李國敏

（湖北大學(xué) 商學(xué)院，湖北 武漢 430062）

公共性：地方政府耕地保護(hù)的價(jià)值追求

李國敏

（湖北大學(xué) 商學(xué)院，湖北 武漢 430062）

基于耕地所具有的公共物品屬性，地方政府的耕地保護(hù)過程理應(yīng)具有公共性。但由于地方政府對土地財(cái)政的過度依賴，在利益上與中央政府進(jìn)行博弈，對村民保護(hù)耕地的行為缺乏激勵(lì)機(jī)制等原因，致使地方政府在耕地保護(hù)過程中公共性缺失。為此，在耕地保護(hù)過程中，地方政府應(yīng)秉持公共性之責(zé)，堅(jiān)守公共利益價(jià)值取向的底線，拓寬地方財(cái)政收入的渠道，協(xié)調(diào)與中央政府的“府際關(guān)系”，提升耕地政策的執(zhí)行力，提高村民保護(hù)耕地的積極性，以便切實(shí)有效地保護(hù)稀缺的耕地資源，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

地方政府；耕地保護(hù)；公共性

耕地是人類食物之源，是社會(huì)生產(chǎn)生活的物質(zhì)資料，亦是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2016年－2020年）明確指出：在今后的五年中“要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線……堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)……推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模?！比欢?，在如此嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度下，中國耕地呈現(xiàn)出數(shù)量基本平衡下的質(zhì)量持續(xù)下滑，嚴(yán)重危及國家糧食生態(tài)安全，危及社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要是耕地保護(hù)主體——地方政府在耕地保護(hù)的行政中公共性缺失，致使社會(huì)責(zé)任與權(quán)利分配不公，導(dǎo)致耕地保護(hù)不力。為此，本文力圖剖析地方政府在耕地保護(hù)過程中公共性缺失的表現(xiàn)及其原因，并提出地方政府在耕地保護(hù)過程中回歸公共性的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為政府在耕地保護(hù)中的決策提供參考。

一、耕地公共物品屬性與政府公共性

1．政府的公共性及內(nèi)涵

“公共性”這一概念，已被學(xué)界廣泛地運(yùn)用于多個(gè)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，盡管在不同學(xué)科領(lǐng)域所表達(dá)的內(nèi)涵存在差別，但作為其“公共利益需要”的本質(zhì)內(nèi)涵并沒有差別。學(xué)者們從不同的角度對其進(jìn)行解釋，如：阿倫特認(rèn)為，公共政治領(lǐng)域是一個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域……這樣，通過行動(dòng)和語言，在人與人之間就形成了一個(gè)世界，這個(gè)世界即為公共性。[1]哈貝馬斯將“公共領(lǐng)域”與“公共性”看作是一對同質(zhì)的概念，[2]羅爾斯則將“公共性”解釋為“公共理性”，“尤須認(rèn)識到，‘公共理性’的觀念并不適于根本問題的所有政治討論，而只適于討論那些所謂公共政治論壇的問題”。[3]弗雷德里克森則強(qiáng)調(diào)“公共性”概念涉及政治領(lǐng)域的基本問題——公共利益，通常被認(rèn)為是“政治”和“政府”的同根代名詞，[4]即“公共性”就是“政治”或“政府”的最終旨?xì)w。但在公共行政領(lǐng)域，學(xué)者們在公共性和公共行政的關(guān)系方面逐漸形成基本共識，即“公共性是公共行政的本質(zhì)屬性，維護(hù)和增進(jìn)公共利益是公共行政的旨?xì)w?！盵5]在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們指明了“公共性”是政府行政活動(dòng)本體論的基本前提，也是政府行政活動(dòng)認(rèn)識論的檢驗(yàn)反思條件，[6]即“公共性”被看作是政府的第一屬性，政府行政的本質(zhì)就是“公共性”。[7]也正是如此，行政的主要特性都來源于政府的公共性本質(zhì)。此外，從學(xué)界對政府的本質(zhì)和職能的研究來看，“公共性”已被作為討論現(xiàn)代政府職能及其目標(biāo)追求的一種理論分析范式，并被運(yùn)行于規(guī)范政府的代行公民權(quán)力行為，力求最大程度地體現(xiàn)公民的共同意志和增進(jìn)公民的共同福祉。”[8]綜合學(xué)者的觀點(diǎn)，可以將公共性定義為：國家公共部門的主體——政府為了最大程度體現(xiàn)公民的共同意志和增進(jìn)社會(huì)的共同福祉這一公共利益的需要，而在行使公共權(quán)力的過程中，理由積極承擔(dān)處理公共事務(wù)、提供公共物品與服務(wù)以及塑造公民公共精神等方面責(zé)任的基本屬性，[9]其目的是解決公共需要問題、維護(hù)公共利益下的社會(huì)公平與正義。在此定義基礎(chǔ)上，可將公共性的基本內(nèi)涵概括為：“公共性”要求政府及行政過程應(yīng)以公共利益為旨?xì)w，負(fù)責(zé)任地提供基本公共物品與服務(wù)，積極地鼓勵(lì)公民的有序參與，從而保障社會(huì)公平下的社會(huì)效率的提高。

