李夢陽 李建農(nóng)

（1.同濟大學(xué)法學(xué)院 上海 200092；2.新疆醫(yī)科大學(xué)一附院 新疆烏魯木齊 830054）

行政行為目的異化的研究

李夢陽1李建農(nóng)2

（1.同濟大學(xué)法學(xué)院 上海 200092；2.新疆醫(yī)科大學(xué)一附院 新疆烏魯木齊 830054）

行政權(quán)利人通過行政行為以達到某種結(jié)果，引導(dǎo)其做出行為的是行政權(quán)力人的行政行為目的。一般情況，法律賦予行政權(quán)利人的權(quán)利足以達到一定效果，但也可能不足以使之達到該效果，行政權(quán)利人為達到該效果，其行政行為可能超出法律賦予的權(quán)利，行政行為目的也隨之發(fā)生同法律目的異化，不同情況下，異化的類型也不同。

行政行為目的法律目的異化

在解決糾紛過程中，法律賦予執(zhí)行者的權(quán)利可能不足以解決糾紛或者取得良好效果，執(zhí)行者為解決糾紛或取得良好效果，執(zhí)行者的目的可能發(fā)生偏移，其行為超出法律賦予權(quán)限，行政行為目的與法律目的隨之沖突。

行政行為目的與法律目的的關(guān)系理想上是前者包含后者，由于行政行為目的針對動態(tài)、短期、變化的實際問題，法律目的則針對靜態(tài)、長期、穩(wěn)定的法律關(guān)系，兩者并不是簡單的包含關(guān)系，行政行為目的對于法律界限的突破可能影響法律在行政活動中的保留，使行政權(quán)利人的行政行為缺乏依據(jù)。

一、“群租房”治理的目的異化

所謂異化，即“行為主體為其特殊利益而濫用權(quán)威或偏離公共職責(zé)的現(xiàn)象”[1]，以城市治理過程中“群租房”現(xiàn)象為例，群租房是指不動產(chǎn)權(quán)利人改變住宅原有結(jié)構(gòu)或空間，將房屋以間或床位為單位進行分割用以出租。

在上海市，《商品房屋租賃管理辦法》、《上海市居住房屋租賃管理辦法》、《關(guān)于加強本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理工作的實施意見》是處理“群租房”問題的主要依據(jù)，在《商品房屋租賃管理辦法》、《上海市居住房屋租賃管理辦法》中對于“群租房”的行政執(zhí)法目的已經(jīng)做了明確闡述，即“為加強商品房屋租賃管理，規(guī)范商品房屋租賃行為，維護商品房屋租賃雙方當事人的合法權(quán)益”，而在“實施意見”中同樣對此提出了目標，兩個目的之間應(yīng)是包含與被包含的關(guān)系。

行政行為的目的在行政行為發(fā)生前往往難以歸納，活動終了才能評價。“群租房”管理過程中，可能出現(xiàn)行政處罰、行政強制等行為，這些行政行為可以找到多個合理目的為支撐，如果從法律目的出發(fā)，而不考慮行政權(quán)利人實際目的，每一個行為都是合法的，從此處看，也無必要考慮行政行為的目的，但從結(jié)果看，部分目的和結(jié)果并不合理且發(fā)生異化，大致分為幾種類型：

（一）與社會群體目的重疊產(chǎn)生的異化

在“群租房”行政執(zhí)法活動中，最受關(guān)注的問題基本都是公共問題，例如消防安全、生活干擾、治安問題等，如果“群租房”行政執(zhí)法的目的規(guī)定為徹底解決這些問題是有難度的，“群租房”與公共問題間存在聯(lián)系，但“群租房”不一定是唯一原因，例如建筑材料不合格也是消防安全的重大隱患、不動產(chǎn)所有人也可能干擾其住戶的生活。

有關(guān)“群租房”的行政活動是為解決“群租房”問題，解決其他問題和糾紛不是其主要目的。若將有關(guān)“群租房”行政活動同解決其他問題糾紛簡單地合并，后者涉及的領(lǐng)域超出了前者管轄的范圍，不利于產(chǎn)生良好效果，對行政機關(guān)的信用會產(chǎn)生影響。從解決途徑上看，前者是受法律限制的行政活動，而后者可能有社會習(xí)慣、道德的因素，前者從高權(quán)角度解釋和處理，后者則不僅涉及高權(quán)性規(guī)范，也可能需要社會的自我調(diào)節(jié)。社會群體目的與法律目的發(fā)生重疊，使社會群體忽視社會群體目的與法律目的間不重疊的部分，以及法律對行政權(quán)利人的權(quán)利限制，不同目的發(fā)生錯位，影響行政目的與法律目的關(guān)系。

