*[美]戴維·米勒：《布萊克威爾政治思想百科全書》，鄧正來編譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年，第439～440頁。只要具備上述特性的行動都可稱之為政治實踐。二是治理合作的實質(zhì)在于對散布社會中的知識與資源的調(diào)動與運用，過分地強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)區(qū)分，難免會將部分重要甚至必要的知識資源排除在具體的治理實踐之外，使治理能力的發(fā)揮大打折扣。當(dāng)然，這種權(quán)責(zé)模糊性只是相對的，目的在于擴(kuò)大可調(diào)用的治理資源。但在具體實踐過程中，職權(quán)范圍的確定和責(zé)任的歸屬，都是保證治理能力有效發(fā)揮的必要依據(jù)。

三、民族問題治理能力的基本特征

民族問題治理是社會治理的有機(jī)組成部分，這決定了社會治理能力的基本屬性同樣也是民族問題治理能力的基本屬性。與此同時，民族社會運行與民族問題的自有邏輯與特點，又使得民族問題治理有著不同于一般社會治理的若干獨特屬性。前者表現(xiàn)為共識或協(xié)商基礎(chǔ)上形成的結(jié)果指向性特征，問題特殊性要求的機(jī)制靈活性特征，“防患勝于未然”理念帶來的風(fēng)險預(yù)估性特征；后者則著重體現(xiàn)在民族群體的文化關(guān)涉性和民族差異的地方情境性兩大基本特征之上。

(一)結(jié)果指向性

目標(biāo)導(dǎo)向性，是傳統(tǒng)社會管理模式的基本特征之一。作為管理主體的政府一方面會基于自身的認(rèn)知狀況和利益立場設(shè)定一個總的政策目標(biāo)和若干衍生出的具體目標(biāo)，另一方面也會運用各種強(qiáng)制權(quán)力保障這些政策的實施和理想目標(biāo)的達(dá)成。在英國研究者羅茨看來，這種對脫離了具體時空和情景考量的目標(biāo)的過度強(qiáng)調(diào)，猶如“迷宮里的老鼠”，活力無限卻又效用低下且備受限制。盡管需要依靠共同的目標(biāo)將各個治理主體聯(lián)系在一起，然而他又認(rèn)為，治理不應(yīng)當(dāng)“沉迷在目標(biāo)之中”。*R.A W.Rhodes，“The New Governance:Governing without Government”，Political Studies,no.44(4),1996,pp.652～667.作為聯(lián)系紐帶的共同目標(biāo)不意味著要像管理主義那般迷戀于理想的狀態(tài)，它必須指向治理的預(yù)期結(jié)果，即對公共事務(wù)和民族社會問題的及時有效處理。既然治理是結(jié)果指向的，那么所設(shè)定的共同目標(biāo)必須具備兩大基本特征，其一是明確性，即對治理的結(jié)果預(yù)期——針對的民族問題、解決的時效、意欲達(dá)成的效果——必須明確；其二是現(xiàn)實性，治理需要從民族社會現(xiàn)實出發(fā)，切實尊重各種事實狀況，而所要實現(xiàn)的預(yù)期也應(yīng)該符合現(xiàn)實邏輯——也就是說，對現(xiàn)實的調(diào)整重于對理想的追求。

(二)機(jī)制靈活性

與管理相比，治理機(jī)制表現(xiàn)出更為靈活多變的特點，使其能夠有效適應(yīng)各類問題的特殊邏輯與應(yīng)對策略以及治理過程中不同的主體組合與協(xié)作方式。具體來說，機(jī)制靈活性要求的產(chǎn)生主要有三大原因：首先，從元治理到跨系統(tǒng)治理再到子系統(tǒng)治理，系統(tǒng)層次之間和各子系統(tǒng)之間在運行邏輯與結(jié)構(gòu)特點等方面存在著不可忽視的差異性。其次，源于治理對象的空間差異性與時間變動性，當(dāng)治理的結(jié)構(gòu)層次不斷下降時，作為治理對象的民族社會問題會逐漸具體化、情境化，并伴隨著民族社會變遷和權(quán)力格局變化(與民族社會問題的識別有關(guān))的影響而處于一種持續(xù)變化狀態(tài)中。最后，治理主體間的目標(biāo)一致性和利益共識性也會隨著民族問題治理層次和治理對象的變化而變化，進(jìn)而對治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響：不僅參與治理的主體數(shù)量與關(guān)系形式會不同，在協(xié)作行動中化解利益分歧、建立目標(biāo)共識的方式也會不同。

