文 劉 濤（鄭州市社會科學院，河南鄭州 430015）

可持續(xù)視角下農村貧困治理的路徑探索

文 劉 濤（鄭州市社會科學院，河南鄭州 430015）

農村扶貧開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，不僅政策設計和制度建設要立足長遠，而且要在解決貧困人口生存問題的基礎上，提升他們的可持續(xù)發(fā)展能力，使貧困治理效應常態(tài)化。要通過消除貧困生成的制度因素、培育貧困治理的內生動能、構建復合多元的貧困治理體系、優(yōu)化扶貧治理機制等舉措，從根本上治理貧困，防止脫貧后的返貧及貧困再生等問題，讓貧困人口真正脫貧致富。

可持續(xù) 轉型農村 貧困治理 精準扶貧

貧困是人類歷史發(fā)展進程中存在的痼疾，也是困擾人類生存和發(fā)展的重大問題。一直以來，中國都注重對貧困問題的治理。通過一段時期的努力，2014年中國還剩下7000多萬貧困人口，但是貧困人口的分布更加零散，貧困的區(qū)域差異顯現。2013年國家統(tǒng)計局發(fā)布的貧困監(jiān)測數據顯示，從2001年到2012年西部地區(qū)的貧困人口有所增加，從61%增加到66%，尤其是貴州、云南、甘肅的貧困人口從29%增加到41%，增加速度明顯。同時，農村社會保障滯后，生態(tài)環(huán)境破壞突出，人力資本投入成本高，農村精英群體不斷外流，大量的資源流出農村，城鄉(xiāng)發(fā)展差距在拉大，經濟增長中的社會公平、公正和持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。對于這些問題的解決，不僅要從當下著眼，更要立足長遠，從根本上提升貧困人口的自我發(fā)展能力，推動貧困的轉型，形成貧困治理的內生動力，實現貧困治理效應的可持續(xù)。

一、扶貧工作的理論演進及其運用

（一）參與式扶貧理論及其實踐

改革開放以來，中國的扶貧工作經歷了從“開發(fā)式扶貧”到“參與式扶貧”的轉化，“開發(fā)式扶貧”強調利用區(qū)域經濟社會資源，推動村莊、片區(qū)的經濟發(fā)展，帶動貧困人口的脫貧致富，然而“開發(fā)式扶貧”仍然是傳統(tǒng)扶貧工作的延續(xù)，在扶貧主體上依靠行政力量推動，在載體上通過項目輸入進行幫扶，這樣農民參與度不高，扶貧項目與農村實際需求偏離，很多項目建成后難以發(fā)揮作用，扶貧的效果不理想。為此，國家開始引導農民參與到扶貧工作中，充分吸納農民的意見和建議，建立農民參與扶貧的格局。“參與式扶貧”源于參與式發(fā)展理論，強調農民在發(fā)展中的權利，主張要在政策設計、制度建設中給予貧困農戶參與權，讓他們能夠充分表達意愿，也能夠讓政策更加符合實際，實現資源的合理配置。因此，“參與式扶貧”賦予農民參與扶貧的權利和責任，并構建起一套參與的體制機制，農民不再只是幫扶的對象，而成為扶貧工作的參與主體。實際上，由于年輕人在村莊生活的時間極少，貧困戶又缺少話語權，農民的參與度不高，而且政策實踐需要村組干部執(zhí)行，由于缺少監(jiān)督，存在政策變通執(zhí)行的問題，這也使得“參與式扶貧”很難落到實處。為此，參與式扶貧理論進一步延伸，構建了“合作型反貧困理論”，反貧困工作不是由任何一個單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，且必須通過一個有效的合作平臺來完成。［1］由此，出現了各種形式的農戶合作、農戶與企業(yè)合作、政府部門合作的多種模式，這些方式有效整合了分散的扶貧資源，對幫助農戶脫貧以及提升農戶的發(fā)展能力起到了積極作用，幫扶主體的多元化也使得貧困治理難度加大，不同力量、不同方式和途徑讓扶貧變得相對復雜。

