葛少蕓

（西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730000）

強(qiáng)化肅南縣草原生態(tài)補(bǔ)償制度的思考和建議

葛少蕓

（西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730000）

肅南草原是肅南縣第一大陸地生態(tài)系統(tǒng)。近年來，肅南縣政府已采取一系列重要措施，促進(jìn)了草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的回復(fù)和增強(qiáng)。但毋庸置疑的是肅南縣草原生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，特別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在不斷衰退。建立生態(tài)補(bǔ)償制度，使生態(tài)保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，生態(tài)受益者承擔(dān)責(zé)任，破壞草原生態(tài)功能的行為受到制約，是草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得成效的關(guān)鍵措施之一。因此，肅南縣應(yīng)隨著國家生態(tài)補(bǔ)償制度建立的步伐和甘肅省“推進(jìn)祁連山生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的要求，努力實(shí)現(xiàn)《肅南裕固族自治縣十三規(guī)劃》中提出的“要結(jié)合自治縣生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢，力爭將肅南縣建設(shè)成為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)驗(yàn)區(qū)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立”的目標(biāo)。筆者根據(jù)實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)就肅南草原進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)示范應(yīng)解決的幾個(gè)突出問題提出若干建議。

肅南縣草原生態(tài)補(bǔ)償制度建議

肅南縣草地毛面積占土地總面積68.29%，但可利用草地面積占62.96%的肅南草原，是該縣第一大陸地生態(tài)系統(tǒng)?？衫貌莸孛娣e是林用地面積的7.75倍，是耕地面積的516.52倍，既是牧民發(fā)展畜牧業(yè)增收致富的基本生產(chǎn)資料，理論載畜能力達(dá)到130萬個(gè)以上的羊單位[1]；又承系著侵蝕控制、截留降水、土壤碳累計(jì)、廢棄物降解、營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)和提供生境等巨大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能[2](P211，212)。

以草地生態(tài)系統(tǒng)的水源涵養(yǎng)功能為例，它在山地、丘陵及河流的源頭等地區(qū)尤其顯得重要。草地植被由于增加了土壤有機(jī)質(zhì)含量、改善了土壤結(jié)構(gòu)，以及密集根系穿插土壤形成的高孔隙度，可以明顯地提高草地土壤的水源涵養(yǎng)能力。已被國家區(qū)劃列為極重要等級(jí)的祁連山水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，它每年可為河西內(nèi)陸河提供75億立方米的徑流量，維系著近560多萬人口、70多萬公頃耕地和眾多工礦企業(yè)的生存，是甘肅河西乃至西北地區(qū)重要的綠色生態(tài)安全屏障。而肅南縣又地處在祁連山水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)的核心區(qū)，隨著國家對祁連山生態(tài)保護(hù)和建設(shè)綜合治理規(guī)劃的實(shí)施，必須責(zé)無旁貸地承擔(dān)起維護(hù)和建設(shè)草原水源涵養(yǎng)功能的責(zé)任。

再以草地生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能為例，眾所周知，氣候變化已是目前世界各國普遍關(guān)注的全球性問題，也是當(dāng)今人類社會(huì)面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。大量研究證明，全球氣候變暖主要是由于人類工業(yè)化活動(dòng)中排放的二氧化碳累積，加劇了以變暖為主要特征的全球氣候變化，它已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人類的生存和發(fā)展。正是基于這一嚴(yán)峻形勢，2015 年12月12日氣候變化巴黎大會(huì)通過的《巴黎協(xié)定》，這個(gè)各國一致認(rèn)可的里程碑式的文件，發(fā)出了世界向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的清晰信號(hào)，中國政府為此也作出了莊嚴(yán)承諾：2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值，2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%[3]。顯然這是一個(gè)雄心勃勃但卻非常艱巨的奮斗目標(biāo)。

多年來，陸地生態(tài)系統(tǒng)固碳已成為一個(gè)與全球變暖有關(guān)的重要的科學(xué)問題。草地生態(tài)系統(tǒng)是地球上僅次于森林的第二大陸地生態(tài)系統(tǒng)，其總碳貯量約占陸地生態(tài)系統(tǒng)總碳貯量的12.7%。草地生態(tài)系統(tǒng)的碳庫由土壤、植被和枯落物構(gòu)成。其中，儲(chǔ)存在土壤中的碳占到了草地生態(tài)系統(tǒng)總碳貯量的90%，另外的10%儲(chǔ)存在地上植被層中[2](P216)。所以草地生態(tài)系統(tǒng)在碳循環(huán)中占有非常重要的地位，對它的碳匯功能必須給予更大的關(guān)注。2015年6月30日中國政府向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交的《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動(dòng)——中國國家自主貢獻(xiàn)》文件[4]，其中在努力增加碳匯的有關(guān)行動(dòng)改革和措施中特別提出，要繼續(xù)實(shí)行退耕還草，退牧還草，推動(dòng)草畜平衡，遏制草場退化，恢復(fù)草原植被，加強(qiáng)草原災(zāi)害防治和農(nóng)田保育，提升土壤儲(chǔ)碳能力，等等。這不僅指明了增加草原碳匯功能的有力措施，也為促進(jìn)草原的良性演替指明了方向。肅南草原作為發(fā)展低碳社會(huì)的基礎(chǔ)細(xì)胞之一，必須為增加草原碳匯功能做出自己的努力。

