鄒仰松

（中共汕頭市委黨校 廣東汕頭 515071）

地方立法科學(xué)化芻議
——基于《立法法》第72條第2款的思考

鄒仰松

（中共汕頭市委黨校 廣東汕頭 515071）

立法科學(xué)化是法治的內(nèi)在要求和應(yīng)有之義，地方立法是國家立法的有機(jī)組成部分，目前地方立法受制于立法技術(shù)等因素距離科學(xué)化尚有相當(dāng)距離；在《立法法》第72條擴(kuò)大地方立法主體的范圍后，推進(jìn)地方立法科學(xué)化成為一個必須面對和破解的課題。

地方立法科學(xué)化立法理念立法技術(shù)立法質(zhì)量

立法是特定國家機(jī)關(guān)制定、修改、廢止規(guī)則的專門活動。隨著國家法治進(jìn)程步入快車道，涵蓋國家層面及地方層面的立法活動逐漸成為社會關(guān)注的焦點之一。但與其說是對立法活動的關(guān)注，不如說是對立法質(zhì)量的關(guān)注更為準(zhǔn)確些。與社會的期待相吻合，十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要首次提出了科學(xué)立法的概念，此提法得到黨的十七大報告的確認(rèn)，爾后黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會均對推進(jìn)科學(xué)立法作了重要部署。基于此，厲行科學(xué)立法，實現(xiàn)立法科學(xué)化，就成為一個值得深入探索破解的理論與實踐課題。以理論的視角視之，立法科學(xué)化是法治的內(nèi)在要求和應(yīng)有之義；以實踐的視角視之，立法科學(xué)化是破解存在問題、提升立法質(zhì)量的必然選擇。從我國的立法實踐來看，目前地方立法因立法技術(shù)等因素的制約使得與立法科學(xué)化的要求尚有相當(dāng)距離。特別是在《立法法》第72條第2款擴(kuò)大了地方立法主體的范圍后，推進(jìn)地方立法科學(xué)化已經(jīng)成為一個必須面對和破解的課題。誠然，實現(xiàn)立法科學(xué)化是個現(xiàn)實性、全局性工作，“立法工作的科學(xué)化不僅對政治、經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的科學(xué)發(fā)展具有現(xiàn)實性，而且具有未來性和全局性?！盵1]

一、地方立法科學(xué)化之界定

認(rèn)知某一事物之通常路徑是對之進(jìn)行界定，但這又是相當(dāng)困難的；倘若要對地方立法科學(xué)化進(jìn)行界定，亦是如此。一般而言，地方立法科學(xué)化就是地方在立法活動中要以地方實際、地方特色為基礎(chǔ)，主動探索和尊重立法規(guī)律，善用立法技術(shù)，使所立之法主觀與客觀相契合，使立法質(zhì)量與立法效益俱佳。

（一）立法本身就是一門科學(xué)

在人類認(rèn)識史上，科學(xué)是一個內(nèi)涵與外延廣泛的詞匯，雖可以從不同維度進(jìn)行定義，但給其下一個公認(rèn)之定義卻是件難事。以常識論之，哲學(xué)、社會科學(xué)、自然科學(xué)均是科學(xué)之范疇；在《現(xiàn)代漢語詞典》的詞義里，“科學(xué)”乃是反映某種客觀規(guī)律之知識體系，涵蓋思維、社會、自然等三大領(lǐng)域。在此語境下，法學(xué)作為研究人之行為、法律文本等的科學(xué)，屬于社會科學(xué)的范疇。以立法之視角，立法本身就是一門科學(xué)。對此，毛澤東同志曾有過“搞憲法就是搞科學(xué)”之論斷。但也有學(xué)者持不同的觀點，如崔英楠教授就認(rèn)為“法律科學(xué)化不是一個妥帖的概念，立法科學(xué)化的口號故而難稱科學(xué)?！盵2]誠然，對立法科學(xué)化的理解，既要立足于立法本身，又要注重社會發(fā)展的客觀實際；既要注重立法過程，又要注重立法結(jié)果；既要注重形式，又要注重內(nèi)容；以立體之思維審視之，方能正確理解立法科學(xué)化，實現(xiàn)立法科學(xué)化。與此同時，還要注重不可走向極端，科學(xué)非萬能之靈丹，自然科學(xué)領(lǐng)域之經(jīng)驗規(guī)律能否運用于法學(xué)這樣的社會科學(xué)領(lǐng)域，尚需要實踐之檢驗，這是我們在從事立法科學(xué)化過程必須保持警惕、密切注意的。