（二）發(fā)展主義理論及其運用

農村貧困治理不僅是要解決人口的生存問題，而且要實現有效的持續(xù)發(fā)展。早起的發(fā)展主義強調發(fā)展是一種開發(fā)，它以經濟增長為中心，認為經濟發(fā)展是社會進步與政治發(fā)展的先決條件；它預設了工業(yè)化與民主化的先后發(fā)展順序，認為隨著經濟增長和民主制度的鞏固，所有的社會矛盾與問題將迎刃而解［2］。這種發(fā)展主義片面強調發(fā)展就是經濟增長，經濟發(fā)展的所有問題都會得到解決，但是經濟發(fā)展并沒有解決貧困，貧困人口反而在增加。早期發(fā)展主義忽視了人這一主體的發(fā)展，因此如舒爾茨所指出的那樣，人的能力沒有與物質資本齊頭并進，而變成經濟增長的制約因素，以至于貧窮國家依然貧窮［3］。對于中國而言，改革開放以來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，單一的經濟增長方式沒有改變貧困人口的面貌，相反貧富差距在不斷拉大，生態(tài)、文化、價值都在遭到破壞，從而也產生了一種新發(fā)展主義理論，反對經濟發(fā)展的唯一論，認為發(fā)展是系統(tǒng)的、整體的和內生的，要實現系統(tǒng)內部的協調、和諧，倡導經濟與社會的協同發(fā)展。這種發(fā)展觀給予了貧困工作極大的啟示。進入新發(fā)展階段，國家扶貧強調城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，開始引導各種資源向農村傾斜，項目下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)開始增多，力圖通過資源輸入改變以前的“造血式”扶貧，提升貧困村的內生發(fā)展能力，以農民+合作組織、農戶+公司等方式，讓農民在經濟參與中獲得能力提升，改變經濟貧困狀態(tài)。從各種項目運作和合作組織的發(fā)展實際來看，由于農村社會分散，農民的組織能力不強，農民的實際參與度不高，有些合作社成立則專為套取項目資金。同時，一些項目由于瞄準對象不精確、缺少監(jiān)督而被截留，貧困農戶沒有真正獲得多少扶貧資源。從某種意義上來說，發(fā)展主義理論把更多精力用于經濟層面，立足于從經濟政策入手來改變貧困，而忽視社會環(huán)境、人的主體性作用，忽視了文化價值、價值培育以及基層治理責任建設，導致政策瞄準不精確，扶貧效果不理想。

（三）可持續(xù)發(fā)展理論及其合理性

以往的發(fā)展由于社會差異較大，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公平性不足，使發(fā)展的差距拉大。同時也忽視了人的發(fā)展，單純的救濟式福利和福利性扶貧難以改變貧困人口的結構地位，難以改變貧困人口的就業(yè)結構，也不能增強貧困人口的責任、權利和義務觀念，反而使得貧困人口的依賴心理增強，人的價值世界扭曲，貧困生成的因素更加復雜。黨的十八大提出要“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展”，就是要在城市化、現代化過程中更加關注公平、公正，實現發(fā)展成果共享，突出發(fā)展的可持續(xù)性。這是一種可持續(xù)的思維，對于貧困治理具有重要意義。洪大用認為，可持續(xù)性首先是指人類社會整體的可持續(xù)性，而不是個體或小群體的可持續(xù)性；可持續(xù)性應該是一種動態(tài)的而非靜止的可持續(xù)性；可持續(xù)性應該是兼顧環(huán)境與社會的可持續(xù)性。［4］李龍熙提出，可持續(xù)是共同、協調、公平、高效、多維的發(fā)展過程。［5］可持續(xù)發(fā)展強調的是既要滿足當代人的發(fā)展，又不能損害后代人的發(fā)展能力，這種發(fā)展不單純是指經濟發(fā)展和經濟指標的增長，而是經濟、社會、人口、資源等各種系統(tǒng)協調并進的整體發(fā)展。發(fā)展過程中人的發(fā)展是根本目標，其他各系統(tǒng)都是為人的發(fā)展服務的方式，發(fā)展要高效、公平，且發(fā)展成果由社會共享，要防止發(fā)展成果被少數精英群體獨占。新時期的扶貧要融入可持續(xù)的理念，一是要以人的發(fā)展為中心，強調貧困人口的主體地位及其自覺性；二是確立協調、高效、多維的理念，倡導公平、正義的價值觀；三是要建立常態(tài)化貧困治理體制機制，實現貧困治理效應的可持續(xù)。當前，精準扶貧直接瞄準貧困個體，其瞄準對象更加精確具體，如何在扶貧工作中發(fā)揮貧困人口的潛力，提升貧困人口主動脫貧的積極性，改變貧困人口的結構地位，都需要充分運用可持續(xù)發(fā)展理論，實現以人的發(fā)展為核心的積極的社會變遷。