2．耕地及耕地保護(hù)具有公共物品屬性

作為人類衣食之源、發(fā)展之本的耕地資源，對人類生存發(fā)展的貢獻(xiàn)是其他生產(chǎn)要素所無法替代的。眾所周知，耕地資源天然具有的糧食生產(chǎn)、生態(tài)保持和社會(huì)保障等多項(xiàng)功能，是大自然對人類社會(huì)的“恩賜”，理應(yīng)屬于人類所共享的公共財(cái)富。盡管耕地的某些功能為社會(huì)所有人所共享，是社會(huì)共同的財(cái)富，但由于耕地資源作為財(cái)產(chǎn)性自然資源，受地域和權(quán)屬關(guān)系的影響，其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能的所屬依然具有強(qiáng)烈的非排他性。也就是說，在國家和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的層面上，耕地及耕地保護(hù)只是具有準(zhǔn)公共物品屬性，并非為純公共物品。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，盡管耕地是當(dāng)代人和后代人所共有的財(cái)產(chǎn)，但在人口增長和消費(fèi)升級以及城市化發(fā)展的背景下，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的持續(xù)下降，使得耕地的利用發(fā)展在當(dāng)代人與后代人之間存在著實(shí)質(zhì)性的競爭問題，即當(dāng)代人對耕地資源的過度利用開發(fā)以及浪費(fèi)，勢必會(huì)減少后代人對耕地功能擁有和使用的正常權(quán)利，嚴(yán)重影響后代人生存發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，從而形成耕地資源利用權(quán)利的代際不公平。所以，耕地資源開發(fā)利用不僅要考慮當(dāng)代人的利益，而且更要注重維護(hù)后代人的權(quán)利，避免耕地資源開發(fā)利用在代際之間發(fā)生“公共牧地悲劇”，從而嚴(yán)重危及后代人乃至社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?，耕地及耕地保護(hù)具有公共物品屬性，關(guān)乎國家糧食生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定，具有社會(huì)公共利益的價(jià)值取向。

