文 郭 祎（成都行政學(xué)院，四川成都 610000）

新時(shí)期基層干部法治能力提升路徑探討
——以成都、深圳和南京的實(shí)踐為例

文 郭 祎（成都行政學(xué)院，四川成都 610000）

加快提升基層干部的法治能力對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)和基層法治政府、法治社會(huì)建設(shè)等方面意義重大。新時(shí)期基層干部法治能力提升實(shí)踐的具體路徑包括：深刻認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大意義，通過(guò)多種形式強(qiáng)化法治思維，提高依法決策和依法行政的能力水平，通過(guò)依法化解基層矛盾和糾紛提高法治能力，構(gòu)建基層干部法治能力提升的制度體系等。

基層干部 法治思維 法治能力 路徑

基層干部一般是指縣以下機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、基層組織等機(jī)構(gòu)中，直接與人民群眾密切接觸、密切聯(lián)系，從事基層基礎(chǔ)性工作的黨政干部?？傮w而言，基層干部在推進(jìn)依法治國(guó)中的地位和角色十分特殊，同時(shí)也非常重要。他們既具有一般干部的普遍特點(diǎn)，又顯現(xiàn)出“特殊性”，比如與人民群眾接觸更頻繁更緊密，比如工作內(nèi)容更瑣碎更細(xì)微等。提高基層干部的法治能力對(duì)于夯實(shí)全面依法治國(guó)基礎(chǔ)，引領(lǐng)廣大人民群眾遵法守法依法辦事以及推動(dòng)基層治理法治化等具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

一、前提條件：深刻認(rèn)識(shí)全面依法治國(guó)的重大意義

習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施30周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。［1］毋庸置疑，法治是國(guó)家、政府、社會(huì)全面邁向現(xiàn)代化的標(biāo)志和保障，也是中華民族實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”偉大目標(biāo)的重要體現(xiàn)和根本保障。

法治思維與法治能力密不可分，提高法治能力的前提就是要有法治思維和法治觀念，基層干部必須首先充分認(rèn)識(shí)和搞清楚為什么要法治、法治的意義和重要作用以及對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的迫切性等基礎(chǔ)性問(wèn)題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，部署全面推進(jìn)依法治國(guó)，是我們黨在治國(guó)理政上的自我完善、自我提高，不是在別人壓力下做的。［2］從中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的角度理解全面依法治國(guó)，不僅僅有助于克服認(rèn)識(shí)上的表面化，且能夠強(qiáng)化和激發(fā)全體黨員干部推進(jìn)依法治國(guó)的自覺性、主動(dòng)性和積極性。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)專門研究部署新形勢(shì)下的全面依法治國(guó)問(wèn)題，本身也表明了黨在法治建設(shè)層面的自覺性和堅(jiān)定性。與此同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)特別突出強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：一方面強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾制定憲法法律，也要帶頭遵守憲法法律，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)必須弘揚(yáng)憲法精神，黨只有在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能不斷強(qiáng)化執(zhí)政公信力，鞏固和擴(kuò)大堅(jiān)實(shí)的執(zhí)政基礎(chǔ)；另一方面強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系一起構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。但是也規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨紀(jì)挺在憲法法律前面，對(duì)黨員干部提出了更高要求。廣大基層干部只有完全搞清楚了以上這些內(nèi)容和意義，才能從內(nèi)心深處增強(qiáng)對(duì)全面依法治國(guó)的高度認(rèn)同感和現(xiàn)實(shí)緊迫感，自覺強(qiáng)化法治思維，通過(guò)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)不斷提高法治觀念，在推進(jìn)實(shí)施“四個(gè)全面”的偉大實(shí)踐中不斷提高法治能力，依法解決基層社會(huì)的矛盾和問(wèn)題。