二、農村貧困治理的困境及成因

隨著經濟的快速發(fā)展，農村貧困轉型明顯，制度性、結構性問題讓貧困治理難度加大，出現了農民返貧、扶貧資源散耗、貧困成因消費性等問題，扶貧治理中的公平性受到挑戰(zhàn)，貧困治理的持續(xù)性不足，扶貧工作面臨更大挑戰(zhàn)。

（一）發(fā)展失衡導致的制度性貧困

農村貧困人口的生成一定程度上受到城鄉(xiāng)二元結構的影響，雖然我國的社會政策包含著多方面的目標追求，但是在特定的歷史條件下，他們并沒有被政府均衡地加以實施。城市與農村因其處于不同的政治經濟地位，而在社會資源的實際占有與使用、收入與社會財富的分配、社會福利與安全保障的提供、風險承擔、機會享有與個人行為的自由度等方面呈現出十分明顯的等級差別。［6］長期以來國家為了推動現代化建設，把更多的資源用于城市發(fā)展，而且隨著打工經濟的興起，大量資源流向城市，農民無法與城市居民一樣享受均等的公共服務，教育資源不足，受教育程度普遍較低，他們難以通過個人努力改變貧困狀態(tài)。醫(yī)療保障水平不高，很多農民經歷一次大病就可能陷入貧困?？梢哉f由于二元體制的存在，資源分配不公問題突出。受到制度及資源分配的限制，農民無法與城市居民、精英群體進行公平競爭，也缺少獲得公平資源分配的機會，由于制度的長期存在，使得城鄉(xiāng)之間、富者與貧困者之間形成一種先天的剝奪關系，這是一種制度性、結構性貧困，如果制度不改變，貧困人口將長期處于貧困狀態(tài)。在現代化的進程中，這種發(fā)展的失衡、制度分割一直存在，這樣不僅貧富差距沒有縮小，而且隨著資源外流，城鄉(xiāng)之間、貧富之間的差距還在不斷拉大。當前，國家雖然在不斷改革限制農村發(fā)展的制度，但是由于受長期形成的制度環(huán)境的影響，農村還沒有完全發(fā)展起來，資源仍然在外流，城鄉(xiāng)之間的差距還在拉大，扶貧工作需要直面貧困農戶，也要加快宏觀制度改革。

（二）價值失序帶來的消費性貧困

隨著城市化的快速推進，在鄉(xiāng)村沒來得及反應的時候，現代性的因素快速進入，由于缺少篩選和鑒別機制，一些感官的理念和價值侵入，農民的價值世界發(fā)生改變，尤其是年輕一代受到消費主義的影響，在消費主義的沖擊與影響下，消費占據了現代社會的主導地位，物品控制了消費大眾，整體上形成了一種對物的迷戀與追求的狂潮。［7］外出務工的年輕人常年往返于城鄉(xiāng)之間，他們一方面要接受傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的價值，另一方面又在不斷吸納城市的價值和文化，他們生活在二重性的時空中，兩種不同的生活方式使得他們具有兩種不同的價值和文化認同，這種文化帶有某種沖突，有時使得他們不知所措，在農民流動加速、市場經濟快速沖擊的背景下，農民的價值原則與村莊的核心價值原則出現了背離，很多年輕人的打工收入都直接用于消費，他們更注重當下的感受，缺乏對未來的預期。由于缺乏財富積累，抵抗風險能力下降，一旦遭遇天災人禍，他們很容易陷入貧困。因此，國家扶貧政策要直面農民價值觀的轉變，在提供物質資源的同時，也要注重扶貧效果的持續(xù)性、有效性。

