程同順，賈 凡

從國家安全高度治理食品安全

程同順，賈 凡①

食品安全不僅是公共安全體系的一部分，而且關(guān)乎國家安全。食品安全對糧食安全、國民身體素質(zhì)、政府和國家形象、經(jīng)濟安全以及國防戰(zhàn)斗力，都會產(chǎn)生重要的影響。中國應(yīng)該從提高食品安全的戰(zhàn)略地位、推進食品安全管理現(xiàn)代化、推動社會協(xié)同治理和加強國際合作等多個方面提升食品安全。

食品安全；國家安全；國家形象；協(xié)同治理

人們一般認為，國家的食品安全是社會公共安全體系的重要部分，并不認為它與國家安全之間存在密切關(guān)系。本文力圖說明，食品安全不僅僅是公共安全體系的一個組成部分，它也直接或間接關(guān)系到中國的國家安全。

一、什么是國家安全

國家安全是國家生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，指的是一個國家處于沒有危險的客觀狀態(tài)，也就是國家沒有外部的威脅和侵害，也沒有內(nèi)部的混亂和疾患的客觀狀態(tài)。*子 彬：《國家的選擇與安全：全球化進程中國家安全觀的演變與重構(gòu)》，上海：上海三聯(lián)書社，2005年，第12頁。國家安全分為兩個方面，對外，要防止外敵威脅、滲透和入侵，使國家保持獨立和自主；對內(nèi)則要保障社會內(nèi)部的穩(wěn)定和團結(jié)，促進國家的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展。

國家安全的概念既古老又常新。其古老之處在于，自從國家產(chǎn)生以來，中西方的學(xué)者都非常關(guān)注安全這一問題；統(tǒng)治者也十分注意維護自身統(tǒng)治，保證自己國家的獨立與穩(wěn)定的狀態(tài)。而常新之處則在于，隨著經(jīng)濟全球化以及科技大發(fā)展的時代的到來，國家安全已經(jīng)不僅僅局限于某一兩個鄰國之間的關(guān)系了。*王逸舟：《全球化時代的國際安全》，上海：上海人民出版社，1999年，第37頁?，F(xiàn)在的國家安全，已經(jīng)對外擴展到一國與世界上其他眾多國家直接的關(guān)系，同時對內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化等安全方面的地位也較之前有所不同，并且也更加細化，不再是框架式的安全模式?，F(xiàn)階段的國家安全可以分為兩個大的方面，分別是傳統(tǒng)國家安全以及非傳統(tǒng)國家安全。

傳統(tǒng)安全主要是指一個國家的領(lǐng)土安全，國民生命安全以及政權(quán)安全等。它的歷史十分悠久，從國家產(chǎn)生以來一直到“冷戰(zhàn)”結(jié)束之前的相當(dāng)長的時間里，都占據(jù)了國家安全的主導(dǎo)方面。國家怎樣使用軍事力量，以及國家應(yīng)怎樣應(yīng)對軍事競爭所導(dǎo)致的不安全因素，是傳統(tǒng)安全觀需要回答的一個重要問題。*Terry Terriff,Stuart Croft,Lucy James,Patrick M.Morgan,Security Studies Today,Cambridge:Polity Press,1999,pp.63～64.這會讓國家主要以發(fā)展軍事為目標(biāo)，對世界的穩(wěn)定產(chǎn)生極為不利的影響。

然而隨著世界形勢的發(fā)展，非傳統(tǒng)安全的概念逐漸浮出了水面。非傳統(tǒng)安全指的是與其他一個國家或多個國家相互作用、并對本國的生存與發(fā)展構(gòu)成重大威脅的，非軍事、政治、外交沖突引起的其他領(lǐng)域的安全問題。*中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所：《全球戰(zhàn)略大格局——新世紀(jì)中國的國際環(huán)境》，北京：時事出版社，2000年，第488頁。1983年，烏爾曼在《重新定義安全》一文中指出，國家安全的范圍應(yīng)擴大，使這一概念包括非軍事性的全球問題，如資源、環(huán)境、人口問題等。*Richard H Ullman, “Redefining Security”,International Security,vol.8,no.1(Summer 1983),pp.129～153.當(dāng)今世界，原有的國家安全逐漸成為一種保守的觀念，而非傳統(tǒng)安全將安全的主體從國家的角度帶到了更廣泛的領(lǐng)域，包含了信息安全、食品安全等問題，更加具有綜合性，重視通過人的發(fā)展來獲得國家的安全保障。維護安全的手段也更加多元化，軍事力量不再是確保國家安全的唯一因素。*Steve Smith,“The End of the Unipolar Moment? September 11 and the Future of World Order”,International Relations,vol.2,no.2 (August 2002),pp.171～183.

