胡愛敏

政協(xié)委員退出機制：窘因與對策

胡愛敏

政協(xié)委員是政協(xié)組織的“細胞”，是履行政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的主體。近年來，政協(xié)委員退出機制的不健全，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些“掛名委員”“花瓶委員”，阻礙了委員主體作用發(fā)揮，也影響了人民政協(xié)職能的實現(xiàn)。政協(xié)委員退出機制不夠健全的原因在于頂層設(shè)計不完善，政協(xié)委員考評管理機制不健全。作為應(yīng)對，就要以提高委員履職能力、健全退出機制為目標，加強頂層設(shè)計，從制度上加以創(chuàng)新完善，保障政協(xié)委員入口嚴格、管理規(guī)范、出口通暢，不斷完善細化政協(xié)委員履職考評、管理機制，并做好配套制度建設(shè)，營造有利于政協(xié)委員履職盡責(zé)的環(huán)境。

政協(xié)委員；退出機制；窘?jīng)r；原因；對策

一、政協(xié)建設(shè)和委員退出機制的現(xiàn)狀概述

2016年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上說：“中國特色社會主義制度是當(dāng)代中國發(fā)展進步的根本制度保障，是具有鮮明中國特色、明顯制度優(yōu)勢、強大自我完善能力的先進制度”[1]。在中國特色社會主義制度當(dāng)中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是具有中國特色與活力的制度之一。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是社會主義協(xié)商民主的重要平臺和參與者、促進者。

近年來，尤其是自《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》頒布以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進一步鞏固發(fā)展，人民政協(xié)工作取得了顯著成績，政治協(xié)商會議發(fā)揮了協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的作用，政協(xié)協(xié)商已經(jīng)成為科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，逐步形成了較為完備的制度體系。2015年，中共中央先后印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，都對人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主體系中的重要地位和作用作出了闡述，提出了加強政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的任務(wù)。

政協(xié)委員作為政協(xié)組織的“細胞”，是履行政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的主體。政協(xié)委員作用的發(fā)揮，直接關(guān)系政協(xié)的形象，關(guān)系政協(xié)職能的實現(xiàn)。美中不足的是，我國現(xiàn)行政協(xié)委員產(chǎn)生與退出機制不夠健全，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些“掛名委員”“花瓶委員”，有些委員長期不參加政協(xié)活動，有些委員在政協(xié)會議上不作為，甚至有抄襲提案的現(xiàn)象發(fā)生。這些委員沒有被及時清理出政協(xié)的情況也大量存在，這反映了政協(xié)委員退出機制的不健全。退出機制的不健全，限制了政協(xié)委員主體作用的發(fā)揮，影響了政協(xié)委員隊伍的整體形象，降低了整體素質(zhì)，也影響了人民政協(xié)職能的實現(xiàn)。

二、政協(xié)委員退出機制不健全窘?jīng)r的原因解析

政協(xié)委員退出機制之所以不夠完善，源于以下因素：

（一）頂層設(shè)計不夠完善

頂層設(shè)計是指從全局和系統(tǒng)的角度對事物發(fā)展作出戰(zhàn)略性的規(guī)劃設(shè)計，強調(diào)全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌督促。涉及到人民政協(xié)的頂層設(shè)計，包括政協(xié)章程以及中共中央出臺的一些有關(guān)政協(xié)的意見和規(guī)定等。仔細分析這些文件，其中對政協(xié)委員的產(chǎn)生、退出、管理、履職、考核、評價等環(huán)節(jié)的規(guī)定不盡完善，使得政協(xié)履行職能缺乏完整架構(gòu)。