截至“十二五”末，肅南草原已有684.2萬畝實(shí)行了禁牧封育，1407.7萬畝實(shí)行草畜平衡管理。在草原保護(hù)建設(shè)工程和草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩耐苿?dòng)下，95%以上的小畜和50%的大畜越冬實(shí)現(xiàn)了暖棚化，舍飼養(yǎng)殖率達(dá)到70%以上。為阻止草原超載共減畜11.23萬個(gè)單位；補(bǔ)播改良天然草原（人工草地）361萬畝；防蝗滅鼠400多萬畝；再加改良牲畜品種、優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)等措施，不僅增加了牧民生產(chǎn)生活收益，也有效減輕了草原放牧壓力，有利于草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的回復(fù)和增強(qiáng)。

但是必須看到，肅南縣草原生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和系統(tǒng)服務(wù)功能較低，草原的保護(hù)和建設(shè)基礎(chǔ)依然較弱，防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)能力不強(qiáng)，草地資源的粗放型經(jīng)營并沒有根本性轉(zhuǎn)變，草地的過牧超載、亂開墾等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使草原生產(chǎn)力下降，特別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷衰退。試驗(yàn)和實(shí)踐均已證明，草原開墾、自由放牧、禁牧、輪牧等人為干擾對草地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能均會(huì)產(chǎn)生重要影響，以碳匯功能為例，草原開墾和自由放牧都會(huì)導(dǎo)致土壤碳密度明顯下降，而禁牧則可以明顯提高土壤的碳密度，而且禁牧?xí)r間越長，土壤碳密度越高[2](P244)。

因此，問題已經(jīng)非常明確：采取何種措施才能有效調(diào)節(jié)人為干擾使之因其行動(dòng)策略的自主選擇而對草原生產(chǎn)力及系統(tǒng)服務(wù)功能產(chǎn)生有利影響？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在利益訴求多元化的今天，建立起生態(tài)補(bǔ)償制度，以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，協(xié)調(diào)相關(guān)者的利益關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是在生態(tài)保護(hù)的實(shí)施者和受益者之間重新分配利益的問題，使生態(tài)保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，生態(tài)受益者承擔(dān)責(zé)任，使破壞草原生態(tài)功能的行為受到制約，它是草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得成效的關(guān)鍵措施之一。

中共十八屆三中全中通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。國務(wù)院也已將《生態(tài)補(bǔ)償條例》納入了立法計(jì)劃。甘肅省政府在向省十二屆人大四次會(huì)議提交的《政府工作報(bào)告》中提出：“推進(jìn)祁連山生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。這些都為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償制度提供了依據(jù)。在《肅南裕固族自治縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016—2020年）規(guī)劃綱要》中，肅南縣提出建設(shè)“綠色、活力、實(shí)力、法治和幸福蘇南”的理念，要結(jié)合自治縣生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢，力爭將肅南縣建設(shè)成為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)驗(yàn)區(qū)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

筆者根據(jù)實(shí)地調(diào)研現(xiàn)就肅南草原進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)示范的幾個(gè)突出問題提出如下意見和建議：

一、明確補(bǔ)償義務(wù)主體和受償權(quán)利主體

這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵囊?。首先弄清楚誰該向誰進(jìn)行補(bǔ)償，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡源嬖诤驼归_的前提條件，也使生態(tài)補(bǔ)償有了立法基礎(chǔ)。

從草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐看，補(bǔ)償義務(wù)主體大致有兩類：

1.生態(tài)受益者，即從他人生態(tài)保護(hù)行為中獲得利益者。由于生態(tài)效益的無形性和外溢性特征，實(shí)踐中通常很難確定出具體的受益主體，草原生態(tài)又是典型的公共物品，而祁連山既是國家區(qū)劃的極重要等級(jí)的水源涵養(yǎng)區(qū)，又是極重要等級(jí)的土壤保持區(qū)，因之中央政府理應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償最基本也是最主要的補(bǔ)償義務(wù)的承載體，建議加大國家和地方的財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并組織和協(xié)商區(qū)域之間的橫向補(bǔ)償，包括受益區(qū)域內(nèi)的單位、組織、企業(yè)、個(gè)人等，當(dāng)然也樂意接受一些國家的政府資金或國內(nèi)外一些組織和個(gè)人的資金捐贈(zèng)等。