總之，隨著時代的發(fā)展，國家安全的外延不斷擴大，從以軍事為重點的實體安全逐漸擴充到經(jīng)濟、生態(tài)、信息、文化等多角度的以人為本的安全觀，凡是涉及到國家核心利益的要素都屬于國家安全范圍。食品安全不僅關(guān)系到民眾的食品質(zhì)量、營養(yǎng)衛(wèi)生問題，而且還涉及到糧食安全、國民素質(zhì)、政府和國家形象、經(jīng)濟安全以及國防戰(zhàn)斗力，也必然構(gòu)成國家安全的重要組成部分。

二、食品安全與國家安全的密切聯(lián)系

現(xiàn)代人對食品安全的解釋比較寬泛，根據(jù)2003年聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織將食品安全定義為“食品免于所有那些危害，無論是慢性的還是急性的，這些危害會使食物有害于消費者健康”。*FAO /WHO,Assuring Food Safety and Quality:Guideline for Strengthening National Food Control System,2003,http://www.wpro.who.int/foodsafety/documents/docs/English_Guidelines_Food_control.pdf.中國的《中華人民共和國食品安全法》從法律上界定了食品安全的概念：食品安全指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全包含三個方面的內(nèi)容：第一個方面是食品的數(shù)量安全，也就是人們可以獲得足夠生存所必須的最基礎(chǔ)的食品，人們既有途徑獲得食品，也有能力來獲得食品。第二個方面指的是質(zhì)量安全，就是食品不能損害人們的健康，既不能造成短期的損壞，也不能形成長期的慢性的損害，這是一種公共衛(wèi)生問題。第三個方面就是食品的可持續(xù)安全，這是從發(fā)展的角度來要求食品的獲取，除了不能對人造成傷害，也必須注重對生態(tài)環(huán)境的保護以及資源的可持續(xù)開發(fā)利用。那么，食品安全究竟與國家安全之間存在什么樣的聯(lián)系，為什么說食品安全是國家安全的重要組成部分呢？

(一)食品結(jié)構(gòu)關(guān)系糧食安全

食品安全與糧食安全不是一個層次的概念。糧食安全直接關(guān)系到國家的社會政治穩(wěn)定和戰(zhàn)略利益，食品安全則是在長遠的意義上通過食品結(jié)構(gòu)間接影響國家的糧食安全。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的生活水平也在加速提高，中國人的食品結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著前所未有的變化。中國數(shù)千年來以糧食和蔬菜為主、以肉類為輔的傳統(tǒng)飲食結(jié)構(gòu)，正快速讓位于以雞鴨魚肉等肉食為主的飲食結(jié)構(gòu)。2003年，中國人均年豬肉消費量達33公斤，首次超過世界平均水平；2005年，中國人均年肉類消費量則達到創(chuàng)紀(jì)錄的59.2公斤。*趙 霖，鮑善芬：《中國人該怎么吃》，北京：人民衛(wèi)生出版社，2012年，第198頁。而越來越多的證據(jù)表明，食用過多的肉類食品會對人體健康造成嚴(yán)重損害，容易產(chǎn)生肥胖、高膽固醇等現(xiàn)象，引發(fā)癌癥和各類心血管類疾病。