3．耕地公共物品屬性與政府“公共性”價(jià)值追求的契合

按照公共物品理論和政府職能理論，作為耕地保護(hù)的直接實(shí)踐者——地方政府在耕地保護(hù)的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持公共性，嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的耕地保護(hù)政策，以廣大人民的公共利益為旨?xì)w，切實(shí)承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任，尤其要從社會(huì)正義的角度，保障土地紅利的公平分配，制定完善的耕地保護(hù)制度，充分調(diào)動(dòng)村集體及其村民的積極性，積極參與到耕地保護(hù)的行動(dòng)中。當(dāng)然，地方政府成為促進(jìn)耕地保護(hù)首要的責(zé)任主體，是耕地公共物品屬性和政府公共性共同作用的結(jié)果。這是因?yàn)椋阂环矫?，按照公共物品理論，對于耕地及耕地保護(hù)這一準(zhǔn)公共物品，地方政府理應(yīng)承擔(dān)其耕地保護(hù)的首要責(zé)任，保證耕地?cái)?shù)量質(zhì)量滿足人類社會(huì)生存發(fā)展的需要；另一方面，政府及其行政的公共性屬性，要求地方政府應(yīng)以增進(jìn)社會(huì)共同福祉為旨?xì)w，必須承擔(dān)起耕地保護(hù)的重任，要在耕地保護(hù)制度制定上體現(xiàn)公平，也要促進(jìn)村民積極參與耕地保護(hù)。也就是說，地方政府作為該地區(qū)社會(huì)的集中代表，是社會(huì)公權(quán)力的實(shí)施者，也是耕地保護(hù)及其監(jiān)管的直接責(zé)任人，應(yīng)代表社會(huì)對耕地實(shí)施最為嚴(yán)格保護(hù)，尤其要以其特有的權(quán)威和能力，擔(dān)負(fù)起耕地保護(hù)的職責(zé)，緩解耕地?cái)?shù)量基本平衡下的質(zhì)量嚴(yán)重下滑的格局，真正地保守18億畝耕地紅線。可見，公共性是地方政府耕地保護(hù)的理論“元點(diǎn)”，也是地方政府的行政指向和現(xiàn)實(shí)價(jià)值追求。

二、地方政府耕地保護(hù)中公共性缺失的表現(xiàn)及原因分析

1．地方政府耕地保護(hù)中公共性缺失的表現(xiàn)

在國際糧食市場日益成熟的背景下，由于復(fù)雜的國內(nèi)及國際環(huán)境影響，中國依然只能主要依靠自身國內(nèi)的耕地生產(chǎn)能力，保障其糧食安全，這是唯一的理性而現(xiàn)實(shí)的選擇。也正是這個(gè)原因，中國政府采取了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，以保證國家糧食安全。但是，在地方政府自身利益和政績以及“GDP”主義的驅(qū)動(dòng)下，作為耕地保護(hù)首要責(zé)任主體的地方政府，并無愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，而是在執(zhí)行耕地保護(hù)政策的過程中，盡力尋找政策原有的缺陷或漏洞，謀取其地方利益，從而嚴(yán)重地喪失政府耕地保護(hù)的公共性。具體表現(xiàn)為：

第一，在城市化進(jìn)程中，地方政府主要通過征收的形式，將農(nóng)村集體所有制土地轉(zhuǎn)化為國家所有制土地，再通過開發(fā)、整理等方式將該國有土地進(jìn)行儲(chǔ)備，然后采用“招、拍、掛”等方式，將其投入到土地交易市場，并出讓國有土地使用權(quán)而獲取巨額的土地出讓金（遠(yuǎn)大于征收的成本）。按相關(guān)法規(guī)的要求，土地出讓金的30%上繳中央政府，70%歸地方政府，?？顚Ｓ糜谛赂氐拈_墾。也就是說，在理論上，地方政府從耕地占用中所獲得的資金回報(bào)，本應(yīng)該大量地用于耕地?cái)?shù)量減少的回補(bǔ)、復(fù)墾和低等耕地的改良，但在實(shí)際中，多數(shù)地方政府往往將從耕地非農(nóng)化中所獲取的巨大收益，大量地用于改善基礎(chǔ)設(shè)施等其他方面，以吸納或換取項(xiàng)目等，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，以期更好地服務(wù)于地方財(cái)政實(shí)力和政績的提高，從而導(dǎo)致耕地保護(hù)及其政策實(shí)施嚴(yán)重乏力。