2.生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用者，即開發(fā)利用草原生態(tài)環(huán)境中可獲取到某種利益的主體，如草原區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)者，等等，這一補(bǔ)償義務(wù)主體比較明確。

在生態(tài)開發(fā)利用者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)還要區(qū)分賠償和補(bǔ)償兩個(gè)非常重要的概念。二者的共同點(diǎn)都是具有彌補(bǔ)損失的功能，但法律機(jī)理不同。賠償通常是基于可歸責(zé)性，要求開發(fā)利用者對自己違法行為造成的損失予以彌補(bǔ)，并以完全彌補(bǔ)全部損失為原則，這在法律上被稱作一種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，被損害者享有索要賠償?shù)臋?quán)力，而侵害者則必須履行賠償?shù)牧x務(wù)。而補(bǔ)償通常則是基于公平正義理念，只是要求開發(fā)利用者對自己合法行為造成的損害后果予以一定程度的彌補(bǔ)，僅要求行為人對損失給予合理的彌補(bǔ)。對于違法的環(huán)境開發(fā)利用行為所引致的賠償責(zé)任問題已有侵權(quán)責(zé)任法做出了規(guī)范。而生態(tài)補(bǔ)償所要解決的只是合法開發(fā)利用環(huán)境資源而導(dǎo)致他人損失時(shí)的補(bǔ)償責(zé)任問題。

受償權(quán)利主體：從實(shí)踐中看，以下行為主體必須得到補(bǔ)償，否則無法完成草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的具體任務(wù)。

（1）省、縣、鄉(xiāng)級(jí)地方政府。即實(shí)質(zhì)上是中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付購買地方政府提供的環(huán)境服務(wù)。

（2）地方政府的草原保護(hù)部門。草原保護(hù)部門的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備的改善、項(xiàng)目費(fèi)用開支、工作經(jīng)費(fèi)等都需要財(cái)政支付確保它們的運(yùn)行。

（3）農(nóng)牧民。通過補(bǔ)貼等激勵(lì)措施引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營行為，促使其轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，較快地變成生態(tài)恢復(fù)、改善的維護(hù)者、建設(shè)者。

（4）其他一些保護(hù)生態(tài)的組織或個(gè)體。

二、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧硪缓诵囊?，體現(xiàn)著利益和成本分配的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)。

目前，國內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未形成一套完整科學(xué)的方法。目前計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為多見和可行的主要內(nèi)容有：

1.計(jì)算草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際支出，直接進(jìn)行補(bǔ)償，諸如草原圍欄建設(shè)、人工增雨、生物多樣性保護(hù)、草原防火、鼠蟲害防治、生態(tài)監(jiān)測，等等。

2.對因保護(hù)草原生態(tài)而放棄發(fā)展的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。機(jī)會(huì)成本其實(shí)質(zhì)就是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而作出的犧牲，例如實(shí)行了禁牧、草畜平衡管理制度等。可以根據(jù)同等條件和發(fā)展基礎(chǔ)相同的第三地區(qū)為參考作出估算。

3.對具有重要生態(tài)功能的草原進(jìn)行保護(hù)性投入，如對水源涵養(yǎng)區(qū)草原的投入、生物多樣性保護(hù)區(qū)建設(shè)、草原風(fēng)景區(qū)保護(hù)建設(shè)，等等。

對于生態(tài)受益者而言，良性生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值目前還無法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)的精確計(jì)算，一些理論上的計(jì)算結(jié)果與現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償能力差距較大，只能供作參考。

草原生態(tài)補(bǔ)償中遇到的現(xiàn)實(shí)問題是：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低時(shí)不能滿足基本要求，難以調(diào)動(dòng)起生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性；而如果要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高時(shí)，則會(huì)超過補(bǔ)償區(qū)的財(cái)政承受能力，造成支付補(bǔ)償意愿和接受補(bǔ)償意愿之間的較大落差，使補(bǔ)償無法順利實(shí)現(xiàn)。較為可行的辦法，可以考慮建立由農(nóng)牧民代表與補(bǔ)償義務(wù)主體之間通過協(xié)商和“討價(jià)還價(jià)”的博弈機(jī)制確定當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并簽訂補(bǔ)償協(xié)議合同確定支付金額，這種做法或許比根據(jù)理論估算確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加實(shí)際可取。在實(shí)際運(yùn)作中還可引入第三方主體介入。據(jù)筆者此次調(diào)研得知，一般情況下，補(bǔ)償額度至少應(yīng)與農(nóng)牧民減收的部分基本持平，隨著生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行必要和適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整。