(三)風(fēng)險預(yù)估性

現(xiàn)代治理既是一個問題治理過程，又是一種風(fēng)險治理活動。前者基于現(xiàn)實也指向現(xiàn)實，側(cè)重于問題發(fā)生后的應(yīng)對與調(diào)整；后者基于現(xiàn)實但指向未來，關(guān)注在問題發(fā)生前的預(yù)判與提前消解。風(fēng)險(risk)與實際發(fā)生的危險(danger)不同，它主要是指一種風(fēng)險意識，“是預(yù)測和控制人類活動的未來結(jié)果……的現(xiàn)代化手段”。*[德]烏爾里?！へ惪耍骸妒澜顼L(fēng)險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京：南京大學(xué)出版社，2004年，第4頁。然而要注意的是，貝克的“風(fēng)險”概念立足于人類知識的有限控制能力上，他認(rèn)為風(fēng)險“不只是知識基礎(chǔ)不完全的結(jié)果，而且更多更好的知識往往意味著更多的不確定性”。*[德]烏爾里?！へ惪耍骸妒澜顼L(fēng)險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京：南京大學(xué)出版社，2004年，第8頁。在此使用風(fēng)險一詞，主要是借鑒這一概念所蘊(yùn)含的反思性(reflexive)觀念，強(qiáng)調(diào)的卻是反思基礎(chǔ)上的風(fēng)險預(yù)警和提前化解。任何民族社會問題的形成都需要經(jīng)歷一段時間的積累與變異，如果能通過反思性的監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制，在民族社會不利因素的累積尚未出現(xiàn)問題化質(zhì)變或仍處于可控范圍內(nèi)時即能發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對，不但能夠增強(qiáng)民族問題治理能力的效果，更能有效減少社會成本的消耗。

(四)文化關(guān)涉性

近代以來形成的“民族”概念，既被人類學(xué)者描述為一種以血統(tǒng)和文化為聯(lián)系紐帶的人類生活共同體，*[英]斯蒂夫·芬頓：《族性》，勞煥強(qiáng)等譯，北京：中央民族大學(xué)出版社，2009年，第15頁。強(qiáng)調(diào)文化內(nèi)的認(rèn)同與文化間的區(qū)分/邊界；又被政治學(xué)者們視為“民族-國家”建構(gòu)自身合法性的基本單位，以民族主義的形式“強(qiáng)調(diào)政治秩序中人們的共同性”。*[英]吉登斯：《民族-國家與暴力》，胡宗澤，趙力濤譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第141頁。關(guān)于在民族矛盾與沖突中文化因素與政治因素究竟孰占主導(dǎo)的問題，學(xué)術(shù)界大致形成了兩種理論分野：一種以亨廷頓的“文明沖突理論”為代表，強(qiáng)調(diào)依據(jù)語言、習(xí)俗、宗教等差異劃分的文明分界線構(gòu)成了冷戰(zhàn)后族群沖突的結(jié)點；*[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周 琪等譯，北京：新華出版社，1998年，第4頁。另一種則以“文化的政治化”理論為代表，它反對亨廷頓式的文化本質(zhì)論調(diào)，認(rèn)為所有的文化不可能封閉起來，并且“沖突不是有文化本身所釀成的，文化只是起了參與的作用”*[德]迪特·森格哈斯：《文明內(nèi)部的沖突與世界秩序》，張文武等譯，北京：新華出版社，2004年，第121頁。——將有號召力的文化因素粉飾成政治口號只是用于喚起大眾的共鳴與支持，真正引發(fā)沖突的，歸根結(jié)底還是未能(或無法)解決的政治經(jīng)濟(jì)問題。本文無意卷入上述爭論，只是想要強(qiáng)調(diào)，無論作為矛盾的源泉還是旗號，文化都始終是民族關(guān)系問題的一個重要面向。這決定了與一般社會治理相比，民族問題治理有著更強(qiáng)的文化關(guān)涉性；而相對于專門的文化問題治理來說，它又帶有著更為濃厚的政治色彩。從民族理論上看，中國政府所倡導(dǎo)的社會主義新型民族關(guān)系和“多元一體”結(jié)構(gòu)，在本質(zhì)上歸屬于一種平等多元主義的民族關(guān)系模式。不同于蘇聯(lián)強(qiáng)權(quán)式的依附關(guān)系和美國熔爐式的同化關(guān)系，它奉行文化上的多元主義和結(jié)構(gòu)上的一元主義，*[美]馬丁·N.麥格：《族群社會學(xué)(第六版)》，祖力亞提·司馬義譯，北京：華夏出版社，2007年，第109頁。即追求文化上的族員身份與政治上的國民身份的統(tǒng)一。正因如此，民族問題治理的文化關(guān)涉性所強(qiáng)調(diào)的，不是對民族間文化差異的“絕對”消解，而是如何有效控制這些差異的負(fù)面破壞性力量，盡量降低民族群體沖突的頻率和烈度。*[美]哈羅德·伊羅生：《群氓之族——群體認(rèn)同與政治變遷》，鄧伯宸譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2008年，第267頁。