（二）地方立法科學(xué)化之依據(jù)

于法有據(jù)是法治之本義，立法活動亦不可例外；立法活動一方面為社會創(chuàng)制了規(guī)則，另一方面在創(chuàng)制規(guī)則的過程中也必須在特定的規(guī)則下進(jìn)行。不管是國家層面的立法抑或是地方層面的立法，立法科學(xué)化，是立法之必然邏輯，亦是立法之發(fā)展方向。對立法科學(xué)化的孜孜以求，歸根結(jié)底是所立之法有質(zhì)量，能是良法善法，能發(fā)揮法之社會效果，能實現(xiàn)立法者之意圖的根本保障。特定國家機(jī)關(guān)在立法活動中追求立法科學(xué)化，既是履行法律所賦予之立法職權(quán)，亦是承擔(dān)法律所規(guī)定之義務(wù)，是履行《立法法》之明確要求?！读⒎ǚā肥橇⒎ɑ顒拥母咀裱?，為立法活動劃定了底線和發(fā)展方向，《立法法》在第6條明確規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。以《立法法》本條之行文，不管是“實際出發(fā)”、“科學(xué)合理”抑或是“有針對性”、“可執(zhí)行性”，均有“科學(xué)”之內(nèi)涵與韻味。此為推動立法科學(xué)化之不竭動力，亦是推動立法科學(xué)化之法源依據(jù)，更是地方立法科學(xué)化必須遵循的方向與原則。

（三）地方立法科學(xué)化之要素

尊重科學(xué)、敬畏科學(xué)是立法科學(xué)化之基本要素。一是依客觀規(guī)律立法，法非萬能，法與其他社會規(guī)范之間不可混淆。法作為社會規(guī)范的一種，其對社會行為、社會關(guān)系的調(diào)整不僅需要多方面的輔助條件，在調(diào)整范圍上亦是局限的。立法科學(xué)化，法與其他社會規(guī)范之間的調(diào)整范圍必須科學(xué)地劃分，此為立法科學(xué)化之必備要素。二是與時代發(fā)展契合，法之合理性、科學(xué)性與社會發(fā)展必須相同步，法作為社會規(guī)范必須體現(xiàn)時代之內(nèi)涵、呼應(yīng)時代之關(guān)切。如在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程中，立法領(lǐng)域必須有相應(yīng)之作為，以回應(yīng)國家發(fā)展過程中的這一時代主題。又如在社會矛盾多發(fā)期和凸顯期，當(dāng)下的醫(yī)療、教育、食品安全、社會管理等諸多領(lǐng)域矛盾和問題相對突出，在立法領(lǐng)域同樣應(yīng)該有所為，以促進(jìn)社會之協(xié)調(diào)進(jìn)步及社會轉(zhuǎn)型之順暢進(jìn)行。三是上下有序內(nèi)外協(xié)調(diào)，這是立法科學(xué)化之重要表征。法既要與客觀情形相統(tǒng)一，又要在法之系統(tǒng)內(nèi)有序協(xié)調(diào)：首先是要在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章這個縱向關(guān)系上實現(xiàn)有序協(xié)調(diào)，其次是要在行政法、民商法、社會法、刑法、訴訟法這個橫向關(guān)系上實現(xiàn)有序協(xié)調(diào)，最后是要在法之內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體例、邏輯等要素實現(xiàn)有序協(xié)調(diào)一體。當(dāng)然，這些“都不是自然而然的，也不是自動實現(xiàn)的，而是要通過不斷地廢、改、立，才能逐步實現(xiàn)的。[3]”實現(xiàn)與社會關(guān)系、內(nèi)部要素之協(xié)調(diào)一致，是立法科學(xué)化的追求目標(biāo)，亦是立法科學(xué)化的基本體現(xiàn)和外在標(biāo)尺，更是審視地方立法科學(xué)化的基本維度。

二、地方立法科學(xué)化之不足

地方立法是整個立法系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，地方立法科學(xué)化是整個立法科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)，排除地方立法科學(xué)化的立法科學(xué)化是不可想象的。但是當(dāng)下的地方立法因諸多因素的制約，使得其在科學(xué)化的成色上是不足的，與科學(xué)化的具體要求之間還是有相當(dāng)距離的。