三、生態(tài)補(bǔ)償方式

根據(jù)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，補(bǔ)償方式大致可分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償，等等。

1.資金補(bǔ)償

這是最直接、最重要的補(bǔ)償方式，主要手段是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這里還存在一個(gè)中央政府和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)的分?jǐn)倖栴}，需要對分?jǐn)偙壤?guī)定明確?；诟拭C省財(cái)政較弱，建議由中央政府承擔(dān)較多的支出責(zé)任。

建議建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償基金”，由國家財(cái)政撥款作為墊底資金，以此為基礎(chǔ)，廣泛吸引企業(yè)、民間組織、個(gè)人乃至國際組織的捐贈(zèng)等，多渠道籌集草原生態(tài)補(bǔ)償基金。

2.實(shí)物補(bǔ)償

根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際需要特點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌補(bǔ)償，諸如牧民口糧、家畜精飼料、草原圍欄的水泥樁、刺鐵絲，等等。

3.政策優(yōu)惠補(bǔ)償

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資項(xiàng)目、財(cái)政稅收等方面，針對性的實(shí)施一些具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的優(yōu)惠政策十分必要。例如稅收優(yōu)惠政策，可對諸如草原保護(hù)及相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)收入等實(shí)行免稅；對草原生態(tài)移民在城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅費(fèi)減免等等，以激發(fā)農(nóng)牧民對草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的積極性。

4.智力補(bǔ)償

根據(jù)不同的草地類型、自然條件、草地生產(chǎn)能力，草地退化狀況以及畜種結(jié)構(gòu)等具體狀況，實(shí)行無償提供技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培養(yǎng)受償?shù)貐^(qū)農(nóng)牧民的專業(yè)技能，并提高其技術(shù)人才和管理人才的水平。例如，居于平原荒漠草地段的肅南縣明花區(qū)3個(gè)牧業(yè)鄉(xiāng)，應(yīng)針對天然草地干旱缺水的特點(diǎn)，在過去已有工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)特別組織水利工程建設(shè)方面的技術(shù)咨詢和專業(yè)培訓(xùn)，以便充分利用當(dāng)?shù)氐孛婧偷叵滤Y源，更好地發(fā)展人工飼草和封育建設(shè)半人工草地等。而對屬于本縣高寒草地草地段的馬蹄、康樂7個(gè)鄉(xiāng)，因其林草豐茂特點(diǎn)而招致的超載過牧、植被破壞、水土流失嚴(yán)重等特點(diǎn)，使草原退化成了普遍性問題，故此應(yīng)重點(diǎn)在劃區(qū)輪牧、草畜平衡管理、草地恢復(fù)和重建以及提高水源涵養(yǎng)能力等方面進(jìn)行專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)和咨詢指導(dǎo)。

四、建立權(quán)威有效的監(jiān)督管理機(jī)制

1.建議國家環(huán)保部下設(shè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組，農(nóng)業(yè)部下設(shè)草原局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同部門之間的關(guān)系；省、縣級(jí)政府下設(shè)草原管理辦公室，協(xié)商互不統(tǒng)屬的各個(gè)廳、局之間的關(guān)系。

2.發(fā)揮鄉(xiāng)、村基層組織和農(nóng)牧民合作經(jīng)濟(jì)組織等的作用，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民自覺維護(hù)和建設(shè)草原生態(tài)良性循環(huán)機(jī)制的主觀能動(dòng)性，探索農(nóng)牧民實(shí)行自我管理的氛圍和機(jī)制。

3.明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)組織參與草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶头绞?，并為其提供明確的優(yōu)惠和激勵(lì)措施。

4.生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的撥付和管理實(shí)行計(jì)劃先行、分賬核算、?？顚Ｓ玫脑瓌t，并實(shí)行年度預(yù)決算制度。要對生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的使用監(jiān)督做出規(guī)定。審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用的審計(jì)監(jiān)督。

5.在重要生態(tài)功能區(qū)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對生態(tài)功能保護(hù)狀況組織定期評(píng)估和考核，并動(dòng)員群眾和民間團(tuán)體參與保護(hù)和監(jiān)督。

［1］甘肅省草原總站.甘肅草地資源［M］.甘肅科學(xué)技術(shù)出版社，1999：215.

［2］李文華等.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的理論、方法與應(yīng)用［M］.中國人民大學(xué)出版社，2008.

［3］汪閩燕等.中國有關(guān)氣候變化問題承諾展現(xiàn)大國形象［N］.法制日報(bào)，2015-12-1.

［4］強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動(dòng)——中國國家自主貢獻(xiàn)［N］.人民日報(bào)，2015-7-1.

F323.212

A

1007-9106（2017）01-0060-04

葛少蕓（1963—），西北民族大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。