為人類食品提供肉類來源的牛羊類等動物多為食草性動物。而在產(chǎn)出1公斤的肉類時需要消耗3～7公斤的糧食，家畜、家禽養(yǎng)殖業(yè)的耗水量也是種植谷物和蔬菜用水量的5～11倍左右。*趙 霖，鮑善芬：《中國人該怎么吃》，北京：人民衛(wèi)生出版社，2012年，第266頁。一個國家居民的食品結(jié)構(gòu)中以肉食為主，就需要飼養(yǎng)大量的家畜、家禽，這些動物會過度消耗本來緊俏的糧食和草場等資源，進而威脅到一國糧食的自給自足。在如今經(jīng)濟全球化的世界里，雖然發(fā)達國家更有能力消費肉類，但是主要是從發(fā)展中國家進口的。這些發(fā)展中國家的糧食更是供不應(yīng)求，甚至可能形成“牛與人爭糧”的局面。而經(jīng)濟上的需求，又會促使發(fā)展中國家出口肉食、糧食等原材料，造成一國內(nèi)部的糧食資源短缺。為了擴充需求量極高的糧食資源，則需要更多地開墾荒地，甚至要將森林、草原、濕地等改建耕地。這樣又會對本國的生態(tài)環(huán)境造成極為惡劣的影響，形成一個惡性循環(huán)，最終不利于人類的可持續(xù)發(fā)展。

2011年11月6日，《泰晤士報》網(wǎng)站在一文中指出，飲食結(jié)構(gòu)的巨大變化，已使中國珍視的自給自足狀況瀕于崩潰。雖然2011年中國玉米產(chǎn)量比2010年增加了6.7%，卻由于大量玉米被用作家禽和家畜的飼料，結(jié)果仍然供不應(yīng)求。*趙 霖，鮑善芬：《中國人該怎么吃》，北京：人民衛(wèi)生出版社，2012年，第266頁。

而在糧食安全問題上，中國面臨的客觀條件尤為不利，美國農(nóng)業(yè)專家萊斯特·布朗早在1994年就發(fā)出了“誰來養(yǎng)活中國”的警告。人口多和土地少是中國農(nóng)業(yè)存在的一對傳統(tǒng)矛盾，如今又面臨著工業(yè)化和快速城市化與農(nóng)業(yè)爭奪耕地資源的狀況，嚴(yán)重的工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染更使原本緊張的耕地中有19%土壤成份不達標(biāo)。在這種形勢下，以肉類為主的飲食結(jié)構(gòu)必然會加大對糧食的需求，使中國糧食安全的壓力進一步加劇。因此，肉類過高的飲食結(jié)構(gòu)不僅會危害大眾健康，而且在一個較長的歷史時段看，還會影響糧食安全，進而危及國家安全。

(二)食品營養(yǎng)狀況關(guān)系到國民身體素質(zhì)和國家財政

世界衛(wèi)生組織定義慢性病是以心腦血管疾病、惡性腫瘤、慢性呼吸系統(tǒng)疾病和糖尿病4類疾病為代表的慢性非傳染性疾病的總稱，*趙麗云，柳 楨等：《慢性病的營養(yǎng)干預(yù)》，《慢性病學(xué)雜志》2015年第5期。而這些疾病很大程度上是由于人們的飲食營養(yǎng)狀況不均衡導(dǎo)致的。中國慢性疾病的蔓延現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，根據(jù)衛(wèi)生部公布的資料，2012年中國城市居民主要疾病死亡率及構(gòu)成中，占前三名的疾病分別是惡性腫瘤、心臟病和心腦血管病，平均10萬人中，有416.48人死于三病之一。*國家衛(wèi)生和計劃生育委員會：《2013中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2014年，第299頁。由此可見，如果任由不健康的食品營養(yǎng)狀持續(xù)下去，對中國國民、乃至全人類的體魄都將是一個致命打擊。

世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍曾經(jīng)說過，慢性病對國家經(jīng)濟是一場災(zāi)難。*《健康時報》2011年6月9日。由于慢性病存在高發(fā)病率、高致殘率等特點，慢性病造成的疾病負擔(dān)在中國衛(wèi)生總費用中的比例也從1990年的47.4%飆升至2008年的70%，以后還將繼續(xù)上漲，慢性病已經(jīng)成為嚴(yán)重危害中國公眾健康的公共衛(wèi)生問題。*顧東風(fēng)，武陽豐，朱永贊：《中國慢性病防治中的科學(xué)問題》，《中華預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志》2012年第4期。