(五)地方情境性

情境(situation)一詞最早由美國社會學(xué)家托馬斯(William Isaac Thomas)提出，*W.I. Thomas，“ The Behavior Pattern and the Situation”Publications of the American Sociological Society, no.22,1927,pp.1～14.用于分析微觀符號互動中情境定義(the definition of situation)對個體行動的影響。*[美]托馬斯等：《不適應(yīng)的少女：行為分析的案例和觀點》，錢 軍等譯，濟(jì)南：山東人民出版社，1988年，第37頁。本文在使用情境一詞時，主要是借鑒其對意義在一般規(guī)則與具體行動中的差異性的強(qiáng)調(diào)這一觀點，實際上則是指向環(huán)境/語境(context)和地方性(locality)兩個維度而言的。Context有兩層意思，一是指由社會關(guān)系與社會行動構(gòu)成的社會環(huán)境，一是由一種具體文化形塑出的社會語境。*[英]喬納森·波特，瑪格麗特·韋斯雷爾：《話語和社會心理學(xué)：超越態(tài)度與行為》，肖文明等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第22頁。人類學(xué)和民族學(xué)的許多研究成果都已說明，不同民族/族群*本文主要在民族的地域與文化分支意義上使用族群這一概念，不涉及“去政治化”的相關(guān)爭論。受自然環(huán)境、交往交流、歷史傳承等影響，在社會形態(tài)和文化形態(tài)上均會表現(xiàn)出或大或小的差異性，差異越大則關(guān)于社會運行邏輯與意義認(rèn)知方面的分歧甚至矛盾也就越大。Locality通常與local knowledge(地方性知識)相關(guān)聯(lián)，例如，格爾茨在一篇關(guān)于地方性知識與法律的文章中寫道，法律作為一種抽象的一般規(guī)則區(qū)別于各種具體的地方規(guī)則，當(dāng)多元文化的存在制造出一般與具體之間的矛盾時，不同的地方邏輯會“在法律的邏輯方面和實踐方面打著一個楔子，因而破壞了整個法律工作的效用”。*[美]克利福德·格爾茨：《地方性知識》，王海龍，張家瑄譯，北京：中央編譯出版社，2004年，第224頁。為了避免這一狀況的出現(xiàn)，人們需要了解其中的意義結(jié)構(gòu)差異，并將地方性知識納入法律分析之中。推及到民族問題治理而言，也就是要求治理的部分規(guī)則與具體的治理行動應(yīng)當(dāng)充分考慮到不同地方社會環(huán)境與少數(shù)民族文化間的差異性，盡量消解其中的分歧、矛盾甚至對抗成分。

民族問題治理的地方情境性不僅有著差異/分歧面向，更有其一致面向，即如何在“多元”基礎(chǔ)上塑造“一體”的問題。在“國家-社會”的二元范式下，國家被理解為一個具有自身利益的實體，它壟斷著一切合法的暴力手段，將自身打造成“有邊界的權(quán)力集裝器”，*[英]吉登斯：《民族-國家與暴力》，胡宗澤，趙力濤譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第145頁。與市民社會處于不可調(diào)和的對抗?fàn)顟B(tài)之中。然而，關(guān)于國家與社會間零和博弈的觀念也遭到了許多學(xué)者的批評，在他們看來，這種二元范式由于過度關(guān)注了韋伯關(guān)于“國家”定義*[德]馬克斯·韋伯：《社會學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第74頁。中的支配(強(qiáng)制)一面，而忽略了對支配的合法性建構(gòu)一面。*鄧正來：《關(guān)于“國家與市民社會”框架的反思與批判》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第3期。正如艾伯拉姆斯(Philip Abrams)指出的那樣，國家不是躲在面具之后的政治實踐，它同樣也是阻止我們窺探其實踐的面具。他認(rèn)為，面具和實踐分別對應(yīng)著國家的兩個不同側(cè)面，即由一致的意識形態(tài)與社會想象構(gòu)成的國家觀念(state-idea)和表現(xiàn)為國家權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)及其實踐的國家體系(state-idea)。*Philip Abrams，“ Notes on the Difficulty of Studying the State (1977)”，Journal of Historical Sociology,no.1(1),1988,pp.58～89.就像米格代爾用自己的著作所訴說的，“國家觀念”打破了二分對立范式的枷鎖，使我們在看到國家干預(yù)與社會抵抗的同時，也能夠認(rèn)識到二者之間的“相互改變與相互構(gòu)成”。*20世紀(jì)80年代，米格代爾出版了《強(qiáng)社會與弱國家》(張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2009年)一書，強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的對抗性。然而10多年后，他又出版了《社會中的國家——國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》(李 楊等譯，南京：江蘇人民出版社，2013年)一書，強(qiáng)調(diào)國家與社會在觀念與實踐兩個維度上相互依賴和相互影響。如此，在民族問題治理中，我們在關(guān)注地方環(huán)境與知識影響治理實踐的同時，也應(yīng)關(guān)注到在不同的民族社會中形構(gòu)一致的國家觀念的問題。