（二）被轉(zhuǎn)化的異化

行政行為目的可分為合理與不合理。不合理目的，即出現(xiàn)異化的行為目的，比如說《關(guān)于加強本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理工作的實施意見》中對于“群租房”的目的是對租賃雙方加以限制和規(guī)范，但行政執(zhí)法過程中，部分行政權(quán)利人的行政行為目的就由規(guī)制變?yōu)槎沤^“群租房”，直接否定“群租房”租賃關(guān)系的存在，相應(yīng)的行政行為目的發(fā)生異化，導(dǎo)致不良行政結(jié)果發(fā)生。

合理目的，即未發(fā)生異化的目的，想要行政行為符合法律規(guī)定，滿足法定范圍內(nèi)公共利益或者公共服務(wù)的要求。在行政活動中，行政權(quán)利人的目的不能直接以符合公共利益或者公共服務(wù)的要求為標準，行政權(quán)利人的目的必須以相關(guān)法律法規(guī)為支撐，行政權(quán)利人無權(quán)對公共利益或者公共服務(wù)進行解釋。例如在住建部的最新表態(tài)中，“允許將現(xiàn)有的住房按照安全、舒適、便利等要求改造后按間出租，但是不得改變原有的防火分區(qū)、安全疏散和防火分隔等設(shè)施，必須確保消防設(shè)施完好有效?！盵2]在該標準出臺后，行政活動的目的便不能繼續(xù)舊有的內(nèi)容，如果繼續(xù)保持舊有目的，則合理目的將變?yōu)榉呛侠砟康?。因此，隨著公共利益或者公共服務(wù)要求的變化，行政活動目的的內(nèi)容也需隨之改變，適當目的與非適當目的也因此具有相互轉(zhuǎn)化的可能，異化的原因也更加多樣。

行政過程中，因行政行為目的與法律目的不同，在行政活動過程中存在法律目的與實際目的不一致的情況，比如行政機關(guān)提供復(fù)印服務(wù)，但價格遠遠超過市場價格，其實際目的是收益而不是提供服務(wù)。行政執(zhí)法人員以法律目的為不合理活動做遮掩是難以追責(zé)的，根據(jù)我國現(xiàn)行法律也是無法規(guī)制，無論我國《行政訴訟法》還是最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中至今沒有明確將目的不適當作為行政訴訟的理由。[3]

二、“強制戒毒”行政活動中的目的異化

強制性戒毒措施對行政相對人造成的影響相比其他行政行為更明顯，對行政相對人的約束也超過其他行政行為。強制戒毒過程中，強制戒毒所承擔著法律規(guī)定的衛(wèi)生、道德、法制教育等功能，但由于其獨立于其他社會組織的特性，缺乏被廣泛監(jiān)督的條件，行政相對人又處于附期限的限制人身自由的狀態(tài)，基本權(quán)利容易受損，強制戒毒所的獨立性在阻礙監(jiān)督的同時，還會增大腐敗或?qū)M的風(fēng)險。[4]該情形下，強制戒毒機關(guān)的行政行為目的易出現(xiàn)偏移，忽略強制戒毒人員除違法者以外的其他身份，對戒毒人員的人身自由進行過度限制，對其他人身權(quán)利也可能造成傷害。

根據(jù)《禁毒法》規(guī)定，吸毒成癮人員的吸毒行為不構(gòu)成犯罪，而是屬于治安管理處罰法處罰范圍，由于吸毒人員“病人、違法者、受害者”三種身份的共同作用，對于強制戒毒人員的管理辦法也與其他違法者不同。同時《戒毒條例》將“以人為本、科學(xué)戒毒、綜合矯治、關(guān)懷救助”確立為新時期戒毒工作的原則，這表明我國在“如何對待吸毒者”的問題上已由最初的懲戒目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥祻?fù)治療為主要目的，我國強制戒毒機構(gòu)的法律地位也因此發(fā)生轉(zhuǎn)變。由于在相關(guān)立法上缺乏配套機制，強制戒毒的執(zhí)行內(nèi)容相比于2007年《禁毒法》之前的兩類戒毒措施并沒有本質(zhì)差異[5]。因此，從執(zhí)行內(nèi)容看，雖然我國強制戒毒所的法律地位已經(jīng)改變，由于執(zhí)行手段、戒毒期限等具體操作條款和配套機制的缺少，強制戒毒所工作重心和主要目的仍需要調(diào)整，實際行政目的與法律目的不協(xié)調(diào)，也勢必導(dǎo)致強制戒毒有關(guān)的各項制度運行不連貫，不同強制戒毒單位間容易產(chǎn)生矛盾，影響強制戒毒人員的權(quán)利。