第二，在耕地保護(hù)的大環(huán)境下，多數(shù)地方政府在追求自身利益的同時(shí)，也開展了一系列耕地保護(hù)活動(dòng)。但是，一方面，許多地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政績的需要，多憑借供地的壟斷權(quán)，違規(guī)違法占地、用地、批地等，甚至選擇性或投機(jī)取巧地執(zhí)行耕地保護(hù)政策，變相地采取“占大補(bǔ)小”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占整補(bǔ)零”等方式占地，導(dǎo)致大量占用優(yōu)質(zhì)耕地被新增建設(shè)用地所占用。另一方面，在中央政府監(jiān)管不力下，嚴(yán)重出現(xiàn)違法占用耕地成本過低、超額承擔(dān)耕地保護(hù)社會(huì)成本補(bǔ)償過低和推動(dòng)耕地非農(nóng)化收益過高的“兩低一高”現(xiàn)象，從而形成耕地保護(hù)成本與收益“倒掛”的格局，嚴(yán)重挫傷相關(guān)耕地保護(hù)主體的積極性，最終使僅限于省域耕地占補(bǔ)平衡政策“異化”，形成耕地?cái)?shù)量基本平衡下的質(zhì)量嚴(yán)重下滑，使耕地保護(hù)政策嚴(yán)重偏離其初衷。

第三，在耕地保護(hù)過程中，地方政府往往不是盡責(zé)修補(bǔ)、完善中央政府耕地保護(hù)政策法規(guī)的缺陷或不足，而是采用了“上有政策、下有對策”方式，盡其所能地利用耕地保護(hù)政策法規(guī)的漏洞，實(shí)現(xiàn)其占用耕地、擴(kuò)大“土地財(cái)政”的目的，如：常以“化整為零”的方式報(bào)批所需的建設(shè)用地；或繞過建設(shè)用地審批權(quán)限的限制，或在修編過程中少報(bào)、瞞報(bào)耕地或基本農(nóng)田數(shù)量為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張留有余地，等等。此外，不少地方政府借發(fā)展之名行違規(guī)占地之實(shí)，即為了拓展招商引資，很少顧及項(xiàng)目是否有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，而一味采取降低土地出讓價(jià)的方式，以犧牲耕地為代價(jià)換取資金與項(xiàng)目，造成許多科技園、產(chǎn)業(yè)園中基礎(chǔ)設(shè)施及土地資源長期閑置而浪費(fèi)，最終導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用而浪費(fèi)，嚴(yán)重危及國家糧食生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

2．地方政府耕地保護(hù)中公共性缺失的原因

（1）地方政府過度依賴“土地財(cái)政”