（一）立法理念有偏差

理念是存之于人內(nèi)心的一種觀念，是對特定事物的看法和觀點。理念雖不具有外在之強(qiáng)制力，但對理念的主體卻影響甚大，決定著理念主體的行為方向，具有相當(dāng)強(qiáng)的內(nèi)在約束力。理念形成之后指引著人的行為，人的行為體現(xiàn)和服務(wù)于內(nèi)在的某種理念。在立法領(lǐng)域，立法科學(xué)化需要以正確的立法理念為指引，這種指引的“關(guān)鍵在于立法理念對立法的恰當(dāng)指引”[4]。立法作為一種特殊的實踐活動，是在一定理念指引下開展的，立法理念指引著立法活動，惟有立法理念科學(xué)化，方能準(zhǔn)確認(rèn)知立法之本質(zhì)，進(jìn)而有效地引領(lǐng)和推動立法的科學(xué)化。立法者的立法理念形成確定之后，立法過程就會受其牽引，所立之法就是在一定立法理念支撐下的必然結(jié)果。因此，立法理念若是出現(xiàn)偏差，反映到立法之上，就會導(dǎo)致立法的科學(xué)化不夠。這種不夠在地方立法層面顯得更為明顯些，目前我國在地方立法層面所表現(xiàn)出來的立法理念科學(xué)性不足，主要表現(xiàn)在對法之價值或者定位存在一定偏差，如有一些地方性法規(guī)的內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)于政府的管理，管理在地方性法規(guī)的文本中是個高頻詞，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，此種立法情形顯示出一種法律工具主義的理念，立法僅是管理的一種手段，這是一種輕服務(wù)、重管理的立法理念，與立法理念科學(xué)化之間是相違背的。

（二）立法內(nèi)容不本土

地方立法之重要特色必須是展現(xiàn)地方特色、立足于地方實際，這是地方被賦予立法權(quán)之本義；然而在地方立法實踐中，卻出現(xiàn)內(nèi)容本土化嚴(yán)重不足之情形。對此，一是表現(xiàn)為對上位法的簡單重復(fù)，國家層面的立法一出臺，地方層面的地方性法規(guī)、規(guī)章等就緊隨其后。這本來是一件好事，是法治統(tǒng)一之要求和表現(xiàn)，但問題就出在這些地方立法真正展現(xiàn)地方特色的內(nèi)容并不多，基于地方實際情況和實際需要的條文很有限，更多的是對國家層面立法的簡單對接，這既損害了地方立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也使地方立法質(zhì)量大打折扣。二是表現(xiàn)在對國內(nèi)其他地方立法的簡單照抄照搬，搞克隆立法?？陀^講，圍繞同一個立法事項或主題，國內(nèi)有一個地方率先制定出地方性法規(guī)，在此立法領(lǐng)域拔得頭籌，這既可以推動地方法治的發(fā)展，為地方發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境，亦可以為國內(nèi)其他地方的立法提供經(jīng)驗借鑒。但在實踐中，有些地方在學(xué)習(xí)借鑒其他地方立法的過程中卻表現(xiàn)得簡單粗暴，最嚴(yán)重者甚至可以把其他地方的地方性法規(guī)添加若干符合本地實際需要和情況的條文后，置換個名稱就是本地立法了。這種不予嚴(yán)格甄別、不進(jìn)行縝密本土化的機(jī)械式挪用，是無法實現(xiàn)法對社會的引領(lǐng)和推動作用的，是脫離當(dāng)?shù)厣鐣陀^事實的，是與立法科學(xué)化的要求相脫節(jié)的。