政協(xié)活動的重要遵循是政協(xié)章程。現(xiàn)有的《中國人民政治協(xié)商會議章程》只對政協(xié)委員產(chǎn)生、管理等方面作出了原則性的規(guī)定，比較粗略，并未對政協(xié)委員的產(chǎn)生和退出作出更詳細的規(guī)定。如，章程第二十一條涉及到政協(xié)委員的產(chǎn)生機制，是相對被動的協(xié)商邀請制。全國政協(xié)或地方政協(xié)的個人委員是通過界別推薦，由本級政協(xié)常務(wù)委員會邀請，經(jīng)過政協(xié)內(nèi)部反復(fù)協(xié)商而產(chǎn)生的。社會各界精英成為政協(xié)委員就是政治協(xié)商的結(jié)果，但是“這種形式在一定程度上折損了政協(xié)委員參政議政、民主監(jiān)督的政治自覺”[2]。而關(guān)于政協(xié)委員的退出機制，政協(xié)章程也只是簡略的一句話：“參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，有聲明退出的自由”（第二十八條）[3]。第二十九條提到了警告或撤銷委員資格的情形?？偟膩砜?，作為政協(xié)工作的頂層設(shè)計，政協(xié)章程本身并未對政協(xié)委員的進出、管理和履職等進行權(quán)威的界定，失之于寬，更沒有對考核評價、獎懲機制作出更進一步的規(guī)定，從而導(dǎo)致全國各級政協(xié)對委員的管理工作無章可循，也就直接影響到委員職能的正常發(fā)揮。權(quán)威指導(dǎo)文件缺失，頂層設(shè)計的不足，其直接的后果就是政協(xié)委員管理機制蒼白無力，這種情況在地方各級政協(xié)委員會尤其是基層政協(xié)中表現(xiàn)更加突出。

（二）政協(xié)委員考評管理機制不夠健全

由于缺乏行之有效的頂層設(shè)計，缺乏國家層面權(quán)威性的法律法規(guī)，地方和基層政協(xié)組織對政協(xié)委員的進出、管理、考核、獎懲等也就采取了不同的方式，具有相當(dāng)大的隨意性，比較寬泛，使政協(xié)工作的規(guī)范化、制度化打了折扣。

1.政協(xié)委員遴選機制忽視履職能力審查

從政協(xié)委員的入口機制看，政協(xié)委員的產(chǎn)生體現(xiàn)了明顯的精英邏輯。一般而言，政協(xié)委員產(chǎn)生經(jīng)過四個環(huán)節(jié)：一是界別提名推薦，二是中共黨委組織有關(guān)部門進行綜合平衡、協(xié)商確定建議名單，三是常務(wù)委員會會議協(xié)商表決通過，四是由政協(xié)辦公廳（或辦公室）分別通知推薦單位和個人，并通過新聞媒介向社會公布。獲得各界別提名的人員，往往是根據(jù)其名氣、成就大小，如明星、名人、有影響的企業(yè)家、專家學(xué)者等。但這樣的精英選拔，缺乏嚴密、科學(xué)、規(guī)范且行之有效的資格審查機制。有些委員被動接受邀請參政議政，并未經(jīng)過個人主動行為爭取，屬于“被委員”。有些委員進入政協(xié)甚至未經(jīng)過民主協(xié)商程序，把政協(xié)委員當(dāng)作一種榮譽或者是表達利益訴求的平臺。遴選過程和入口把關(guān)不嚴，唯名是舉，忽視政協(xié)委員自己的意愿和能力，導(dǎo)致部分政協(xié)委員主體意識薄弱，履職行為出現(xiàn)偏差也就在所難免。

2.政協(xié)委員的履職評價考核機制不完善

政協(xié)委員雖說是各界精英，但未必人人都具備政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的能力。實際上，不參加會議、不調(diào)查研究、不提提案和反映社情民意的“三不委員”為數(shù)不少，政協(xié)委員主體作用發(fā)揮不足。政協(xié)章程僅提出了一條對不履職的政協(xié)委員予以警告處分的規(guī)定。在實際工作中，各級政協(xié)組織著重發(fā)揮政協(xié)委員參政議政和民主監(jiān)督的作用，但對政協(xié)委員參政履職的意識、能力和素質(zhì)的監(jiān)督乏力，考核評價機制流于形式，對政協(xié)委員的獎懲也少見。這使得政協(xié)委員即便是不作為、弱作為，成為政協(xié)會議的“缺席委員”“舉手委員”“花瓶委員”，甚至是“瞌睡委員”“抄襲委員”，也難以得到約束和懲戒。