治療這些疾病則又引出了另一個問題，由食品安全引發(fā)的國民健康狀況影響醫(yī)保體系和國家財政。慢性疾病的標(biāo)志就是高消費、長過程、難以痊愈。對于慢性病的治療方案給患者本人、家庭和國家都帶了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)。這些需要長期支付的治療費用，為本已不寬松的政府財政添上一筆沉重的負擔(dān)。同時，因為它會持續(xù)的增長，所以這個雪球只會愈滾愈大。如果政府放任這份花費繼續(xù)膨脹，那么結(jié)果終將會失控。因此，想要穩(wěn)定住醫(yī)療體系以及國家財政，就一定要合理優(yōu)化飲食結(jié)構(gòu)。

(三)劣質(zhì)食品會嚴(yán)重影響政府形象和國家形象

政府形象反映了本國國民對于政府影響力能否實行的態(tài)度。政府形象，也就是政府在本國人民心中的形象以及對公民的影響程度。這是一種特殊的社會資源，直接影響到政府大政方針的出臺以及施行效果，對能否達成政府目標(biāo)起到了至關(guān)重要的作用。在信息化、透明化的時代下，政府形象的設(shè)定更要全面，要重視互聯(lián)網(wǎng)等媒體對公民進行正面積極的政府形象方面的引導(dǎo)，搶抓輿論的制高點，才能主動塑造更完美的政府形象。國家形象則反映在一國在世界上的文明程度、物質(zhì)水平、政治魅力等方面。負面的國家形象，人們在心理上會對這個國家的產(chǎn)品存在排斥情緒；正面的、積極的國家形象，人們在心理上就更加歡迎與接納這個國家的產(chǎn)品和人民。

然而，近些年來中國食品質(zhì)量安全問題頻出，長此以往，人們就會對政府形象產(chǎn)生一種負面態(tài)度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，人們對于自己和家人的身體健康更加關(guān)注。因此對于民眾而言，既然國內(nèi)的食品安全不能保證，就會選擇購買來自更嚴(yán)格檢驗標(biāo)準(zhǔn)的國家的食品。國人的不信任，對國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)而言是一個重大的打擊，國內(nèi)市場份額的減少，外國產(chǎn)品對該市場份額的蠶食，會造成該產(chǎn)業(yè)的蕭條與退化，不利于經(jīng)濟的健全發(fā)展，進而影響到整個國家的安全。

全球化時代，國家之間達到了前所未有的緊密聯(lián)系狀態(tài)，世界上其他國家對一國的評價和認識的也更為重要。這種認識和評價不僅是政治和文化方面的感染，更是經(jīng)濟方面的互相影響。一國不論在政治制度、軍事實力和文明程度等方面積累了多少贊譽，一旦出現(xiàn)了食品質(zhì)量安全，就會使良好國家形象大大減分，甚至讓國家形象毀于一旦。

(四)食品安全事關(guān)國家的經(jīng)濟安全

食品安全事關(guān)民生，事關(guān)消費者的生命健康，是每個國家政府都高度重視的問題。食品質(zhì)量安全事件不但會對本國內(nèi)部消費者造成傷害，更會隨著出口對國外消費者造成傷害，而這種傷害更容易被擴大和渲染，從而擴展到對一國食品的不信任和警戒。這種不信任和警戒狀態(tài)，不僅會使國外消費者降低對該國農(nóng)產(chǎn)品和食品的購買，從而造成國外市場的需求量萎縮；而且隨著全球經(jīng)濟的蕭條，各國逐漸加大了技術(shù)壁壘的力度，食品安全事件正好為一國政府阻止和限制外國食品和農(nóng)產(chǎn)品的進口提供了借口，加大對該國食品進口的障礙力度。2008年中國出口到日本的水餃中毒事件后，日本共同社通過電話進行了一項全國民意調(diào)查，75.9%的受訪者回答“今后將不買中國食品”。*《轟動全日本的中國毒餃子事件》，2011年9月6日，http://column.chinadaily.com.cn/article.php?pid=688。同時，日本也對中國的相關(guān)產(chǎn)品采取更加嚴(yán)格的檢驗措施，日本政府發(fā)布通知，拒絕部分中國產(chǎn)品入境。這極大地損害了中國出口企業(yè)的利益和國際競爭力，導(dǎo)致相關(guān)出口食品的國際市場份額急劇萎縮，很多專供出口的企業(yè)都陷入困境，對中國經(jīng)濟造成沉重的打擊。