（三）立法程序不縝密

立法程序是立法過程中的法定步驟與方法。對地方立法程序之考察，可以從動態(tài)與靜態(tài)兩個維度進(jìn)行。以動態(tài)之視角觀之，立法程序是特定主體參與法之制定的動態(tài)過程；以靜態(tài)之視角觀之，立法程序是法之制定的步驟、時序、結(jié)果等的總和。在我國的地方立法實踐中，鑒于歷史較短之緣故，涵蓋立法程序在內(nèi)之諸多制度仍然處于探索和逐步完善之中，以致很難避免存在一些問題。對此，一是立法規(guī)劃的問題。在國內(nèi)的地方立法實踐中，有的地方將立法規(guī)劃視為立法程序的起點，有的則是將提出草案視為立法程序的起點。從立法科學(xué)化的視角而言，非常有必要將立法規(guī)劃在立法程序中的地位予以明確。二是法案起草的問題。法案之起草乃是地方立法過程之重要環(huán)節(jié)，是立法議案之必備部分，很遺憾的是有些地方在法案起草過程中或者立法之意圖不甚明晰，或者地方利益傾向嚴(yán)重，或者法案起草過程中協(xié)調(diào)不夠，這些均是與立法科學(xué)化之要求相違背的。三是立法提案權(quán)的問題。以立法程序之視角，實現(xiàn)從法案到法之先決條件是立法提案，立法提案權(quán)是決定某種立法之意圖能否借助立法程序成為法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)《立法法》之規(guī)定，地方性法規(guī)的提案主體主要是兩類：代表提案、機(jī)關(guān)提案。公民不具備立法提案權(quán)之資格，那么如何有序拓展公民參與立法的途徑應(yīng)該是地方立法科學(xué)化的方向。四是法案審議的問題。在地方立法的法案審議中，比較凸顯的問題是法案的審議時間不夠充分、方式比較單一，表現(xiàn)為有時審議人員開會時方能看到法案，或者只有很短時間了解法案；同時，在法案的審理次數(shù)上缺乏具體規(guī)則，有的地方經(jīng)過常委會兩次審議后交付表決，有的地方則可以審三次或者五次后交付表決。這些都是在地方立法科學(xué)化過程中必須面對和破解的。

三、地方立法科學(xué)化之途徑

地方立法中不管是缺乏充分論證的倉促立法，還是為完成年度立法任務(wù)的任務(wù)立法，甚至是抄襲國內(nèi)其他地方立法的克隆立法，均是缺乏質(zhì)量保障之立法，是非科學(xué)化的。在地方立法科學(xué)化的過程中，“地方立法更加符合客觀規(guī)律、更加體現(xiàn)地方特色、更加提高立法效益，是衡量地方立法科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)?！盵5]

（一）立法理念科學(xué)化

立法理念決定著立法之方向，是立法之先導(dǎo)與靈魂。任何立法均是在立法理念引領(lǐng)下進(jìn)行的，亦即“法律是按照其意義必須服務(wù)于法律理念之物”[6]。在地方立法層面，地方立法之理念涵蓋社會發(fā)展、文化傳承諸要素。在社會發(fā)展層面，立法理念應(yīng)與地方之經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情形相契合；在文化傳承層面，立法理念應(yīng)與地方之風(fēng)俗習(xí)慣、社會共識相吻合。實現(xiàn)地方立法科學(xué)化，必須從立法理念科學(xué)化開始，以立法理念科學(xué)化為先導(dǎo)推動地方立法科學(xué)化。在地方立法活動中，立法理念科學(xué)化有助于立法者端正認(rèn)知，客觀把握立法全局，正確指導(dǎo)立法實踐活動。若是立法者之立法理念不一致，那么所立之法就會存在本質(zhì)上的差異；因為立法理念制約著立法者的立法行為，且這種制約是根本性的。為此，推進(jìn)地方立法科學(xué)化，立法理念科學(xué)化是重要基礎(chǔ)。這就要求立法者必須破除法律工具主義之認(rèn)識誤區(qū)，轉(zhuǎn)變以往更加注重管理之固有觀念，樹立起以人為本、以權(quán)利為本的立法理念。以此為基礎(chǔ)，立法者之價值取向應(yīng)以公平正義為地方立法的標(biāo)尺，借以公平正義之立法理念統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，以地方立法科學(xué)化為保障，在法治軌道上化解社會矛盾，確保人民依法共享發(fā)展成果。