3.政協(xié)委員的退出渠道不夠暢通

政協(xié)委員有自己的事業(yè)，需要妥善處理本職工作和政協(xié)工作之間的關(guān)系，做到兩者兼顧。在兩者沖突的時候，政協(xié)委員們往往面臨著兩難選擇，大多趨于選擇本職工作。而對于長期不能參加政協(xié)活動，不能履行參政議政、民主監(jiān)督等職責(zé)的政協(xié)委員應(yīng)該如何對待，政協(xié)現(xiàn)行的章程并未作出具體的規(guī)定。在政協(xié)委員退出方面，如前所述，政協(xié)章程僅第二十八條和第二十九條分別提出了個人自愿退出和政協(xié)撤銷資格的兩種方式。就現(xiàn)有的政協(xié)委員退出狀況看，自2013年2月1日到2016年9月，27人因嚴重違法或違紀被十二屆全國政協(xié)撤銷委員資格，另有10人因職務(wù)變動請辭委員職務(wù)。[4]近年來，全國各地政協(xié)也在不斷探索不同情況下的委員退出機制和方法，對不履行職責(zé)的委員進行調(diào)整，但尚未形成一致的工作機制。

三、改善政協(xié)委員退出機制窘境的對策

政協(xié)委員大都是社會各界代表性人士，他們參與政協(xié)活動是其本職工作以外的兼職。要充分發(fā)揮政協(xié)委員的主體作用，保護好政協(xié)委員履職盡責(zé)的主動性和積極性，就要以提高委員履職能力為目標，不斷完善政協(xié)委員履職考評、動態(tài)管理相關(guān)機制，尤其是健全完善政協(xié)委員的退出機制，從制度上保障政協(xié)委員入口嚴格、管理規(guī)范、出口通暢，真正造就一支具有強烈責(zé)任心和榮譽感的、高素質(zhì)有能力的、勤于關(guān)注民生、善于表達民意、樂于參政議政的政協(xié)委員隊伍。

（一）創(chuàng)新制度，加強頂層設(shè)計

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》的要求，以創(chuàng)新理念為指引，以制度建設(shè)為抓手，進一步完善對政協(xié)委員進出、管理、考核、評價、監(jiān)督的頂層設(shè)計，著眼于構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、程序清晰、科學(xué)規(guī)范的人民政協(xié)制度體系，以制度來規(guī)范引導(dǎo)約束政協(xié)委員的履職行為，推進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

建議總結(jié)全國各地政協(xié)在政協(xié)委員退出機制建設(shè)方面探索、創(chuàng)新的經(jīng)驗和做法，把有共性的有效做法上升到制度層面，在政協(xié)章程第二十八條、二十九條的基礎(chǔ)上，增加關(guān)于政協(xié)委員退出的相應(yīng)條款，重點是充實完善政協(xié)委員考核、評價、監(jiān)督、督促、離職等程序，從制度上加以明確，為今后政協(xié)工作的制度化、規(guī)范化提供有力遵循。

本著有效、實用的原則，研究制定出臺兼顧地方靈活性和整體原則性的全國性的規(guī)范指導(dǎo)文件。如可以在全國調(diào)研的基礎(chǔ)上，由全國政協(xié)出臺關(guān)于健全政協(xié)委員考核評價及退出機制的意見，確立政協(xié)委員履職行為考評、退出的目標、基本原則和相應(yīng)的工作程序，使政協(xié)委員進出、管理、履職考核與評價有章可循，有章必循。

（二）強化落實，細化考評退出機制

在嚴把委員入口關(guān)、配優(yōu)配強政協(xié)委員隊伍的前提下，工作實踐中更重要的是以剛性的制度規(guī)定，完善對政協(xié)委員的考核管理、履職評價、監(jiān)督機制，強調(diào)政協(xié)委員履職的自律，更強調(diào)對其行為的他律，實現(xiàn)管理機制科學(xué)化，并完善落實好退出機制。