二、重要基礎(chǔ)：通過(guò)多種途徑和形式強(qiáng)化法治思維

不容否認(rèn)，近年來(lái)通過(guò)一系列持續(xù)不斷的法制宣傳教育，基層干部的法治能力得到了一定程度上的提升，在依法行政、依法辦事和建設(shè)基層法治政府、促進(jìn)社會(huì)公平正義等方面取得了一定成就，但同時(shí)，我們必須十分清醒地看到，基層干部的法治思維和法治能力與黨中央要求、廣大人民群眾的期待以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)還不相適應(yīng)、不相協(xié)調(diào)，甚至在一些情況下阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康科學(xué)發(fā)展。比如在本課題組組織完成的調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)“你讀過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》嗎”？回答“認(rèn)真讀過(guò)”的占總?cè)藬?shù)的11%，“大致讀過(guò)”的占比為56%。“聽別人講過(guò)”的占比為15%?！皼]有讀過(guò)”的占比為17%。這一問(wèn)題反映出基層公務(wù)員主動(dòng)認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家法律文件的比例不大，僅占11%，被動(dòng)學(xué)習(xí)者占71%（“大致讀過(guò)”和“聽別人講過(guò)”）。還有，“您認(rèn)為在工作中首先考慮的是”要符合“法律規(guī)定”的占總?cè)藬?shù)的24.2%；要符合“群眾的利益”占比為21.6%；要符合“領(lǐng)導(dǎo)的意圖”占比為50.4%；要有“個(gè)人的權(quán)重”占3.8%。再者，問(wèn)“當(dāng)其法律規(guī)定與領(lǐng)導(dǎo)指令相沖突時(shí)，你執(zhí)行的是？”回答為“法律規(guī)定”的占總?cè)藬?shù)58.1%，“領(lǐng)導(dǎo)指令”的占比為11.3%，而“折衷規(guī)避”占比為30.6%。可見基層公務(wù)員在實(shí)際工作中，首先考慮依法律規(guī)范行政和考慮群眾利益的不足50%；而注重領(lǐng)導(dǎo)意圖（折衷規(guī)避）的占比率相對(duì)較大。

以上的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果所折射的問(wèn)題不容忽視，提示我們新形勢(shì)下強(qiáng)化基層干部的法治思維任重道遠(yuǎn)。強(qiáng)化基層干部的法治思維是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，全國(guó)各地也正在逐步探索一條行之有效的切實(shí)路徑。在普法宣傳與法治培訓(xùn)層面，比如深圳市整合網(wǎng)絡(luò)教育資源，設(shè)立“深圳干部在線學(xué)習(xí)平臺(tái)”，開設(shè)20多門法律課程，分別組織全市公務(wù)員參加《行政強(qiáng)制法》、《憲法》及法治思維能力提升專題學(xué)習(xí)和測(cè)試。［3］再比如近年來(lái)，成都市以“人人講法·共建和諧”為主題，以“依法辦事好干部大教育、文明守法好市民大討論、法治文化暖民心大行動(dòng)、送法惠民進(jìn)萬(wàn)家大走訪”為主要內(nèi)容，大力開展了“法治大講堂”活動(dòng)。在成都市法律服務(wù)中心、20個(gè)區(qū)（市）縣和315個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），分別建立規(guī)范化的法治講堂，在全市3000多個(gè)村（社區(qū)）辦公場(chǎng)所，建立法治大講堂村（社區(qū)）講堂，為長(zhǎng)期開展法治大講堂工作提供固定的場(chǎng)所。僅僅2013-2014年，“法治大講堂·公務(wù)員學(xué)法專場(chǎng)”和各級(jí)黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)會(huì)前法治專題學(xué)習(xí)就舉辦了1300余場(chǎng)，公職人員學(xué)法守法培訓(xùn)3500余次，培訓(xùn)15萬(wàn)人次。［4］而在法治思維的基層應(yīng)用層面，比如南京市建鄴區(qū)雙閘街道堅(jiān)持強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，抓住當(dāng)前街道工作中的重大、關(guān)鍵、熱點(diǎn)問(wèn)題，開展研討式、案例式、現(xiàn)場(chǎng)式培訓(xùn)，理論聯(lián)系實(shí)際，強(qiáng)化能力訓(xùn)練，使廣大黨員干部能夠自覺運(yùn)用法治思維和方式化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，破解發(fā)展難題和推進(jìn)科學(xué)發(fā)展。另外，針對(duì)社區(qū)工作行政化色彩濃厚、社區(qū)工作人員壓力過(guò)大等問(wèn)題，南京市政府出臺(tái)推動(dòng) “政社互動(dòng)”工作的實(shí)施意見，明確社區(qū)依法履職事項(xiàng)和協(xié)助政府工作事項(xiàng)，出臺(tái)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)相關(guān)規(guī)定。深入開展社區(qū)（村）“四民主、兩公開”工作，創(chuàng)新和諧平安社區(qū)、村級(jí)民監(jiān)會(huì)等各種形式民主管理載體，［5］社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新工作做法效果顯著?？傮w而言，深圳市、成都市和南京市的探索具有一定的代表性，基層干部的法治思維強(qiáng)化必須走理論教育和基層應(yīng)用相結(jié)合、自覺學(xué)習(xí)和考核評(píng)價(jià)相結(jié)合的實(shí)踐道路。脫離基層實(shí)踐的法制宣傳，或是沒有考核評(píng)價(jià)機(jī)制作為督促動(dòng)力的學(xué)法用法要求都將是蒼白的。基層干部法治培訓(xùn)要緊密結(jié)合推動(dòng)基層治理法治化、社區(qū)治理現(xiàn)代化等議題，在社區(qū)居（村）民規(guī)則意識(shí)、制度思維和參與能力等提高的同時(shí)強(qiáng)化基層干部的法治思維，兩者之間形成良性互動(dòng)，夯實(shí)法治的基層基礎(chǔ)。