耕地及耕地保護(hù)具有公共物品的屬性，私人部門提供耕地保護(hù)的效率較低，理應(yīng)需要借助于強(qiáng)有力的政府干預(yù)機(jī)制，加強(qiáng)對耕地保護(hù)的管控，防止耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的畸形下滑。但是，首先，耕地非農(nóng)化的低成本、高收益助推地方政府的“土地財(cái)政”行為。在中國現(xiàn)行的耕地保護(hù)體制下，一方面，耕地保持收益遠(yuǎn)不濟(jì)于耕地非農(nóng)化收益，尤其是在耕地保持社會(huì)補(bǔ)償嚴(yán)重不足下，耕地非農(nóng)化可為地方政府帶來巨額“土地財(cái)政”收入，形成地方政府意愿的選擇性優(yōu)勢；另一方面，農(nóng)村宅基地及其他廢棄的非農(nóng)用地的復(fù)墾成本高、收益低（復(fù)墾后只能用于收益率低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)），且難以對地方及其政府形成突出的貢獻(xiàn)，這就使得地方政府耕地非農(nóng)化意愿強(qiáng)烈，而耕地保持以及宅基地等非農(nóng)用地復(fù)墾意愿嚴(yán)重不足。其次，充沛的“土地財(cái)政”收益增強(qiáng)了地方政府的實(shí)力。中國“94”分稅制改革，并沒有改變某些地方政府窘困的財(cái)政狀況，尤其是稅源豐富、穩(wěn)定的地方主體稅種（不動(dòng)產(chǎn)稅）嚴(yán)重缺位下，反而是地方政府陷入了事權(quán)多于財(cái)權(quán)的財(cái)稅改革“陷阱”，造成其地方政府公共支出與服務(wù)的嚴(yán)重不足，但政府的“管理土地理念”向“經(jīng)營土地理念”的畸形轉(zhuǎn)換，似乎在給予地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展“契機(jī)”的同時(shí)，也形成了以犧牲耕地保護(hù)為代價(jià)、以“土地財(cái)政”為主的新型地方政府運(yùn)行模式，致使大量耕地非農(nóng)化收益從政府體外循環(huán)進(jìn)入到財(cái)政體內(nèi)循環(huán)，這就使得耕地非農(nóng)化嚴(yán)重偏離其耕地保護(hù)的原有意愿之軌跡，進(jìn)而演化成增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力的“土地財(cái)政”工具。此外，在中國地方政府除土地之外的財(cái)政收入并不充裕的現(xiàn)實(shí)下，依然要承擔(dān)諸多的公共服務(wù)支出，這必然推動(dòng)地方政府借助于耕地非農(nóng)化收益，拓寬其財(cái)政收入渠道，使以“土地”換取“項(xiàng)目、投資、技術(shù)”的耕地非農(nóng)化模式成為諸多地方政府的必然選擇，[10]形成耕地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)性訴求壓倒了耕地保護(hù)的法律性要求，最終促成地方政府不惜犧牲糧食生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定，極力推動(dòng)耕地非農(nóng)化以增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，在中國現(xiàn)行的耕地保護(hù)體制下，“理性和能力有限”的地方政府，常常在提供和管控耕地保護(hù)的同時(shí)，多基于自身利益考量，利用耕地非農(nóng)化可獲取巨額收益的契機(jī)，加快耕地非農(nóng)化與“土地財(cái)政”模式的對接，從而形成地方政府過低依賴其“土地財(cái)政”效應(yīng)，致使其耕地保護(hù)的公共性嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致耕地保護(hù)乏力。

（2）地方政府與中央政府的利益博弈

在中國，中央與地方之間的耕地保護(hù)實(shí)際上是一種委托－代理關(guān)系，即中央將耕地保護(hù)任務(wù)委托給地方政府，由地方政府接受耕地保護(hù)任務(wù)并具體實(shí)施，并接受中央政府的實(shí)時(shí)監(jiān)管。然而，在這種耕地保護(hù)模式下，由于中央多基于國家層面的利益，保護(hù)耕地仍然是其最合理、最經(jīng)濟(jì)的選擇，但地方政府出于自身利益的考量，耕地非農(nóng)化下的財(cái)政實(shí)力提升成為其現(xiàn)實(shí)選擇，這必然形成府級之間目標(biāo)的不一致，致使兩者在耕地保護(hù)過程中的實(shí)質(zhì)是博弈關(guān)系。首先，政府間經(jīng)濟(jì)關(guān)系尤其是國家財(cái)稅制度所規(guī)定的不同層級政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置關(guān)系，影響著地方政府耕地政策執(zhí)行的效果與行動(dòng)邏輯。這種“府級”之間的理論邏輯，在地方財(cái)政的“吃緊”現(xiàn)實(shí)下，受目前“土地財(cái)政”主流觀念的影響，地方政府往往致力于招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對拉動(dòng)地方財(cái)稅收入增長有利的領(lǐng)域，而乏力耕地保護(hù)政策的執(zhí)行。這也就使得在耕地保護(hù)工作中，地方政府面對國家耕地保護(hù)的動(dòng)員呈現(xiàn)出“應(yīng)付了事”的行動(dòng)狀態(tài)，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行異化現(xiàn)象。[11]其次，各級地方政府是一個(gè)理性有限的“經(jīng)濟(jì)人”，對耕地保護(hù)過程中的自身利益追求上，同樣遵循經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)原則，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長以及政績顯示至上的行為傾向，導(dǎo)致地方政府耕地保護(hù)職能設(shè)計(jì)與其經(jīng)濟(jì)增長、業(yè)績顯示的現(xiàn)實(shí)行為選擇產(chǎn)生矛盾與沖突，形成地方政府行為目標(biāo)選擇與中央政府政策目標(biāo)設(shè)計(jì)的博弈格局?；谶@種理論與現(xiàn)實(shí)的沖突，盡管中央政府始終努力于完善土地市場規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”目標(biāo)，但泛于缺乏嚴(yán)格政府干預(yù)機(jī)制和完善的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制，難以扭轉(zhuǎn)地方政府注重耕地非農(nóng)化收益的意念，必然弱化其耕地保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，致使地方政府對于中央的耕地政策會(huì)產(chǎn)生諸多的“選擇性執(zhí)行”、“曲解式執(zhí)行”、“象征性執(zhí)行”、“附加式執(zhí)行”、“抵制式執(zhí)行”等政策執(zhí)行異化現(xiàn)象。所以，在耕地保護(hù)機(jī)制并不健全的實(shí)現(xiàn)下，由于中央政府與地方政府利益考量出發(fā)點(diǎn)的差異，不可避免地產(chǎn)生中央與地方“府級”之間多元化目標(biāo)設(shè)計(jì)與行為選擇沖突的博弈現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府耕地保護(hù)缺乏公共性。

