文/劉曉峰 張 嫻（..安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 4003）

街道辦撤銷后的人事管理制度：變革與挑戰(zhàn)
——基于蕪湖市的實(shí)證考察

文/劉曉峰1張 嫻2（1.2.安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241003）

街道辦事處作為地方政府派出機(jī)構(gòu)，在城市化過程中發(fā)揮著重要作用，但隨著城市化水平和公民自治能力的提升，其弊端也日益暴露。近年來，一些地方進(jìn)行了撤銷街道辦的改革試點(diǎn)，取得了一些實(shí)效的同時(shí)也面臨不少問題。通過對蕪湖市撤銷街道辦改革的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，人員分流、編制和考評機(jī)制的改革是撤銷街道辦后人事制度改革的重點(diǎn)，但目前仍面臨分類管理機(jī)制的公平性、網(wǎng)格員管理的適應(yīng)性、人員權(quán)責(zé)的匹配性這三大挑戰(zhàn)。為此，在已經(jīng)撤銷街道辦的制度環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)注重提升多元化人員結(jié)構(gòu)中的待遇公平性，并根據(jù)優(yōu)化公共服務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向，將組織成員個(gè)體發(fā)展和組織發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。

基層治理 撤銷街道辦 人事制度變革

二、從街道到公共服務(wù)中心：蕪湖市撤銷街道辦的探索

近年來，中央高度重視城市社會管理體制改革。2010年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建議工作的意見》,提出加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是“到2020年，努力使全國城市社區(qū)居民委員會的組織更加健全，社區(qū)居民組織化程度明顯提高；社區(qū)居民自治范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，社區(qū)民主管理制度日趨完善；社區(qū)管理與服務(wù)能力顯著增強(qiáng)?！保?］在這一政策背景下，安徽省積極進(jìn)行社會管理體制改革探索，并于2010年7月，率先將銅陵確立為安徽省社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)市。銅陵市的改革重點(diǎn)便是以撤銷街道辦為核心，變“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級管理為“市-區(qū)-社區(qū)”三級服務(wù),將銅山區(qū)原有的49個(gè)社區(qū)整合成18個(gè)社區(qū)，同時(shí)撤銷6個(gè)街道辦。［7］該項(xiàng)改革在全國范圍內(nèi)引發(fā)廣泛關(guān)注，并被稱為“銅陵模式”。2012年9月12日，安徽省省委辦公廳、省政府辦公廳出臺意見，提出“從今年起，各市可選擇1個(gè)至2個(gè)區(qū)進(jìn)行社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)，實(shí)行社區(qū)扁平化、網(wǎng)格化管理，減少管理層級，探索區(qū)直接管理與服務(wù)社區(qū)的工作體制?！保?］

根據(jù)《中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《中共蕪湖市委辦公室、蕪湖市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈鏡湖區(qū)社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)方案〉的通知》精神，蕪湖市鏡湖區(qū)于2012年9月12日正式啟動社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)，改革涉及組織結(jié)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變以及人事制度等多個(gè)方面。

在組織結(jié)構(gòu)方面，鏡湖區(qū)撤銷了原鏡湖、吉和、赭山、弋磯山、天門山、汀棠、赭路、北京路、東門、北門、荊山11個(gè)街道辦，并按照5至8萬人的服務(wù)半徑，設(shè)立了天門山、弋磯山、赭山、濱江、張家山、大礱坊、鏡湖新城、赭路、汀棠、荊山10個(gè)公共服務(wù)中心，輻射了62個(gè)社區(qū)居委會，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)的模式。每個(gè)公共服務(wù)中心轄3至11個(gè)不等的社區(qū)居委會，將原由街道、社區(qū)承擔(dān)的行政服務(wù)事項(xiàng)以及市、區(qū)職能部門部分行政服務(wù)事項(xiàng)，整合進(jìn)入公共服務(wù)中心，實(shí)行‘一站式’服務(wù)。 ”［9］在街道辦撤銷之前，街道辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)個(gè)十個(gè)，不符合精簡、效能原則，且設(shè)置不科學(xué)合理、不規(guī)范，不適應(yīng)新形勢需要，影響了街道辦職能的有效發(fā)揮。在撤銷街道辦之后，新成立的鏡湖新城公共服務(wù)中心將內(nèi)部職能部門縮減為4個(gè)：黨工委、辦公室、公共服務(wù)部和綜合執(zhí)法室（社會管理工作中心、司法所）。以公共服務(wù)部為例，其職能涉及單位、居民群眾的各類認(rèn)證、申報(bào)以及資格審查項(xiàng)目。這就將一些群眾經(jīng)常辦理的公共服務(wù)事項(xiàng)集中到了一個(gè)職能部門，減少了部門間的扯皮，提高了辦事效率，是服務(wù)理念的一個(gè)重要體現(xiàn)。