三、關(guān)鍵環(huán)節(jié)：提高依法決策與依法行政能力水平

法治的根本目的是保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，而保護(hù)的途徑和要求就是各級(jí)干部要牢記“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，在決策中嚴(yán)格遵循法定程序，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，進(jìn)行充分協(xié)商，最大程度上避免決策失誤帶來(lái)的種種惡果。且整個(gè)過(guò)程要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，從制度層面杜絕 “三拍”（決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出事拍屁股）干部出現(xiàn)，為基層群眾利益的維護(hù)提供最可靠的法治保障。

毋庸置疑，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)是全面依法治國(guó)的基本內(nèi)容和重要要求。從很大程度上而言，基層干部的法治能力主要體現(xiàn)為是否做到了依法決策、依法行政或依法執(zhí)法，這又在很大程度上影響著國(guó)家整體法治的形象和能力，也在很大程度上彰顯著中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的決心、能力和面貌。比如從基層執(zhí)法角度看，現(xiàn)階段，我國(guó)基層執(zhí)法主要存在如下六個(gè)方面問(wèn)題：一是執(zhí)法主體不明確，相互推諉扯皮現(xiàn)象普遍存在；二是執(zhí)法亂作為，侵害群眾利益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是執(zhí)法低效能，存在執(zhí)法的表面化現(xiàn)象；四是執(zhí)法選擇性或選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法不公正現(xiàn)象；五是執(zhí)法不配套，容易造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)；六是執(zhí)法的權(quán)責(zé)脫節(jié)，導(dǎo)致執(zhí)法的隨意化、任意化現(xiàn)象。六個(gè)問(wèn)題的背后有一個(gè)基本的事實(shí)就是基層執(zhí)法力量薄弱與執(zhí)法任務(wù)艱巨始終并存，基層矛盾復(fù)雜與執(zhí)法方式簡(jiǎn)單始終并存，解決的主渠道仍然需要夯實(shí)基層執(zhí)法力量，強(qiáng)化法治培訓(xùn)，大大推進(jìn)基層執(zhí)法的規(guī)范化和程序化。再比如基層推進(jìn)依法行政凸顯的問(wèn)題，四川省M市（地市級(jí)）政府在依法行政方面存在的突出問(wèn)題是：依法行政工作在基層開展起來(lái)有困難，群眾對(duì)工作理解不到位，主要體現(xiàn)為干部依法行政的做法群眾不理解，局部地方還有干群關(guān)系不和諧的例子，重點(diǎn)項(xiàng)目的拆遷工作中，群眾不支持。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層干群關(guān)系較為對(duì)立，尤其是村支書和村民之間的關(guān)系，甚至有村支書指斥“所有的群眾都是刁民，都應(yīng)該立即抓起來(lái)”，群眾則表示“村干部是自己選舉出來(lái)的，他們很信任村干部，少數(shù)村民確實(shí)存在刁難情形”。［6］表面上看，基層干部與群眾各執(zhí)一詞，好像都有道理，但必須看到，社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的干群沖突現(xiàn)象從根本上暴露了基層干部依法行政能力的嚴(yán)重不足或極其不適應(yīng)?！吧贁?shù)村民的刁難現(xiàn)象”不僅應(yīng)當(dāng)理解，而且應(yīng)當(dāng)結(jié)合黨中央提出的“社會(huì)主義協(xié)商民主”要求積極自覺并切實(shí)探索實(shí)踐路徑，以更好地滿足人民群眾對(duì)于美好生活的向往愿望。