(五)食品安全也關(guān)乎到一個國家的軍事戰(zhàn)斗力

國防食品的數(shù)量直接影響到部隊士氣的高低，而質(zhì)量則關(guān)系到部隊?wèi)?zhàn)斗力的高低。劣質(zhì)的國防食品會導(dǎo)致一國戰(zhàn)斗力的下降，而優(yōu)質(zhì)的國防食品會客觀上促進一國戰(zhàn)斗力的營養(yǎng)，從而提高該國的戰(zhàn)斗力水平。中國古代兵法中對食品的重要性早有論述，即所謂“兵馬未動，糧草先行”，后勤補給實際上是決定戰(zhàn)爭勝負的一個關(guān)鍵性因素，而且中國古代把食品用作武器的戰(zhàn)事也不止一例。在西方戰(zhàn)爭史上，對食物供應(yīng)的控制決定了無數(shù)戰(zhàn)爭的結(jié)果。公元4世紀(jì)的羅馬軍事作家維吉提烏斯(Vegetius)指出，挨餓比戰(zhàn)爭更容易摧毀一支軍隊，而饑餓比刀劍還兇殘。在公元18～19世紀(jì)，大規(guī)模的軍事沖突將這種做法提升到了新的層次，食物在美國的獨立戰(zhàn)爭和南北戰(zhàn)爭中都起到了決定性的作用。同時在歐洲，拿破侖的興衰與他以食物供養(yǎng)龐大軍隊的能力息息相關(guān)，*[美]斯坦迪奇：《舌尖上的歷史》，楊雅婷譯，北京：中信出版社，2014年，第135～142頁。他曾經(jīng)說過，“軍隊靠著它的胃行進”。*[美]斯坦迪奇：《舌尖上的歷史》，楊雅婷譯，北京：中信出版社，2014年，第140頁。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，在現(xiàn)代化的軍隊建設(shè)中，國防食品的衛(wèi)生水平大大提高，也豐富了營養(yǎng)結(jié)構(gòu)，減少了由于營養(yǎng)不良而導(dǎo)致的士兵疾病，從而保障了國防戰(zhàn)斗力。

三、提升中國食品安全的建議

食品安全是基本的民生問題，是最基本的國家安全內(nèi)容之一，要從國家安全的高度重視食品安全。中國連續(xù)多年出臺多項法律政策，并采取了多項措施保障食品安全。各相關(guān)部門也加大了監(jiān)督力度。中國的食品安全有了十分明顯的改善，進一步解決中國的食品安全問題，需要從以下幾個方面努力。

(一)把食品安全升級為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分

針對中國食品生產(chǎn)、加工、銷售、消費和監(jiān)管等流程中出現(xiàn)的安全問題，要從根本上保障食品安全，必須認識到食品安全的戰(zhàn)略意義，提高食品安全的戰(zhàn)略地位，將食品安全上升為國家戰(zhàn)略。