在職能轉(zhuǎn)變方面，公共服務(wù)中心作為為民服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，在職能定位上與傳統(tǒng)的街道辦有很大區(qū)別。其一，公共服務(wù)中心以服務(wù)作為主要職能，依托中心服務(wù)窗口，采取“一站式”服務(wù)。其二，公共服務(wù)中心拆除街道辦時(shí)期的吧臺，消除了與居民的隔閡，拉近了與居民的距離，這在去行政化、改變角色和轉(zhuǎn)變服務(wù)方式上具有重要意義。其三，公共服務(wù)中心明確了與社區(qū)居委會的關(guān)系，以鏡湖新城公共服務(wù)中心為例，公共服務(wù)部制定了社區(qū)各辦事項(xiàng)清單，公共服務(wù)中心不僅列清了哪些是屬于現(xiàn)場能夠辦理的事項(xiàng)，哪些需要第三方業(yè)務(wù)系統(tǒng)單點(diǎn)登錄予以辦理，而且還列出了哪些社區(qū)事務(wù)需要在公共服務(wù)中心辦理，這樣雙方的關(guān)系就明確化了。其四，公共服務(wù)中心不僅協(xié)調(diào)和配合市、區(qū)政府的相關(guān)工作，而且還通過建立網(wǎng)格點(diǎn)、配備網(wǎng)格員，采用信息化的方式推動社區(qū)自治，改變了過去街道辦對社區(qū)的行政干預(yù)。

三、撤銷街道辦后的人事管理制度

行政管理體制改革的難題之一是人事制度改革，特別是在一些涉及到部門撤并、層級調(diào)整的改革中顯得尤為突出。撤銷街道辦改革的主要做法是將政府派出機(jī)構(gòu)撤銷掉并將部分職能回歸社區(qū)或上收至區(qū)政府，在這個(gè)過程中將涉及到人員分流、編制性質(zhì)和名額調(diào)整、人員待遇變動等一系列人事管理問題，這也成為撤銷街道辦改革所面臨的重大挑戰(zhàn)。蕪湖市在撤銷街道辦后主要從以下幾個(gè)方面對人事制度進(jìn)行了改革。

（一）制定人員分流方案

組織結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，同時(shí)面臨著人員與組織結(jié)構(gòu)和組織職能之間的矛盾，需要對人員結(jié)構(gòu)、數(shù)量和素質(zhì)等做出科學(xué)調(diào)整。針對這些問題，鏡湖新城公共服務(wù)中心首先進(jìn)行了人員分流改革。主體是原街道工作人員橫向平穩(wěn)過渡到公共服務(wù)中心與社區(qū)，并在此基礎(chǔ)上按照“雙向選擇”原則在機(jī)關(guān)單位公務(wù)人員與原街道工作人員之間進(jìn)行縱向分流,即按照“雙向選擇”原則將少部分公務(wù)人員分至基層作為人才補(bǔ)充，同時(shí)抽調(diào)少部分原街道辦事處工作人員到區(qū)政府進(jìn)行工作鍛煉。一方面，基層治理體制改革需要不同層級工作人員參與，不同視野與工作方法有利于試點(diǎn)工作的推進(jìn)。另一方面，原街道辦工作人員到區(qū)一級學(xué)習(xí)鍛煉，能力強(qiáng)者可以更快得到晉升，這無疑是一種強(qiáng)有力的激勵(lì)。對于調(diào)整的人員，保持身份不變，待遇不變，逐步過渡到同一個(gè)機(jī)構(gòu)、同一單位、同類人員實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一待遇。這種分流原則充分考慮分流人員的意愿，能夠使得分流人員在新崗位上實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

除此之外，公共服務(wù)中心和社區(qū)通過公開招考、外包招聘等方式另外又補(bǔ)充一部分人才進(jìn)入基層，實(shí)現(xiàn)人才隊(duì)伍專業(yè)化，為新機(jī)構(gòu)提供人才支撐，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部優(yōu)化與外部補(bǔ)充的優(yōu)化整合。