1.建立健全政協(xié)委員履職行為登記管理考核機制

實行政協(xié)委員履職行為登記考核制，對委員每年參加政協(xié)會議和政協(xié)活動，尤其是重要會議和重大活動的出席情況、提案建議情況、履職情況作出明確規(guī)定，并如實記錄和保存，以此作為年終評先表彰、考核和委員調(diào)整的重要依據(jù)。完善委員履職考核辦法，建立委員履職述職制度、提案建議頻率及質(zhì)量考核制度。通過社會主義學(xué)院等培訓(xùn)陣地，加大對政協(xié)委員的教育培訓(xùn)，提高政協(xié)委員的主體意識、參政議政意識和責(zé)任心，并通過有效的鍛煉提高政協(xié)委員參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商的能力和素質(zhì)。鼓勵各地探索優(yōu)秀委員優(yōu)秀成果評比獎勵辦法，調(diào)動委員們的積極性和主動性，通過適當(dāng)?shù)募畲胧┙o政協(xié)委員施加壓力和動力，多出優(yōu)秀成果，爭做優(yōu)秀委員。完善政協(xié)委員履職群眾監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督的多元監(jiān)督格局。

2.暢通委員退出渠道

建立完善政協(xié)委員退出機制，對委員退出的途徑和程序加以明確規(guī)定，對政協(xié)委員隊伍實行動態(tài)管理，及時調(diào)整。除了因工作調(diào)整不宜擔(dān)任政協(xié)委員的人士自動請求辭去委員職務(wù)以外，設(shè)立更多靈活高效規(guī)范的退出渠道，對不參加政協(xié)會議、不能勝任政協(xié)工作、不履行職責(zé)、不遵守政協(xié)委員管理規(guī)定、嚴重違反政協(xié)《章程》和政協(xié)決議的委員，依情節(jié)輕重進行誡勉談話、警告處分、勸退直至撤銷委員資格，及時淘汰責(zé)任感不強、履職熱情低、履職能力差的“掛名委員”和“名譽委員”，確保委員隊伍的先進性。

（三）營造環(huán)境，健全配套機制

政協(xié)委員退出機制的完善，其目的就是凈化優(yōu)化強化政協(xié)委員隊伍，提高政協(xié)委員履職能力，進而推動政協(xié)功能的實現(xiàn)。但僅靠完善退出機制不能完成這個任務(wù)，還需要一個良好的環(huán)境。因此，還要健全相關(guān)配套機制，打造好平臺，為政協(xié)開展工作和政協(xié)委員履職創(chuàng)造條件，營造有利環(huán)境和氛圍。

1.政協(xié)機構(gòu)要不斷加強組織建設(shè)，規(guī)范管理與服務(wù)

政協(xié)機構(gòu)要與時俱進，提高管理和服務(wù)工作的規(guī)范化和程序化水平。要健全和完善政協(xié)機構(gòu)內(nèi)部各種議事規(guī)則和工作程序，確保政協(xié)工作的科學(xué)化、程序化和規(guī)范化。要加大調(diào)研力度，借助外腦和第三方機構(gòu)，科學(xué)研判政協(xié)工作面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，及時調(diào)整工作方向和工作重點。要加大人力、經(jīng)費、辦公條件等方面的投入力度，尤其是要提高政協(xié)機關(guān)人員的素質(zhì)和能力，做好政協(xié)干部培養(yǎng)選拔使用工作。各級政協(xié)組織作為政協(xié)委員隊伍的管理主體，要嚴格執(zhí)行委員選拔標準，科學(xué)考核評估委員履職行為，合理把握并有效執(zhí)行委員的退出程序，確保退出渠道暢通。

政協(xié)機構(gòu)應(yīng)利用新的媒體技術(shù)手段加強與委員的聯(lián)系溝通，為委員做好服務(wù)，維護委員的合法權(quán)益，保護委員履職的積極性，保證這支隊伍的活力。采取有效激勵措施激發(fā)政協(xié)委員的熱情，有計劃有步驟地引導(dǎo)政協(xié)委員融入實踐、積極投身改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，把政協(xié)的豐厚資本轉(zhuǎn)化為促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的強大動力。