（三）治理責任弱化帶來的資源俘獲困境

農村扶貧工作的開展需要以基層組織為依托，因為他們最了解農村實際，對于貧困人口的情況最為熟悉，因此貧困人口識別需要充分依靠基層干部。實際上，在貧困治理中村組干部發(fā)揮了重要作用，他們能夠動員農戶，組織農民參與到扶貧工作中，且能夠解決扶貧資源分配中的各種矛盾和糾紛，使得政策能夠順利落實。但是取消農業(yè)稅之后，基層組織的治理資源缺乏，他們的治理能力下降，主動參與村莊事務的責任感降低，與農民的關系逐漸疏遠，有些地方甚至出現灰黑勢力治理村莊的現象。在國家政策的執(zhí)行中，村組干部由于治理能力不足只能被動應對，如在低保資源配置中，由于釘子戶、上訪戶的要挾，他們?yōu)榱司S護鄉(xiāng)村穩(wěn)定，也需要對這些農戶進行 “照顧”。一旦這些農戶的無理訴求得到滿足，會引發(fā)更多的農戶效仿，低保資源轉為治理工具，偏離政策目標，這直接挑戰(zhàn)農村秩序的穩(wěn)定，也危及政策的公平和權威。同時，由于基層干部對于信息的壟斷，一些資源分配給關系較近的朋友、親戚，有些扶貧項目資源被基層干部截留使用，這帶來的結果是扶貧工作的內卷化，扶貧工作的內卷化不僅影響扶貧項目的公益性和合法性，也會導致貧困者對政府信任度的降低，更可能會導致貧富差距的變大以及社會不平等結構的再產生。［8］

（四）貧困治理效應的常態(tài)化困境

新中國成立以來，中國扶貧工作就開始啟動，而每個階段的扶貧政策都具有明顯的特征。革命時期受經濟、政治環(huán)境影響，國家依托自上而下建立起的強有力的行政力量來治理貧困。改革開放后，國家制定了扶貧攻堅的戰(zhàn)略計劃，明確扶貧的主體、目標和任務，按照規(guī)定期限完成扶貧工作。可以說，國家一直以來都高度重視貧困治理，以簽訂責任書、扶貧軍令狀等形式，依靠強有力的行政力量推動扶貧治理，政策實踐效果也非常明顯。這種扶貧也存在一定的不足，政策本身的規(guī)范執(zhí)行不足，沒有建立起基層對政策的認同權威。政策在執(zhí)行中的變通較多，政策完全納入到行政體制內部，通過組織、監(jiān)管、考核等輔助措施來執(zhí)行，卻沒有嵌入到鄉(xiāng)村社會、村民價值之中，以至于農民不再看重執(zhí)行過程，而是更加注重政策實施結果，政策成為一種工具，也因此出現了政策異化甚至失效的問題，政策執(zhí)行的環(huán)境逐漸惡化。從扶貧工作開展的實際來看，仍然主要依靠行政力量，社會參與的水平并不高，地方政策在落實過程中，面臨任務指標、評比、考核等壓力，必須快速完成扶貧任務，因而出現了扶貧的短期化、數字化現象，短期效果明顯，但扶貧效應的持續(xù)性不足。當前，國家積極推進精準扶貧，注重扶貧效果的同時，更要建立規(guī)范、科學的政策運行機制和法規(guī)，制定科學的扶貧規(guī)劃，為扶貧工作開展提供近期和長期的指導，確保形成常態(tài)化的治理效應。