人員流動,能夠增強(qiáng)組織成員的適應(yīng)能力，提高組織成員的綜合素質(zhì)；打破“熟人社會”在組織內(nèi)形成的封閉性，使得組織更加開放，充滿生機(jī)與活力。但是對于分流人員來說，適應(yīng)新崗位新環(huán)境也是一種挑戰(zhàn)。

（二）創(chuàng)新編制考評機(jī)制

為了提高專業(yè)化服務(wù)水平以及解決編制不足問題，鏡湖新城公共服務(wù)中心采取委任制、考任制與聘任制相結(jié)合的人事管理辦法。除了原有的公務(wù)員、事業(yè)編制人員外，公共服務(wù)中心還通過公務(wù)員、事業(yè)單位公開考試，招募一部分工作人員進(jìn)入公共服務(wù)中心，并通過部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)與集體干部轉(zhuǎn)崗等方式補(bǔ)充人才進(jìn)入公務(wù)員、事業(yè)單位隊(duì)伍，另外通過外包以及單位自招的方式招聘一部分工作人員進(jìn)入中心工作，形成公務(wù)員、事業(yè)編制人員、外聘人員以及臨時(shí)聘用人員四種身份共存的格局。四種身份人員主要來源為：公務(wù)員以及事業(yè)編制人員來源于正規(guī)考試、軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)以及部隊(duì)轉(zhuǎn)崗等；外聘人員主要是公共服務(wù)中心通過外包形式從人力資源中心聘用得來，分為一類人員、二類人員、三類人員；臨聘人員是公共服務(wù)中心直接聘用的一些后勤服務(wù)人員?！袄先恕迸c“新人”相結(jié)合的辦法一方面為專業(yè)化的社工隊(duì)伍增添了新活力，另一方面“新人”也提高了“老人”的危機(jī)意識，使得“老人”不得不提高自身的工作能力以適應(yīng)目前彈性化工作需求。

在考核機(jī)制方面，鏡湖新城公共服務(wù)中心實(shí)施月度績效考評。考核分為考勤、考績、服務(wù)質(zhì)量和民主評議四個(gè)部分，建立了上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)一致的考評機(jī)制。

量化考核指標(biāo)，使得考核標(biāo)準(zhǔn)更加客觀公正、具體周密。比如公共服務(wù)部前臺工作人員根據(jù)每月收件量對工作量進(jìn)行考核，個(gè)人收件量是扣除因請病假或其他工作安排沒有收件天數(shù)算平均數(shù)獲得，達(dá)到所有工作人收件平均數(shù)的記滿分，比平均數(shù)少10件及以上扣3分，不到三分之一的扣15分，最后根據(jù)工作量在考核中的權(quán)重算出工作量的實(shí)際得分。另外，鏡湖新城公共服務(wù)中心還制定了與考核相配套的獎(jiǎng)懲制度。比如同一個(gè)部門考核獲得前兩名的工作人員獲得獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)，而末尾兩名工作人員受到罰款處分。以公共服務(wù)部為例：第一名獲得業(yè)績獎(jiǎng)金100元加上100元現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，第二名獲得業(yè)績獎(jiǎng)金100元加50元現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)；倒數(shù)第一名罰款100元，倒數(shù)第二名罰款50元。各部門根據(jù)工作情況實(shí)行相應(yīng)的現(xiàn)金獎(jiǎng)懲制度。

四、公共服務(wù)中心人事管理制度所面臨的挑戰(zhàn)

在人員分流、考評、獎(jiǎng)懲以及晉升等方面的改革措施中體現(xiàn)出政府提高效率、提升服務(wù)質(zhì)量的決心與努力，但是公共服務(wù)中心在人事管理制度設(shè)計(jì)方面依然存在不少問題，使得撤銷街道辦改革的最初目標(biāo)并未能很好地實(shí)現(xiàn)。這些問題主要表現(xiàn)在：

（一）分類管理機(jī)制的公平性問題

以海南渡公共服務(wù)中心為例，該中心建立了一套月度考核辦法，將考核與獎(jiǎng)懲緊密結(jié)合，形成了有效的激勵(lì)和壓力機(jī)制。但是，嚴(yán)格的人員分類管理制度也嚴(yán)重挫傷了工作人員的工作積極性。海南渡公共服務(wù)中心自建立以來，形成了四種身份人員，主要包括公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員、外聘人員以及臨聘人員。與分類關(guān)系最為密切的便是待遇問題。依據(jù)新公共管理理論，應(yīng)該按照職位而不是身份來確定工資待遇，但是這種理想化的模式在實(shí)際操作過程中很難實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中按身份確定待遇造成的不公平問題異常嚴(yán)重，尤其是在外聘人員管理辦法上。