2.發(fā)揮協(xié)商民主平臺優(yōu)勢，完善社會主義協(xié)商民主促進機制

人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和專門機構(gòu)，政治協(xié)商是政協(xié)的首要職能，這個性質(zhì)和職能定位確保了政協(xié)所具備的獨特平臺優(yōu)勢?！懊裰鲄f(xié)商是政協(xié)處理問題、開展工作最基本原則，是政協(xié)組織區(qū)別于其他政治組織最鮮明的工作方式、工作方法和行為模式”[5]。從國家治理現(xiàn)代化的全局高度看，提高政協(xié)協(xié)商民主能力和實效是促進社會主義協(xié)商民主發(fā)展的必然要求。為此，要加強政協(xié)建言獻策的平臺建設(shè)，以政協(xié)現(xiàn)有的調(diào)研報告、提案、建議案等形式為基礎(chǔ)，不斷拓展新領(lǐng)域、新渠道，創(chuàng)新方式方法，運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、新媒體技術(shù)手段，建立協(xié)商意見數(shù)據(jù)庫，促進協(xié)商成果反饋與轉(zhuǎn)化，為決策制定提供參考、為決策執(zhí)行提供反饋，夯實協(xié)商民主基礎(chǔ)。要發(fā)揮政協(xié)委員在民主協(xié)商中的主體作用，利用政協(xié)委員們的專業(yè)特長和智慧，提高建言獻策的針對性、前瞻性、系統(tǒng)性，把蘊藏于社會之中的智慧、能量和資源最大限度地挖掘出來，真正把政協(xié)鍛造成為黨和政府的智囊團，成為科學(xué)決策的重要參考力量。要合理確定協(xié)商議題，豐富協(xié)商方法和形式，規(guī)范協(xié)商程序與過程，引導(dǎo)政協(xié)委員理性務(wù)實地傳達民意、提出建議，中肯坦誠地交流意見觀點，通過真誠協(xié)商擴大共識、增強團結(jié)，構(gòu)建“程序合理、環(huán)節(jié)完整、相互銜接、務(wù)實管用”[6]的社會主義協(xié)商民主促進機制。

3.完善政協(xié)民主監(jiān)督機制，提升民主監(jiān)督能力

在國家治理體系中，政協(xié)是獨特的民主監(jiān)督力量。來自不同界別、不同專業(yè)領(lǐng)域、不同行業(yè)的政協(xié)委員，對特定領(lǐng)域的事務(wù)有著深厚的專業(yè)背景知識，能夠以專業(yè)化的視角和經(jīng)驗批判性地審視和分析，提出內(nèi)行建議，有利于保證民主監(jiān)督的效果。要進一步擴大政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)域，合理遴選民主監(jiān)督主體，拓展民主監(jiān)督形式，完善民主監(jiān)督程序，完善意見落實反饋機制，加強部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動配合，保證民主監(jiān)督實效。要著力提高政協(xié)委員民主監(jiān)督的責(zé)任意識，使政協(xié)委員多發(fā)諍言直言，匯聚合力，保證各項事業(yè)沿著正確的方向前進。

[1]習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話(全文) [N].人民日報，2016-07-02(2).

[2]趙強.關(guān)鍵是改革政協(xié)委員的產(chǎn)生機制[EB/OL].http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-04/27/content_6195549.htm.

[3]中國人民政治協(xié)商會議章程[EB/OL].(2004-03-12).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml.

[4]十二屆全國政協(xié)27人因違紀被撤銷政協(xié)委員資格[EB/OL].(2016-09-06).http://politics.people.com.cn/n1/2016/0906/c1001-28693924.html.

[5]喬傳秀.把提高協(xié)商能力作為推進政協(xié)履職現(xiàn)代化的著力點[N].人民政協(xié)報,2015-09-23(4).

[6]顧敏.發(fā)揮政協(xié)優(yōu)勢 推進協(xié)商民主[N].新華日報,2015-03-05(1).

胡愛敏，女，中共濟南市委黨校、濟南市行政學(xué)院、濟南市社會主義學(xué)院科研部副教授，研究方向為政治學(xué)、文化學(xué)。