（3）缺乏耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

在中國土地公有制的前提下，作為耕地所有權(quán)人的村集體及村民，處于耕地保護(hù)政策體系的末端，是耕地保護(hù)的主要責(zé)任主體。在耕地非農(nóng)化現(xiàn)實(shí)收益的激勵(lì)下，由于耕地保護(hù)行為激勵(lì)機(jī)制的不完善或缺位缺乏，致使村集體及村民耕地保護(hù)的積極性和參與度并不高。首先，村集體及村民既是耕地所有權(quán)主體，也是法定的耕地保護(hù)微觀主體，理應(yīng)承擔(dān)和享有耕地保護(hù)的責(zé)任和權(quán)利，但在耕地保護(hù)外部收益難以完整體現(xiàn)于市場價(jià)格的現(xiàn)實(shí)下，村集體及村民實(shí)質(zhì)上是在超額地承擔(dān)耕地多功能價(jià)值保護(hù)的社會(huì)成本。這在社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制不健全的格局下，由于政府轉(zhuǎn)移支付不足，村集體及村民耕地保護(hù)的社會(huì)成本并未得到相應(yīng)的補(bǔ)償，致使其耕地保護(hù)積極性嚴(yán)重受挫，進(jìn)而使村集體及村民基于理性經(jīng)濟(jì)人的價(jià)值取向，傾向于低成本、高收益的耕地非農(nóng)化意愿，而無意于耕地保持。[12]其次，在中國，一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體系并沒有完全理順、甚至低于其實(shí)際生產(chǎn)成本，而且農(nóng)產(chǎn)品國際化市場的形成，使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升空間非常有限，尤其是受人力成本上漲、自然災(zāi)害等影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本日益增多，還會(huì)使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本繼續(xù)上升；二是城市化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力外流，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本的快速上漲，致使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本將呈現(xiàn)繼續(xù)增加態(tài)勢；三是在人均耕地面積較小的現(xiàn)實(shí)下，按現(xiàn)在農(nóng)村集體承包方式，單純依靠耕種其擁有的耕地，基本上難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的大幅增長；再次，從現(xiàn)實(shí)收益來看，一是耕地非農(nóng)化比耕地保持更能給耕地所有權(quán)主體——村集體及村民帶來豐裕的現(xiàn)實(shí)收益，尤其是受耕地公有制下農(nóng)村集體承包制具有承包期的影響，村民個(gè)體更愿意獲取現(xiàn)實(shí)收益而傾向于耕地的非農(nóng)化；二是由于疏于對耕地非農(nóng)化補(bǔ)償資金的監(jiān)管，造成許多地方政府把耕地非農(nóng)化所獲得的巨額收益，挪用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他方面，而不是用于耕地功能減少的回補(bǔ)、復(fù)墾和低等耕地的改良，造成地方政府耕地非農(nóng)化意愿強(qiáng)烈。所以，這在耕地保持的經(jīng)濟(jì)收益低下，由于耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制的缺乏，致使作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府和村集體及村民趨向于追求私人收益最大化，愿意實(shí)施耕地非農(nóng)化，而失去耕地保護(hù)動(dòng)力。