2013年中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會提出的“全面深化改革”的要求，中國改革邁入了一個新紀(jì)元。2014年，作為關(guān)系到民生問題的食品安全也被列入到了政府重點部署的改革內(nèi)容之中。習(xí)近平總書記指出：“我們黨在中國執(zhí)政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題”。*習(xí)近平：《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》，見中共中央文獻研究室所編《十八大以來重要文獻選編》(上冊)，北京：中央文獻出版社，2014年，第670頁。李克強總理在政府工作報告中指出將“用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，堅決治理餐桌上的污染，切實保障‘舌尖上的安全’”。*李克強：《2014年政府工作報告》，見中共中央文獻研究室所編《十八大以來重要文獻選編》(上冊)，北京：中央文獻出版社，2014年，第840頁。把食品藥品安全與安全生產(chǎn)問題連續(xù)用三個“最”進行表述，說明黨和政府都已經(jīng)意識到，食品安全是一個基本的民生問題，并且高度重視這一問題，即將用強大的決心和力度來解決這一社會頑疾。

但是食品安全的重要性，還應(yīng)該提升到關(guān)系國家安全的高度來認識。今后應(yīng)在把糧食安全放入國家安全戰(zhàn)略體系的同時，也逐漸將食品安全納入其中。從國家戰(zhàn)略的高度，立足國情，對食品安全進行科學(xué)的長期規(guī)劃，采取合理措施加以提升改進。

(二)提高對食品安全的治理能力

黨的十八屆三中全會明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)，就是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要科學(xué)化、民主化、制度化、規(guī)范化、程序化。*劉曉明：《按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求加強食品藥品監(jiān)管工作》，《中國食品藥品監(jiān)管》2014年第6期。要實現(xiàn)這個總目標(biāo)，各級政府就必須依靠制度改革創(chuàng)新，既要改掉不適應(yīng)時代發(fā)展的舊習(xí)慣，又要及時添加上與時俱進的新機制，使得各項工作得以科學(xué)規(guī)范運行，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，從各個領(lǐng)域來推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。食品安全作為廣受關(guān)注的一個熱點和重點問題，同時也是一個關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略問題，必須要推進對其治理方式和能力的現(xiàn)代化。

2009年頒布施實的中國首部《中華人民共和國食品安全法》已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的社會狀況，出現(xiàn)了與社會脫節(jié)的情況。這部法律雖然對食品安全有著十分詳細的監(jiān)管模式，但是由于采取“九龍治水”的分段監(jiān)管模式，可能會形成幾個部門都不管的局面。2015年10月1日，新的《中華人民共和國食品安全法》開始實行。與這部被譽為“史上最嚴(yán)”的新法律相比，之前的內(nèi)容增加了50條內(nèi)容，修改力度十分大。這種修改與上部法律最大的不同，就是力圖破解食品行業(yè)中違法成本低、收益高的沉疴，解決多個部門管理，多個部門又管不好的局面。在追責(zé)主題上，從生產(chǎn)經(jīng)營者到政府部門，包括了近期時髦的網(wǎng)購食品安全問題，大大擴展了范圍；在追責(zé)力度上，大大提升了追責(zé)力度，也延伸了不同的追責(zé)方式，不再只是簡單地“交罰款”。同時，還建立“誰生產(chǎn)誰負責(zé)、誰銷售誰負責(zé)”的首負責(zé)任制，使得銷售者和生產(chǎn)者不得相互推諉責(zé)任，造成消費者維權(quán)難的困局。這種原則也可以對食品生產(chǎn)者和銷售者都起到一個自律的作用，提升其對食品安全的重視程度。

最嚴(yán)法律要與最嚴(yán)監(jiān)管相配，才能讓不法分子難鉆法律的空子。法律只有執(zhí)行才能真正起到作用，否則，設(shè)定再嚴(yán)格的法律，違法成本也是零，不法分子依然會很猖狂。在新法規(guī)出臺之前，2013年3月22日，“國家食品藥品監(jiān)督管理局”(SFDA)改名為“國家食品藥品監(jiān)督管理總局”(CFDA)。這一新組建的正部級部門的正式對外亮相，意味著食品安全過去多頭分段管理的“九龍治水”局面結(jié)束。由于法律的設(shè)置、部門的重疊，之前的食品安全監(jiān)督管理體制既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管盲點，監(jiān)管能力也不夠。很多共同執(zhí)法的部門在橫向和縱向上存在著不合理的權(quán)利交叉與重疊、監(jiān)管對象和原則模糊等問題，致使食品監(jiān)管盲區(qū)和漏洞難以避免。*張 虹：《食品安全規(guī)制——從農(nóng)田到國家安全的注解》，《福建論壇·人文社會科學(xué)版》2012年第2期?，F(xiàn)在，國家食藥監(jiān)管總局的職責(zé)主要是對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。這說明這一機構(gòu)將之前散落在各部門的職能統(tǒng)一到一個機構(gòu)下，有利于實現(xiàn)全程無縫監(jiān)管，統(tǒng)一職責(zé)。重組食藥監(jiān)督管理機構(gòu)，有利于推進食品監(jiān)督管理制度的改革創(chuàng)新，進一步提高食品藥品監(jiān)督管理水平，提升國家食品安全的治理能力，推進國家在食品安全領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化。