除外聘人員內(nèi)部不同類別之間差距較大外，不同身份工作人員之間區(qū)別待遇也很明顯。一位三類外聘人員的工資是1830元，加上五險(xiǎn)一金后的工資是2000元左右，而一位公務(wù)員的工資是2800元，加上五險(xiǎn)一金以后就是4000元以上。三類聘用人員一年工資水平為3-4萬元；事業(yè)單位編制人員為6-7萬元；公務(wù)人員8-9萬元。從中可以看出差距，基層工作人員對于這種工資上的差距頗有微詞，一定程度上傷了基層工作人員的積極性。與分類相關(guān)的另一個(gè)重要因素便是晉升機(jī)制。公正合理的考評可以起到良好的激勵(lì)作用，但是沒有有效的晉升機(jī)制，無法保證組織內(nèi)部長久的活力與生命力。只有能夠在組織內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身職業(yè)生涯目標(biāo)與價(jià)值，將自身發(fā)展與組織的興旺發(fā)達(dá)聯(lián)系起來，人員才能真正融入組織，發(fā)揮最大的潛能，這也是新公共管理理論的要求。但是在鏡湖新城公共服務(wù)中心卻是有考評難晉升。正如一位公共服務(wù)部的主任所言，外聘人員從三類晉升到二類人員要經(jīng)歷很漫長的過程，三類到二類中間有11級，兩年才能晉升一級，即使三級符合年限規(guī)定滿22年依然不一定能晉升到二級，更不論二類到一類，機(jī)會更是渺茫。很多工作人員在自己的崗位上奮斗了很多年，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，身份待遇卻沒有什么明顯變化。

（二）網(wǎng)格員管理的適應(yīng)性問題

網(wǎng)格化管理是通過運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，以網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過網(wǎng)格化管理信息平臺實(shí)現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市管理新模式。網(wǎng)格員的職責(zé)主要包括宣傳黨的路線政策方針；登門了解轄區(qū)內(nèi)居民入戶信息；協(xié)助中心完成各項(xiàng)審核登記任務(wù)等。但是筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化管理也出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。首先是網(wǎng)格員身份待遇問題，網(wǎng)格員身份是外聘人員里的三類人員，工資待遇較低，晉升渠道狹窄，工作量卻很大，影響其工作積極性。其次是網(wǎng)格人員不足，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海南渡社區(qū)共劃分了69個(gè)網(wǎng)格，配備專職網(wǎng)格員20人，按照社區(qū)300到500戶配備一名網(wǎng)格員的要求，3個(gè)網(wǎng)格員負(fù)責(zé)近1500余戶。戶數(shù)多，工作量大，很多網(wǎng)格員“上門入戶”工作都難以有效完成。再次是專職網(wǎng)格員不專職的問題。海南渡社區(qū)網(wǎng)格員已經(jīng)實(shí)現(xiàn)專職化，相比較其他社區(qū)實(shí)行一人AB崗①來說，已經(jīng)有很大進(jìn)步。但在實(shí)際工作中，網(wǎng)格員一半時(shí)間是用來完成由鏡湖新城公共中心攤派下來的任務(wù)，幫助公共中心完成各項(xiàng)審查登記業(yè)務(wù)，出現(xiàn)問題居民找網(wǎng)格而不是找公共中心。最后是網(wǎng)格有事無權(quán)的問題。一位網(wǎng)格員形容自己的身份是“公共服務(wù)中心的腿、小居委會”，事情最多最繁瑣，卻沒有相匹配的權(quán)力。

（三）人員權(quán)責(zé)的匹配性問題

當(dāng)前階段“政府主導(dǎo)”是撤銷街道辦改革的根本路徑，公共服務(wù)中心依然是政府行政職能的末端，存在著行政性較強(qiáng)、自治性較弱的問題。行政指令控制下的公共服務(wù)中心工作人員相對于區(qū)一級工作人員依然是有責(zé)無權(quán)、效率提升困難。公共服務(wù)中心提供一站式服務(wù)，是將如民政、計(jì)生等不同辦事窗口辦理的業(yè)務(wù)集中在一個(gè)綜合窗口集中辦理，由前臺人員受理。同時(shí)政府下放一部分審批權(quán)到公共服務(wù)中心，使得居民可以現(xiàn)場辦理、辦好一些業(yè)務(wù)，不能現(xiàn)場辦理的業(yè)務(wù)將由后臺人員全權(quán)辦理。