（二）立法內(nèi)容科學(xué)化

以法理之視角論之，在地方立法中主要有實施性立法與創(chuàng)制性立法兩類。實施性立法是對上位法進(jìn)行細(xì)化解釋所作之立法，創(chuàng)制性立法則是基于地方經(jīng)濟(jì)社會特點所作之立法。實施性立法之要義在于使上位法的立法意圖得到精準(zhǔn)實現(xiàn)，創(chuàng)制性立法之要義在于借助立法之手推動本地經(jīng)濟(jì)社會的良好運作。但不管是實施性立法抑或是創(chuàng)制性立法，其根本都是立法內(nèi)容科學(xué)化。實現(xiàn)立法內(nèi)容科學(xué)化，最重要的是切實提升地方立法技術(shù)。為此，對在總結(jié)立法實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)之上形成的立法技術(shù)，必須以科學(xué)之態(tài)度視之。因為任何優(yōu)質(zhì)地方性法規(guī)的制定是離不開立法技術(shù)支撐的，立法技術(shù)的運用貫穿于立法活動的整個過程；惟有掌握立法技術(shù)、尊重立法技術(shù)、把握立法規(guī)律，方能使立法之內(nèi)容與客觀實際相吻合，確保立法質(zhì)量和水平，實現(xiàn)地方立法科學(xué)化。同時，實現(xiàn)立法內(nèi)容科學(xué)化，還應(yīng)注重語言藝術(shù)之運用；語言技術(shù)是立法技術(shù)的重要組成部分，在語言的運用上務(wù)必注意準(zhǔn)確性、可操作性、通俗性。換言之，在地方立法中掌握和尊重立法技術(shù)，是地方立法內(nèi)容科學(xué)化的必經(jīng)途徑。所以，“立法者應(yīng)該把自己看成一個自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中?！盵7]

（三）立法程序科學(xué)化

立法程序是立法活動的重要組成部分，涵蓋立法活動中的起草、協(xié)調(diào)、審議、評估等基本環(huán)節(jié)；立法程序科學(xué)化，必須以這些立法環(huán)節(jié)的科學(xué)化為切入點，實現(xiàn)立法活動各個基本環(huán)節(jié)的科學(xué)化。實現(xiàn)立法程序科學(xué)化，是推進(jìn)地方立法科學(xué)化的程序要素。為此，一是實現(xiàn)立法規(guī)劃科學(xué)化。實現(xiàn)地方立法科學(xué)化，立法規(guī)劃這個立法導(dǎo)向要科學(xué)，要為地方立法工作的有序開展作科學(xué)之安排。立法規(guī)劃的編制要充分論證，以保證所立之法是社會生活迫切需要的。因為“立法是具有社會根基的產(chǎn)物，一定的立法活動，應(yīng)當(dāng)是一定社會關(guān)系存在和發(fā)展的一種內(nèi)在要求的產(chǎn)物?！盵8]二是實現(xiàn)法案起草科學(xué)化。立法草案之起草要切斷起草者與利益相關(guān)者之紐帶，徹底破解地方立法中的利益藩籬，要注重發(fā)揮法學(xué)專家及其他專業(yè)人才在法案起草中的作用，要打通社會力量參與立法的途徑，要突破以往固有之立法思維，以實現(xiàn)地方立法科學(xué)化。三是實現(xiàn)審理次數(shù)科學(xué)化。要明確有關(guān)地方性法規(guī)審理次數(shù)的規(guī)則，對法案審理次數(shù)要予以規(guī)定。法案草率通過抑或久拖不決，均會造成加重立法成本、降低立法效率低、傷害立法質(zhì)量等嚴(yán)重后果。因此，不管是“兩審”或者“三審”后交付表決，均應(yīng)予以明確規(guī)定。對于歷經(jīng)三番五次審議之后仍未能通過之法案，應(yīng)予以暫時擱置，待時機(jī)成熟時再議，以免占用立法資源，影響立法權(quán)威。

［1］王繼軍，王士亨.地方立法科學(xué)化問題研究——以山西省為例［J］.山西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（5）.

［2］崔英楠.“立法科學(xué)化”提法質(zhì)疑［J］.人大研究，2010（5）.

［3］萬其剛.怎樣實現(xiàn)科學(xué)立法［J］.中國發(fā)展觀察，2014（3）.

［4］劉樹橋.立法理念的當(dāng)代詮釋［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報，2013（10）.

［5］曹勝亮.論地方立法的科學(xué)化［J］.法學(xué)論壇，2009（3）.

［6］［德］拉德布魯赫.王樸譯.法哲學(xué)［M］.北京:法律出版社，2005：73.

［7］馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995：183.

［8］張友漁文選編委會.張友漁文選（下）［M］.北京：法律出版社，1997：476.

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1007-9106（2017）01-0119-04

鄒仰松（1975—），男，中共汕頭市委黨校法政教研室副主任、副教授。