總之，由于耕地利用存在的較大比較效益差，耕地保護(hù)所有權(quán)主體（村集體及村民）和地方政府產(chǎn)生了行為與利益的分化，一方面地方政府多地基于自身利益的考量，去認(rèn)識和理解耕地保護(hù)，并為積極地鼓勵(lì)村民參與耕地保護(hù)，另一方面村民追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，對于耕地保護(hù)的參與度不高，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府耕地保護(hù)實(shí)踐缺失公共性——促進(jìn)耕地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。

三、地方政府在耕地保護(hù)中實(shí)現(xiàn)公共性的路徑

1．消減地方政府對土地財(cái)政的依賴性

要消減地方政府對土地財(cái)政的依賴性，必須培育穩(wěn)定而可靠的地方財(cái)政收入來源，保障地方有充足的可支配財(cái)力。這需要從三個(gè)方面進(jìn)行改革：第一，全面進(jìn)行財(cái)稅體制改革，建立累進(jìn)制土地資源物業(yè)稅，抑制商用建設(shè)用地或耕地非農(nóng)化的畸形需求，從根本上緩解耕地保護(hù)壓力，同時(shí)，也解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需財(cái)政“吃緊”的問題，消減地方政府非農(nóng)化傾向及違規(guī)占地的行為選擇；第二，在新一輪分稅改革中，應(yīng)建立激勵(lì)相容機(jī)制，加強(qiáng)地方主稅種體制的建設(shè)與完善，逐步降低地方政府對土地財(cái)政的依賴，形成良好的“以地養(yǎng)地”資金良性循環(huán)模式；第三，加強(qiáng)基于耕地保護(hù)的累進(jìn)土地資源物業(yè)稅等財(cái)政資金使用管理，做實(shí)精細(xì)化的公共財(cái)政體系，讓耕地保護(hù)的有限資金在保障公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大作用。也只有這樣，地方政府才會(huì)在重視耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值的同時(shí)，更為關(guān)注耕地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)保障功能所產(chǎn)生的社會(huì)外部收益，從而強(qiáng)化政府依法保護(hù)耕地的責(zé)任與義務(wù)。[13]

2．協(xié)調(diào)修正中央與地方的“府際”關(guān)系

按照“府級”關(guān)系理論，地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行中央政府之政策，并力所能及完善彌補(bǔ)政策之缺陷，使中央政策能在實(shí)踐中得以修補(bǔ)完善，中央政府應(yīng)幫助地方政府認(rèn)識理解其政策的目標(biāo)和意圖，以便地方政府更準(zhǔn)確地把握政策方向。但是，在耕地保護(hù)政策實(shí)施過程中，地方政府選擇性執(zhí)行中央的耕地保護(hù)政策，出現(xiàn)地方政府與中央政府在利益上存在偏離正常“府級”關(guān)系的博弈，導(dǎo)致地方政府耕地保護(hù)的行為選擇與中央政策目標(biāo)設(shè)計(jì)不一致，從而使地方政府耕地保護(hù)行政公共性缺失，導(dǎo)致耕地保護(hù)不力。這就需要，一方面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，使各級政府圍繞公共性，落實(shí)政府間責(zé)任、事權(quán)和財(cái)權(quán)，真正地把公共權(quán)力的配置和運(yùn)用與耕地保護(hù)密切聯(lián)系起來，將各方面元素聚焦到政府所立足的公共利益之上；另一方面，地方政府在耕地保護(hù)的過程中，應(yīng)堅(jiān)守公共利益的價(jià)值取向，根據(jù)責(zé)權(quán)利對等的原則，構(gòu)建耕地非農(nóng)化完全價(jià)值補(bǔ)償與分配機(jī)制，明確其在耕地保護(hù)中的主體責(zé)任。此外，地方政府應(yīng)從全局出發(fā)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的耕地保護(hù)政策，并制定相關(guān)的配套制度，逐步完善現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度體系，形成管束耕地非農(nóng)化過程的經(jīng)濟(jì)行為和利益主體相互關(guān)聯(lián)的行為規(guī)則，促進(jìn)地方政府耕地政策執(zhí)行的制度化，提升耕地政策的執(zhí)行效能，避免執(zhí)行異化。