改革后一個(gè)窗口集中辦理各種不同種類的業(yè)務(wù)，即“一人多崗、一人多責(zé)”，使得中心工作人員除了要掌握自己原先的業(yè)務(wù)外，還要掌握其他業(yè)務(wù)的辦事流程和政策變化，這對工作人員形成了新挑戰(zhàn)。更重要的是，行政審批權(quán)經(jīng)歷了下放又回收的過程，公共服務(wù)中心所承擔(dān)的民政、計(jì)生、社保122項(xiàng)業(yè)務(wù)里，能夠現(xiàn)場辦理、現(xiàn)場辦好的只有9項(xiàng)。

這9項(xiàng)業(yè)務(wù)即使能夠現(xiàn)場辦理的也面臨著因上繳材料電子附件特別大，上傳速度特別慢，使得居民現(xiàn)場等待時(shí)間特別長。其余不能現(xiàn)場辦理的項(xiàng)目需交由后臺處理，速度會更慢，因?yàn)橐?jīng)歷網(wǎng)格檢查、區(qū)直管部門審查等一系列漫長的過程，既影響到工作人員的績效考核情況，又拖延了辦事時(shí)間，降低了居民對服務(wù)中心工作的滿意度。

五、結(jié)束語

撤銷街道辦改革盡管符合政府未來的發(fā)展趨勢，但卻跟現(xiàn)行的官僚制模式存在必然沖突，這也是導(dǎo)致撤銷街道辦后人事管理機(jī)制改革問題重重的原因。這種沖突主要有兩個(gè)方面：一是在觀念層面上，在街道辦撤銷以后，街道辦由“政府的派出機(jī)構(gòu)”變?yōu)樯鐓^(qū)自治性質(zhì)的服務(wù)中心，身份屬性上發(fā)生了變化，很多人員在心理上有落差；二是在制度層面上，一些配套性的制度設(shè)計(jì)沒有跟上，導(dǎo)致制度內(nèi)耗，從而影響了改革效果。比如，在考評制度上，并沒有很好地將保留街道辦和撤銷街道辦的地方考評機(jī)制做出區(qū)分和有效銜接，也影響到干部激勵(lì)、晉升等一系列問題。

當(dāng)然，任何改革都會面臨挑戰(zhàn)，特別是在當(dāng)前“高度復(fù)雜性和高度不確定性”的行政條件下，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)和壓力成了政府的常態(tài)，但這不應(yīng)該成為政府逃避改革的理由。撤銷街道辦后的人事管理機(jī)制盡管出現(xiàn)了不少問題，但仍然有改進(jìn)的空間，筆者認(rèn)為，在街道辦撤銷以后，應(yīng)當(dāng)側(cè)重從以下兩個(gè)方面進(jìn)一步改進(jìn)人事管理機(jī)制：第一，注重提升多元化人員結(jié)構(gòu)中的待遇公平性。這里的公平性不是指不同人員之間的待遇“平均”，而是指任何人員的待遇應(yīng)當(dāng)同其工作職責(zé)和工作內(nèi)容相匹配，這需要一系列的制度設(shè)計(jì)。比如，針對海南渡公共服務(wù)中心的四種身份人員，應(yīng)當(dāng)首先完善崗位說明書，對其工作職責(zé)做出清晰、準(zhǔn)確、全面的說明，其次要有較為科學(xué)的績效評價(jià)機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)待遇公平性的基礎(chǔ)。另外，在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)方面還要注意管理類職位與專業(yè)類職位、經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)和非經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)的差異性問題。另外，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，要盡快設(shè)計(jì)公共服務(wù)中心和街道辦之間更為合理的橫向考評機(jī)制。第二，要根據(jù)優(yōu)化公共服務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向，將組織成員個(gè)體發(fā)展和組織發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。一方面保證把合適的人招募到合適的崗位，做到人盡其才、人盡其用。引導(dǎo)人員制定與各自崗位、與個(gè)人密切相關(guān)的個(gè)性化的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。另一方面要將人員發(fā)展規(guī)劃與組織目標(biāo)充分結(jié)合。將考評與晉升等與組織績效充分結(jié)合，使得組織的前景影響員工職業(yè)發(fā)展空間，得以改變現(xiàn)有的固化的職業(yè)結(jié)構(gòu)。

注釋：

①“AB崗”指的是網(wǎng)格員的兩種不同的工作內(nèi)容，“A崗”指在網(wǎng)格點(diǎn)的居民接待工作，“B崗”指的是登門入戶統(tǒng)計(jì)住戶信息。在網(wǎng)格員充足的情況下，AB崗是分開的，在網(wǎng)格員不充足的情況下，一位網(wǎng)格員要同時(shí)負(fù)責(zé)接待和登門入戶兩項(xiàng)任務(wù)，即一個(gè)人同時(shí)完成A崗、B崗工作。

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［6］中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見［中辦發(fā)（2010J 27 號）］［Z］.2010-8-26.