四、實(shí)踐鍛煉：依法化解基層矛盾糾紛來(lái)提高法治能力

毫無(wú)疑問(wèn)，新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)在于基層，關(guān)鍵也在于基層，難點(diǎn)同樣也在基層。法治的偉力在于人民群眾的內(nèi)心擁護(hù)和真實(shí)信仰。基層社會(huì)矛盾問(wèn)題若不能一一得到及時(shí)有效化解或不能以法治的方式徹底化解，群眾的合法權(quán)益就難以得到切實(shí)保障，群眾對(duì)法治的信仰也將受到嚴(yán)重不良影響，全面依法治國(guó)就將失去最為廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)支持。

“實(shí)踐出真知”，基層干部的法治能力亟需在具體實(shí)踐的鍛煉中逐步提升，通過(guò)一個(gè)個(gè)具體矛盾問(wèn)題的法治化解得以體現(xiàn)。特別是在應(yīng)對(duì)人民群眾各種訴求和處理各種突發(fā)事件時(shí)，既要注意運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政策、行政等手段，更要注重運(yùn)用法治手段，確保解決辦法和處理結(jié)果經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，從而更好地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。［7］經(jīng)過(guò)在成都市的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，部分基層干部缺乏必要的法律知識(shí)，在遇到問(wèn)題時(shí)不能習(xí)慣性形成法治思維，不會(huì)第一時(shí)間考慮到能不能引導(dǎo)訴求群體通過(guò)司法手段維護(hù)權(quán)益、解決問(wèn)題，特別是在面臨多種問(wèn)題或棘手問(wèn)題時(shí)，不能首先研判處理方式是否符合法律規(guī)定、法治精神，不能正確靈活運(yùn)用法治方式、依法依規(guī)處理矛盾問(wèn)題，不懂法、不知法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象普遍存在。另一方面，出于應(yīng)對(duì)上級(jí)考核、維穩(wěn)責(zé)任等壓力，不得已“花錢買平安”，久而久之形成難以挽回的負(fù)面效應(yīng)，為基層矛盾糾紛的預(yù)防化解埋下隱患，且嚴(yán)重?fù)p害了法治的權(quán)威和尊嚴(yán)。再有甚者，極少數(shù)干部存在不作為或者亂作為現(xiàn)象，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，在群眾中造成極為惡劣的影響。這些因素導(dǎo)致群眾對(duì)基層政府產(chǎn)生嚴(yán)重的不信任甚至抵觸對(duì)抗情緒，無(wú)形中加大了基層矛盾法治化解的難度。

五、制度保證：構(gòu)建基層干部法治能力提升制度體系

黨的十八大以來(lái)，基層法治政府建設(shè)正以前所未有的速度加快推進(jìn)。但基層干部的法治能力總體上與全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程新形勢(shì)和基層群眾期待新要求還有一定的差距，迫切需要加快構(gòu)建基層干部法治能力提升的制度體系，以保證基層干部的法治能力穩(wěn)步提升。

首先是要健全基層干部學(xué)法用法考核評(píng)價(jià)機(jī)制。眾所周知，中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部；關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人的高素質(zhì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，如果領(lǐng)導(dǎo)干部都不遵守法律，怎么叫群眾遵守法律？他還指出，各級(jí)組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件。五年來(lái)，深圳市委、市政府高度重視法制宣傳教育在法治建設(shè)中的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用，把法制宣傳教育納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。尤其是2012年以來(lái)，法制宣傳被列入“法治政府和普法教育”指標(biāo)，35個(gè)市政府工作部門和6個(gè)區(qū)政府、4個(gè)新區(qū)管委會(huì)被列入考核范圍，形成市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)普法網(wǎng)絡(luò)，使普法由軟任務(wù)變成硬指標(biāo)。［8］成都市和南京市也是如此，都以制度的形式確立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的考核機(jī)制，但仍需要進(jìn)一步健全學(xué)法用法的評(píng)價(jià)機(jī)制、督促機(jī)制、落實(shí)機(jī)制，真正以制度的形式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法用法積極性得到促進(jìn)和提高，使領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力的過(guò)程中時(shí)刻繃緊“法治”這根弦。