三、農村貧困治理的可持續(xù)路徑探索

農村貧困治理不僅要解決當下的貧困問題，還要提升內在發(fā)展能力，化解城鄉(xiāng)差距帶來的制度貧困，塑造鄉(xiāng)村內部的貧困治理體系，以真正預防、解決和消除貧困，實現扶貧攻堅的戰(zhàn)略目標。

（一）消除貧困生成的制度因素

要解決制度貧困問題，必須要從根本上改變城鄉(xiāng)二元的差異，實現經濟發(fā)展、資源共享和福利保障的均衡和公平。諾斯指出，經濟增長的關鍵在于制度因素，適當的、有效的、能夠刺激個人積極性的制度是促進和確保經濟發(fā)展的決定性因素。［9］只有從根本上消除制度差異，推動制度創(chuàng)新，才能夠幫扶貧困人口順利、有序地擺脫貧窮處境。為此，要建立城鄉(xiāng)協同發(fā)展的公共服務供給機制，實現教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務均等化。一是要加強農村職業(yè)教育發(fā)展，對貧困家庭進行免費培訓，確保貧困家庭至少有一名勞動力能夠獲得免費的技能培訓，使其獲得轉移就業(yè)的機會。加大貧困家庭子女教育救助力度，幫助其完成高等教育的學習，確保學生不會因為貧困而輟學。二是要推動城鄉(xiāng)醫(yī)療服務體制改革，推動農村醫(yī)療服務設施建設，吸納優(yōu)秀的城市醫(yī)務人員到農村醫(yī)院服務。三是要逐步提高農村最低生活保障標準，推動低保制度與相關貧困救助制度的銜接，發(fā)揮低保救助的兜底功能。要在扶貧政策和資源向農村傾斜的過程中，突破城鄉(xiāng)二元的體制壁壘，改變歷史遺留的城鄉(xiāng)差異的發(fā)展策略?？傊劳袊曳鲐毠詰?zhàn)略的實施，把貧困治理與公平發(fā)展有機結合起來，引導市縣兩級財政加大對農村基礎設施建設的投入，加強對邊遠山區(qū)鄉(xiāng)村的財政支持，讓貧困農村也能夠享受到發(fā)展的成果，享受到公共服務的保障，破除制度差異帶來的貧困。

（二）培育貧困治理的內生動能

政府扶貧如果僅解決貧困地區(qū)經濟規(guī)模小和群眾收入低下的問題，就只能處于動態(tài)貧困意義上的“養(yǎng)懶”式扶貧，始終難以脫離治“標”層次；要做到治“本”，就必須扎扎實實培育并實現貧困地區(qū)內生性經濟發(fā)展機制。［10］新時期的扶貧開發(fā)要樹立人本中心的觀念，著力于增強貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力，賦予貧困人口發(fā)展權，提升發(fā)展的能力，改變貧困農民弱者的標簽和身份。一是積極創(chuàng)新農村扶貧模式。貧困治理要融入全面性和類型化視角，“輸血式”和“造血式”扶貧協同推進，對于特困戶要通過解決生存保障，提升其發(fā)展的基礎能力。對相對貧困戶要以發(fā)展生計能力提升為著力點，加大項目輸入和資本投資，通過整體性的社會資本支持，提升生產性就業(yè)能力。同時，扶貧也要與各地的資源特色、自然條件、勞動力狀況等結合，使扶貧開發(fā)更加符合村莊發(fā)展趨勢以及貧困人口的實際需要，從而能夠真正發(fā)揮資本帶動的能力。二是注重加強鄉(xiāng)村文化建設。貧困不僅是經濟資源的匱乏，文化貧困也相對突出，因此需要通過文化資源輸入、文化活動開展、文化組織建設，引導貧困人口參與、融入，以文化建設塑造正確的消費觀和新型價值觀，增強主體性和責任感，形成鄰里互助、協同發(fā)展的新型村莊社會關系，提升村莊社會的凝聚力和關聯度，從而激發(fā)起貧困戶的正向能量，努力擺脫心理上的弱勢和經濟上的貧困。