3．健全地方政府對耕地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制

按照公共行政理論，在政府公共行政的過程中，公民的廣泛參與，不僅有助于促進(jìn)政府公共行政效率的提高，促進(jìn)政府公共服務(wù)的改進(jìn)，而且可以有效防止“公權(quán)”濫用，彰顯政府行政的公共性。也就是說，在保護(hù)耕地過程中，還必須提高耕地保護(hù)過程中村集體及村民的參與熱情，使公眾廣泛參與耕地保護(hù)，從而凸顯政府耕地保護(hù)的公共性。因此，一方面，地方政府作為社會(huì)分配正義的主導(dǎo)者，應(yīng)促進(jìn)耕地保護(hù)下的公共利益最大化——“藏富于民”，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的最大幸福。這就要求，地方政府應(yīng)明晰耕地產(chǎn)權(quán)，加大耕地保護(hù)的社會(huì)補(bǔ)償力度，提高公眾耕地保護(hù)的積極性。另一方面，地方政府應(yīng)積極培育村民的參與意識，推動(dòng)耕地保護(hù)的參與式治理。具體來說，一是通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，賦權(quán)給那些與耕地保護(hù)具有利害關(guān)系的個(gè)人或組織，擴(kuò)大其參與耕地保護(hù)的決策過程；二是滿足耕地保護(hù)利害相關(guān)人的要求，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)人對等的權(quán)利和責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。三是強(qiáng)調(diào)地方政府與村民在耕地保護(hù)中的合作治理，地方政府與村民在耕地保護(hù)中應(yīng)建立良性互動(dòng)的合作關(guān)系，地方政府應(yīng)邀請村民代表參加耕地政策的決策過程并監(jiān)督耕地政策的實(shí)施，從而確保耕地保護(hù)政策的平穩(wěn)運(yùn)行。

結(jié)語

伴隨人口快速增長以及城市化進(jìn)程的加快，本已稀缺的耕地的快速非農(nóng)化，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量日漸下滑，嚴(yán)重危及國家糧食生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定?；谶@事實(shí)，中央政府采取作為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策措施，但并沒有完全遏制住耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的持續(xù)快速減少，尤其是耕地質(zhì)量。盡管其主要原因之一可歸于耕地保護(hù)行政公共性嚴(yán)重缺失，致使地方政府在巨大的耕地非農(nóng)化利益驅(qū)動(dòng)下，大多基于自身利益的考量而與中央政府展開利益博弈，使得耕地以數(shù)量減少為主逐漸演變到以質(zhì)量日漸下滑為主，最終導(dǎo)致耕地保護(hù)乏力。這就需要地方政府秉持公共性的理念，按照社會(huì)公共利益的要求，制定并嚴(yán)格執(zhí)行以公共利益為核心價(jià)值基礎(chǔ)、具備公共性內(nèi)涵的耕地保護(hù)制度，協(xié)調(diào)相應(yīng)利害關(guān)系人的利益關(guān)系，從而提高公眾參與耕地保護(hù)的積極性，進(jìn)而切實(shí)有效地保護(hù)稀缺的耕地資源，造福子孫后代。

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F301．2

A

1002－3240（2017）03－0056－06

2016-10-11

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71403083）和國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13BGL115）

李國敏，湖北大學(xué)商學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)樽》俊⑼恋刭Y源及環(huán)境等方面的公共政策。

［責(zé)任編校：唐 鑫］