［7］王磊，張坤.銅陵社區(qū)綜合體制改革探索：“減法”背后的“加法”［N］.中國青年報(bào)，2011-10-9（2）.

［8］汪國梁，四市啟動社區(qū)管理體制改革試點(diǎn):實(shí)行社區(qū)扁平化、網(wǎng)格化管理，減少管理層級［N］.安徽日報(bào)，2012-10-17（1）.

［9］馬飛.蕪湖鏡湖區(qū)撤銷 11個(gè)街道辦［N］.安徽商報(bào)，2012-9-13（15）.

D638

A

1008-6323（2017）05-0025-05

一、引言

作為市轄區(qū)政府或者（不設(shè)區(qū)）市政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處，在我國城市化過程中發(fā)揮著重要作用，但是，當(dāng)城市化水平和社區(qū)居民自治能力達(dá)到一定程度時(shí)，現(xiàn)有街道辦體制的弊端也日益暴露，甚至在“一定程度上導(dǎo)致城市基層權(quán)力秩序紊亂和治理實(shí)踐困境”［1］。 那么，如何通過改革街道辦體制，激活城市基層政府的治理活力，實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會所提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革總目標(biāo)，便成了當(dāng)前城市基層行政體制改革領(lǐng)域的一個(gè)重要課題。從實(shí)踐層面上看，目前已有不少地方進(jìn)行了一些有益探索，代表性的有：哈爾濱市南崗區(qū)的行政主導(dǎo)型街居模式、深圳市鹽田區(qū)的居社分離模式、銅陵的大社區(qū)制等。［2］這些探索為創(chuàng)新基層治理模式、推進(jìn)基層民主提供了參照。

目前理論界有關(guān)街道辦改革的研究主要從以下三個(gè)角度切入，所側(cè)重的研究問題也是不同的：一是從國家與社會關(guān)系的角度探討基層治理的模式與合理層次問題；［3］二是從歷史制度主義的角度探討街道辦在宏觀制度環(huán)境、外部示范效應(yīng)、政治行動者等影響下的機(jī)制變遷與特征問題；［4］三是從現(xiàn)實(shí)、法律以及組織發(fā)展的角度探討街道辦存廢和職能定位等問題。［5］值得注意的是，學(xué)者們在針對有關(guān)街道辦之價(jià)值的問題上存在兩種相左的觀點(diǎn)，并導(dǎo)致“實(shí)街”與“虛街”兩種政策主張：“實(shí)街”論主張強(qiáng)化街道辦對轄區(qū)的綜合管理權(quán)，加強(qiáng)街道辦的獨(dú)立管理職能，甚至使街道辦成為城市行政體系的一級實(shí)體；“虛街”論則強(qiáng)調(diào)城市第三部門建設(shè)和基層社會自治組織發(fā)育，通過加強(qiáng)基層社會自治，使之逐步置換街道行政權(quán)力。上述爭論一直持續(xù)至今，與之相對應(yīng)的兩種實(shí)踐改革也基本處于試點(diǎn)階段。本文是對蕪湖市鏡湖區(qū)“撤銷街道辦”的改革實(shí)踐進(jìn)行個(gè)案研究，但并不期望對“虛街”論尋求實(shí)證注解，而是僅就“虛街”改革中的人事制度改革及其所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行個(gè)案分析，并依據(jù)這些分析提出“虛街”改革的改進(jìn)方案。本文所使用的實(shí)證資料均來自于筆者所在研究團(tuán)隊(duì)于2014年7-8月以及2017年2-4月在安徽省蕪湖市所做的實(shí)地調(diào)研。

1.劉曉峰，安徽師范大學(xué)法學(xué)院行政管理教研室主任、副教授；2.張嫻，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

2017-08-15

國家社科基金后期資助項(xiàng)目（14FZZ002）；2016年度安徽省高校領(lǐng)軍人才引進(jìn)與培育計(jì)劃項(xiàng)目（gxfxZD2016010）的階段性成果。

責(zé)任編輯：陳 琳