四、結(jié) 語

對民族問題治理體系與治理能力基本特征的說明，一定意義上也就是在闡述治理現(xiàn)代化的基本要求。對這些要求的滿足，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)治理能力有效發(fā)揮的必要保障。否則，從治理機(jī)制的激活，到主體間合作關(guān)系的建立與維持，再到治理能力的有效發(fā)揮整個過程中的任一環(huán)節(jié)，都有遭受失敗的可能。

例如，治理對象的認(rèn)識分歧，很可能會阻礙治理機(jī)制的有效、及時激活。在認(rèn)定什么是民族問題方面，存在著事實論與認(rèn)知論兩種分野。*王思斌:《社會學(xué)教程》，北京：北京大學(xué)出版社,2005年，第208頁。事實論強(qiáng)調(diào)民族問題對社會秩序和生活的破壞性事實。由于社會權(quán)力通常被壟斷在少數(shù)人手中，很多時候一種社會現(xiàn)象盡管會損害部分人口的生活或民族社會的穩(wěn)定，但由于尚未被權(quán)力群體察覺或該現(xiàn)象并未與權(quán)力群體的期望相左，就很難被認(rèn)定為民族問題。然而，無論社會權(quán)力部門是否將其視為問題，這種破壞作用都是客觀存在的事實。認(rèn)知論則偏重人們對民族問題的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)知和判斷，認(rèn)為一種負(fù)面現(xiàn)象只有當(dāng)其被社會認(rèn)識到并致力于以社會力量進(jìn)行解決時，才能稱為民族問題。在認(rèn)知論者看來，對民族問題的認(rèn)定雖然有其客觀依據(jù)，但將其作為問題對待則更有賴于人的認(rèn)知。一種負(fù)面社會現(xiàn)象的確會產(chǎn)生出破壞或阻礙作用，但只有在引起人們的重視之后才能將其認(rèn)定為一項民族問題，因為人們關(guān)于這一現(xiàn)象的認(rèn)知決定著社會對該問題下一步的反應(yīng)。民族問題認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分野，很可能會在治理過程中引發(fā)不同主體在治理對象認(rèn)識上的分歧。當(dāng)某一民族問題只被部分治理主體覺察到之時，實現(xiàn)問題治理機(jī)制的及時、有效激活，勢必要面臨一定的困難。尤其是當(dāng)這種認(rèn)識分歧發(fā)生在政府與其他治理主體之間時，將會對協(xié)作關(guān)系的維系和治理能力的發(fā)揮造成嚴(yán)重?fù)p害。實際上，主體間協(xié)作關(guān)系的潛在威脅，不但可能會出現(xiàn)在治理對象的認(rèn)定方面，同樣也可能出現(xiàn)在治理目標(biāo)的預(yù)設(shè)方面。所謂治理目標(biāo)預(yù)設(shè)，是指治理主體對治理所要達(dá)成的目標(biāo)結(jié)果的基本預(yù)期。各治理主體之間由于存在著性質(zhì)、位置、利益關(guān)切等方面的固有差異，對治理目標(biāo)的預(yù)期設(shè)定(包括短期目標(biāo)和長期目標(biāo))難免會產(chǎn)生分歧。與對象分歧相類似，如何將目標(biāo)分歧通過溝通協(xié)商等方式壓縮至治理各主體可接受的范圍內(nèi)，對民族問題的有效治理至關(guān)重要。

(責(zé)任編輯 張 健)

Modern Governance of Ethnic Issues: Concepts and Features

GAO Yongjiu, HAO Long

As a subsystem of social governance, governance of ethnic issues shares the basic core with social governance, but its scope is explicitly restricted to the field of ethnic affairs. With ethnic society operation and ethnic having their own logic and characteristics, ethnic issues has a number of attributes different from those of common social governance. This paper attempts to define the basic concepts of the governance of ethnic issues and explore the peculiarities of ethnic issues in light of the general characteristics of social governance. The authors wish to specify the attributes of the governance system and capabilities of ethnic issues by combining generality with particularity.

governance, governance of ethnic issues, governance system， governance capabilities, basic attributes

國家社會科學(xué)基金重大項目“我國民族問題治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”階段性成果(14ZDA075)；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“中國西北城市民族關(guān)系發(fā)展態(tài)勢與對策研究”階段性成果(14JJD850011)

高永久，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；郝 龍，武漢大學(xué)社會學(xué)系博士研究生(天津，300350)。

C95-0

：A

：1001-778X(2017)05-0080-08