但是，治理食品安全，僅僅有政策有法律，有決心有信心，還是遠遠不夠的。食品安全是一個戰(zhàn)略目標(biāo)，也是一個綜合系統(tǒng)工程，必須要依照國家治理法治化的精神和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，采取更加合理和具有可操作性的措施。

(三)推動社會協(xié)同治理，構(gòu)建社會共治的食品安全格局

政府的基本職能包括社會管理與公共服務(wù)。要實現(xiàn)上述兩點職能，必須依靠政府積極履行職能，然而又不能出現(xiàn)大包大攬，用計劃代替市場，用會議代替協(xié)商討論。提升食品安全治理能力，應(yīng)該綜合運用監(jiān)管執(zhí)法、司法裁判、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督和消費者監(jiān)督等手段，來規(guī)范食品領(lǐng)域的各種行為。在現(xiàn)代社會，每個社會參與者都可能對食品安全承擔(dān)一定的風(fēng)險和責(zé)任，這就必須動員所有的參與者加入到食品安全的治理中來，加強協(xié)同治理。

要構(gòu)建全方位的安全保障體系，這個體系應(yīng)該包括所有的食品安全參與者和關(guān)注者，形成一種開放的良性體系。在新《中華人民共和國食品安全法》中，首次將食品追溯寫入法律，保證食品可追溯，同時鼓勵和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)采用信息化手段實現(xiàn)可追溯。中國副食流通協(xié)會會長何繼紅指出，實施食品安全可追溯性工作，可以快速地查出問題食品的來源，縮小問題食品的范圍，減少損失。*劉 鎏：《升級：食品安全成為國家安全戰(zhàn)略的重要構(gòu)成》，2014年8月5日，http://info.tjkx.com/detail/1003692.htm。這種追溯制度即是安全保障體系中的一部分。同時安全保障體系中，要盡快制定統(tǒng)一的、高規(guī)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系，食品安全風(fēng)險評估體系等，完善食品召回制度。這些指標(biāo)類體系，可以為整個安全保障體系提供數(shù)據(jù)支持與科學(xué)依據(jù)，實現(xiàn)從頭到尾的全面保障。

在社會協(xié)同治理中，政府要實現(xiàn)對企業(yè)和市場的監(jiān)管，而對于政府自身而言，也要轉(zhuǎn)向透明化治理。首先要有政府問責(zé)制度，問題食品是如何從企業(yè)流向市場，再從市場進入消費者的口中的，在這個過程中，政府作為監(jiān)管者，負有不可推卸的責(zé)任。要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，依法嚴(yán)處在食品安全問題中瀆職、失職的政府官員。其次，在社會共治的過程中，信息透明化是一個十分重要的前提。政府應(yīng)該及時將食品監(jiān)管問題向媒體公眾公開，引導(dǎo)公眾理性面對食品安全，也可以促使企業(yè)潔身自好；完善新聞發(fā)言人制度，不能在回答問題時模棱兩可，避重就輕。最后，在政府內(nèi)部也要做到各部門的信息資源共享化，以便于對食品安全問題的監(jiān)控和預(yù)測，從事前預(yù)警、事后監(jiān)控和應(yīng)急處理等多方面來提高治理能力。