其次是健全社區(qū)黨員干部法治能力的提升機(jī)制?；鶎狱h員干部，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)工作的黨員干部是基層法治建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須緊緊抓住這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，必須加快健全社區(qū)黨員干部的法治能力提升機(jī)制。一方面要形成常規(guī)性的社區(qū)黨員干部學(xué)法制度安排，另一方面要通過(guò)活動(dòng)評(píng)選的制度化安排營(yíng)造城鄉(xiāng)社區(qū)的良好法治氛圍，進(jìn)而促進(jìn)基層黨員干部法治能力的提升。比如2015年6月，成都市舉辦了首屆社區(qū)法治論壇，評(píng)選出26個(gè)“法治示范社區(qū)”。建議在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上，國(guó)家民政部、司法部等部門聯(lián)合協(xié)同，抓緊完善我國(guó)“法治社區(qū)”和“社區(qū)法治之星”評(píng)選規(guī)則，設(shè)立專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)并形成我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的招牌動(dòng)作，以進(jìn)一步發(fā)掘和用好社區(qū)法治人才資源，最大程度激勵(lì)社區(qū)治理法治化中各方主體的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性，進(jìn)而通過(guò)輿論宣傳報(bào)道和社區(qū)居民積極參與等相結(jié)合方式，營(yíng)造干部帶頭、全民參與、多方盡力、人人共享的社區(qū)法治氛圍。

再次是健全基層社會(huì)協(xié)商的有序推進(jìn)機(jī)制。2015年7月，中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中指出，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式。為了充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，需要加快健全高效的現(xiàn)代社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制。值得注意的是，中央特別要求應(yīng)當(dāng)建立協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制，對(duì)協(xié)商過(guò)程中持不同意見的群眾，協(xié)商組織者要及時(shí)做好解釋說(shuō)明工作，這無(wú)疑是對(duì)協(xié)商民主要義的準(zhǔn)確把握和現(xiàn)實(shí)提醒。我們建議在成都崇州市《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商會(huì)議的意見》、《杭州市社區(qū)協(xié)商民主議事會(huì)制度》和成都錦江區(qū)《蓮新街道協(xié)商議事共同治理辦法(試行)》等有效做法的實(shí)踐基礎(chǔ)上，全國(guó)出臺(tái)統(tǒng)一的《基層協(xié)商議事規(guī)則》或《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商發(fā)展實(shí)施意見》，對(duì)基層協(xié)商主體、程序、評(píng)價(jià)等進(jìn)行統(tǒng)一的制度化規(guī)范，尤其是對(duì)基層干部在社會(huì)協(xié)商中的法治角色、法治能力等提出具體要求，切實(shí)提高基層協(xié)商議事水平，為基層治理法治化提供制度保障。

第四是健全基層領(lǐng)導(dǎo)干部施政行為公開制度。“施政行為公開制度”是權(quán)力的“防腐劑”，其重點(diǎn)是優(yōu)化施政行為公開的體制與機(jī)制，進(jìn)一步明確施政行為公開的范圍和內(nèi)容，不斷創(chuàng)新施政行為公開的方式與方法，明確規(guī)范施政行為公開的流程與程序以及推進(jìn)施政行為公開的評(píng)估與完善。