（一）因行政職能沖突發(fā)生的異化

目前，我國采用分階段執(zhí)行方式，由公安機關(guān)強制戒毒機構(gòu)和司法機關(guān)強制戒毒機構(gòu)根據(jù)各自職權(quán)在兩年強制戒毒期內(nèi)分段管理。根據(jù)《戒毒條例》戒毒人員在三至六個月期限后，應(yīng)由公安機關(guān)強制戒毒所全部轉(zhuǎn)移至司法機關(guān)強制戒毒所，部分公安機關(guān)強制戒毒并未全部執(zhí)行，而是利用擁有的強制戒毒的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)有選擇性地執(zhí)行，影響司法機關(guān)強制戒毒所戒毒后期康復(fù)、再就業(yè)培訓(xùn)等功能執(zhí)行，不利于強制戒毒一年期限后對強制戒毒人員的評估，造成社會戒毒資源浪費，也有違《禁毒條例》、《禁毒法》立法目的。[6]公安機關(guān)強制戒毒所與司法機關(guān)強制戒毒所因職能重心、權(quán)利分配的不同，各自行政行為目的間發(fā)生沖突，以至于行政目的發(fā)生異化。

（二）附條件的異化

康復(fù)治療是新時期強制戒毒工作的重要目的和主要功能，但部分強制戒毒所受到醫(yī)療、空間、管理水平限制，對于強制戒毒人員的康復(fù)治療只能維持在低水平。在生理脫毒期后，身體康復(fù)期、戒毒鞏固期兩個階段中，部分強制戒毒所仍采取是勞動教養(yǎng)式的管理方式。從強制戒毒人員的活動空間看，仍將多人置于狹小空間內(nèi)，自由活動時間少，強制戒毒所在建筑設(shè)計上也以利于監(jiān)視為主要目的；從被管理人員的成分看，部分強制戒毒所也未對強制戒毒人員進行分類，將其與尋釁滋事、盜竊等勞教人員混同管理；從醫(yī)療條件看，部分強制戒毒所醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)康復(fù)治療專職醫(yī)生有限，不能滿足實際需要，只能以維持強制戒毒人員生命為主要目的。從幾個方面看，強制戒毒所對強制戒毒人員病人身份的認識滯后，影響到新時期戒毒工作由“懲戒”到“治療”的目的轉(zhuǎn)變，這種行政目的的異化以滯后于法律演變?yōu)橹饕憩F(xiàn)形式。

綜上所述，現(xiàn)行條件下以行政目的追究行政權(quán)利人的責(zé)任很難，但研究行政行為目的有利于從不同角度監(jiān)督行政權(quán)利人，避免權(quán)利濫用，同“簡政放權(quán)”要求保持一致。行政目的異化與產(chǎn)生不良行政后果有明顯的聯(lián)系，行政目的以法律為唯一標準，社會群體目的和其他因素都干擾著行政目的與法律保持一致，其中以社會群體目的對行政目的的影響最多樣。從制度層面消除行政機關(guān)內(nèi)部對行政目的的影響，使之與法律保持一致；從技術(shù)層面保證法律目的的達成，保證法律的執(zhí)行，保證行政活動中法律的地位。

［1］林喆.權(quán)力腐敗與權(quán)力制約［M］.山東人民出版社，2009.

［2］尚陽.住建部：允許出租房“打隔斷”將制定具體標準.中國網(wǎng)［EB］.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-05/08/c_ 1289-67506.htm

［3］王愛軍.行政行為的目的探析［D］.華東政法大學(xué)，2010.

［4］楊遠波，李東軍.強制隔離戒毒檢察監(jiān)督必要性研究——以廣西勞教場所強制隔離戒毒情況為樣本［J］.中國刑事法雜志，2009（12）：89-94.

［5］張澤濤，崔凱.強制性戒毒措施的實施現(xiàn)狀及其改革［J］.法律科學(xué):西北政法學(xué)院學(xué)報，2012，30（4）.

［6］黃李靜.強制隔離戒毒所的法律地位研究［D］.西南政法大學(xué)，2012.

D922.1

A

1007-9106（2017）01-0123-03

李夢陽（1989—），男，同濟大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向為行政法；李建農(nóng)（1962—），女，新疆醫(yī)科大學(xué)一附院副教授，研究方向為思想政治教育。