食品生產(chǎn)、流通和銷售企業(yè)要做到自律，自覺遵守食品安全法等相關(guān)法律，積極維護食品安全體系，促進一個良好的市場競爭環(huán)境，而不是通過假冒偽劣產(chǎn)品惡性競爭。國務(wù)院印發(fā)的《貫徹實施質(zhì)量發(fā)展綱要2014年行動計劃》中也明確指出，要讓優(yōu)勝劣汰的市場機制成為食品安全水平的決定因素。只有市場中的主體真正承擔(dān)了自己的責(zé)任，整個市場才能健康運行。

在大數(shù)據(jù)時代，媒體的重要性愈來愈明顯。媒體應(yīng)該注重對食品安全問題及時報道，引起公眾的注意，從而倒逼企業(yè)的規(guī)范。同時，媒體也要注意合理正確的進行輿論引導(dǎo)，媒體的錯誤引導(dǎo)可能會對公眾形成更惡劣的影響。媒體作為政府和民眾之間的溝通橋梁，對于表達民意、傳遞政府信息有著十分重要的作用，要保持媒體的獨立性，增加報道的自主性和及時性。

總之，應(yīng)該形成企業(yè)、政府、消費者、媒體等多元主體協(xié)作的模式，通過法律、政策、輿論等治理機制協(xié)調(diào)整合，從而營造出食品行業(yè)高度自律的發(fā)展氛圍，實現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的無縫對接治理，保證“舌尖上的安全”。

(四)加強國際間交流，建立全球合作平臺

隨著經(jīng)濟全球化的進程，食品安全不再是一個國家內(nèi)部的問題，而已逐漸成為一個全球性的挑戰(zhàn)。與此同時，食品科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，也使得解決問題的方法出現(xiàn)了全球多樣化的趨勢。因此，要保證食品安全就必須通過國際間的聯(lián)系，加強國際交流合作，共同實現(xiàn)食品安全的國際治理。

在首屆食品安全管理者論壇上，世界糧農(nóng)組織經(jīng)濟社會司助理總干事德·哈恩博士強調(diào)了食品質(zhì)量和安全對所有國家和人民的重要性，呼吁所有國家都要建立和強化食品安全應(yīng)急系統(tǒng)，而且要加強合作。*葉志華：《首屆食品安全管理者論壇：交流經(jīng)驗》，《農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》2003年第2期。國際合作是保障食品安全的必經(jīng)之路。各國食品安全監(jiān)管機構(gòu)要進一步加強信息通報，加強監(jiān)管合作，相互借鑒食品安全方面的法律法規(guī)、檢測標(biāo)準(zhǔn)等，少走彎路，共同保障世界人民的食品安全。這樣也有利于減少各國之間設(shè)置的貿(mào)易壁壘，對進出口經(jīng)濟造成不良影響。不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都應(yīng)該互相尊重，互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗，避免一國出現(xiàn)的食品安全悲劇再次出現(xiàn)在另一個國家；而食品安全比較發(fā)達的國家，應(yīng)該主動幫助欠發(fā)達的國家建立食品安全監(jiān)管體系，從而幫助改善這些食品安全欠發(fā)達國家和地區(qū)的食品安全情況。

由于食品質(zhì)量問題而在國際上形成負面形象的國家，應(yīng)該及時改善本國的食品安全狀況，通過輿論宣傳樹立正面積極的國家形象。

(責(zé)任編輯 張 健)

A Study of Food Safety Regulation from the Vantage Point of National Security

CHENG Tongshun，JIA Fan

This paper demonstrates the close relationship between food safety and national security from four perspectives, which are the effects of food safety on grain security, national physique and financial pressure, government image, economic security and national defense. Food safety is not only part of the public safety system but a matter of national security. To enhance food safety, China should focus on the following four aspects: elevating the strategic position of food safety, modernizing food safety management, promoting social collaborative governance and international cooperation.

food safety, national security, state image, collaborative governance

程同順，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、政治學(xué)系系主任、博士生導(dǎo)師、中國農(nóng)民問題研究中心主任；賈 凡：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院研究生(天津，300350)。

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1001-778X(2017)01-0060-07