（三）構建復合多元的貧困治理體系

隨著扶貧工作的深入推進，扶貧的主體日益增多，形成多元參與的扶貧開發(fā)模式。在這種情況下，需要對政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、個人等不同主體進行有效整合，形成復合高效的治理體系，實現治理資源效益的最大化發(fā)揮。由于在實際工作開展中，仍需要依靠政府推進、管理和引導，因此要由政府部門牽頭，以貧困人口為治理目標，以村莊為基本單元，形成多元力量協同互動、合作推進、多元復合的治理架構。這種貧困治理從主體上突破以往行政力量的單一主導，使參與力量更加多元化，且力量集中、高效，可以克服以往扶貧工作中的分散、碎片化的問題。一是在治理責任上，基層政府要承擔起引導、服務、監(jiān)督等功能，尤其是要重塑村組干部的貧困治理責任，提高扶貧工作的積極性和主動性，能夠公平、公正地配置扶貧資源，從而能夠用于真正貧困的地區(qū)和農民。社會力量要塑造扶貧正義，杜絕以扶貧開發(fā)為名套取項目的現象。社區(qū)和個體也要積極參與扶貧工作，主動表達訴求，配合好扶貧工作，使政策能夠順利推進。二是在治理方式上，積極推進協商互動原則，對于項目內容、資源配置、人口識別等要在政府主導下，采取協商方式，通過平等溝通達成共識，確保過程的公平正義。三是在治理目標上，要以精準扶貧為指向，直接瞄準貧困人口，引導企業(yè)投入開發(fā)、社會組織參與扶貧、金融支持扶貧，真正實現貧困人口的脫貧致富，幫助貧困貧和貧困人口內生轉型，形成扶貧的常態(tài)化效應。

（四）優(yōu)化貧困治理的體制機制

國家精準扶貧戰(zhàn)略強調精準性、有效性和持續(xù)性，瞄準對象也更加具體，任務更加明確，是新時期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略指向，是優(yōu)化扶貧資源配置的政策選擇。從內涵上來看，精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境和貧困戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。［11］面對貧困治理的政策虛化問題，要進一步結合精準扶貧的內容，完善扶貧工作各環(huán)節(jié)的機制，確保政策實踐的公平、公正和有效，使政策嵌入到扶貧具體工作和鄉(xiāng)村發(fā)展中。一是要建立規(guī)劃引導機制。要確保扶貧工作的持續(xù)推進和常態(tài)化運行，必須制定扶貧工作規(guī)劃，以規(guī)劃來引導扶貧項目實施、扶貧政策完善和扶貧績效考核，讓扶貧工作能夠更加具體、規(guī)范和持續(xù)。二是要優(yōu)化貧困人口的識別機制。要建立科學的貧困人口測量指標，優(yōu)化識別方式，同時要依托村組干部、村民代表等對貧困人口進行綜合識別，確保扶貧資源用到真正的貧困戶身上。三是要完善扶貧監(jiān)督機制。對于扶貧中的資源違規(guī)使用、資金截留、精英俘獲等問題，要逐步引入第三方監(jiān)督力量，借助社會監(jiān)督、專業(yè)機構監(jiān)督等方式，對資金和項目招標、使用情況進行全方位的監(jiān)督，確保扶貧資源能夠真正用于扶貧開發(fā)。四是要健全扶貧資源投入機制。針對扶貧資源多頭管理、投入與需求不匹配等問題，要以扶貧開發(fā)部門為中心，統(tǒng)籌資源的配置、投入和運用。同時，扶貧資源投入要充分征求地方政府和扶貧對象的意見，防止項目投入后閑置、浪費問題出現，使得扶貧資源與需求能夠有效對接，提高扶貧資源的使用效率。

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責任編輯：陳 琳

F323.8

：A

1008-6323（2017）03-0010-05

劉濤，鄭州市社會科學院社會文化所副所長、助理研究員。

2017-04-28