最后是加快健全基層治理法治化的保障機(jī)制。良好的法治環(huán)境和法治氛圍是基層干部依法辦事的重要保障，也是全面推進(jìn)基層治理法治化的重要體現(xiàn)。以城鄉(xiāng)社區(qū)治理為例，社區(qū)干部處在群眾自治和上級(jí)命令之間，其溝通橋梁作用的發(fā)揮往往遭遇諸多困境：一方面是尊重群眾自主意愿，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)群眾的自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督；另一方面又要按時(shí)保質(zhì)完成上級(jí)黨委政府交辦的一系列常規(guī)任務(wù)和大量不確定的臨時(shí)任務(wù)。法治思維和法治能力在這樣的“困境”中顯得不合時(shí)宜，城鄉(xiāng)社區(qū)“去行政化”一直也是理論界探討的焦點(diǎn)問(wèn)題。所以，健全基層治理法治化的保障機(jī)制，營(yíng)造基層干部依法行政、依法辦事的制度環(huán)境顯得重要而迫切。比如成都市委組織部、市民政局出臺(tái) 《關(guān)于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負(fù)擔(dān)的十條措施》（2015）(以下簡(jiǎn)稱“社區(qū)減負(fù)十條”)明確，未列入依法自治和依法協(xié)助目錄清單的事項(xiàng)，尤其是社區(qū)承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收等任務(wù)，以及社區(qū)作為責(zé)任主體的執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理和屬于專業(yè)技術(shù)性質(zhì)、應(yīng)由具有相應(yīng)能力和資質(zhì)的組織辦理的事項(xiàng)，列入負(fù)面清單，原則上一律取消。在前期調(diào)研中梳理的村（社區(qū)）的537條服務(wù)事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)反復(fù)梳理和界定，最后形成市級(jí)層面四項(xiàng)清單，即基層群眾自治組織依法自治事項(xiàng)清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作主要事項(xiàng)清單、可購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)清單、村（社區(qū)）工作負(fù)面事項(xiàng)清單。實(shí)行準(zhǔn)入制度后，村（社區(qū)）依法協(xié)助政府主要事項(xiàng)56條；城鎮(zhèn)社區(qū)自治組織依法自治事項(xiàng)12條；村和涉農(nóng)社區(qū)自治組織依法自治事項(xiàng)13條，依法開展自治工作和協(xié)助政府事項(xiàng)為69條?！皽p負(fù)十條”全面落實(shí)后，新增村（社區(qū)）協(xié)助事項(xiàng)須由市級(jí)相關(guān)部門向市城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出具法律依據(jù)依法調(diào)整備案，嚴(yán)格實(shí)行事項(xiàng)準(zhǔn)入制。［9］“社區(qū)減負(fù)十條”的現(xiàn)實(shí)意義是顯而易見的，同時(shí)對(duì)于進(jìn)一步厘清基層政府與群眾自治權(quán)責(zé)方面的理論價(jià)值也是不可小覷的。社區(qū)減負(fù)的目的在于減少基層政府公權(quán)力對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)自治的不當(dāng)干預(yù)，使自治的歸群眾，公共服務(wù)的歸政府。法治為黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和群眾參與等提供了可靠保障，社會(huì)治理中的相關(guān)各方各在其位、各謀其政、各盡其職，共同推動(dòng)基層治理的法治化和現(xiàn)代化。

［1］習(xí)近平談治國(guó)理政 ［M］.北京：外文出版社，2014.138.

［2］中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平總書記重要講話文章選編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社，2016.207.

［3］深圳新任局級(jí)干部需考法 考試不及格必須參加補(bǔ)考［N］.深圳晚報(bào)，2015-08-31.

［4］法治大講堂譜寫法治成都建設(shè)新篇章［N］.成都日?qǐng)?bào)，2014-12-04.

［5］南京：實(shí)施依法治市戰(zhàn)略推進(jìn)法治建設(shè)工程［N］.新華日?qǐng)?bào)，2014-10-24.

［6］李新.四川法治政府建設(shè)藍(lán)皮書（2015）［M］.北京：法律出版社，2015.220.

［7］吳漢民.提高運(yùn)用法治思維和法治方式能力［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-12-24.

［8］讓法治成為深圳城市特質(zhì)［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2015-09-16.

［9］成都出臺(tái)十條措施為城鄉(xiāng)社區(qū)工作減輕負(fù)擔(dān)［N］.華西都市報(bào)，2015-10-05.

責(zé)任編輯：慶 玲

D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）04-0042-05

郭祎，成都行政學(xué)院馬克思主義理論教研部副主任、副教授。

2017-06-26

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14XFX006）。