姜耀輝

中國風險治理的理論發(fā)展及實踐框架
——第二屆全國“風險與治理”高端學術研討會綜述

姜耀輝

2016年12月10日，由中南大學公共管理學院、中南大學地方治理研究院、中南大學社會穩(wěn)定風險評估研究中心、中南大學湘雅公共衛(wèi)生學院、《行政論壇》編輯部、 《甘肅行政學院學報》編輯部、 《地方治理研究》編輯部聯(lián)合主辦的第二屆全國 “風險與治理”高端學術研討會在中南大學召開。來自中國社會科學院、中國地震局、清華大學、北京大學、中國人民大學、中山大學、南京大學、武漢大學、上海交通大學、南開大學、浙江大學、吉林大學、重慶大學、電子科技大學、北京航空航天大學、中南大學等50多家科研院所和高等院校的百余名專家學者參與研討。本文將對此次會議關注的焦點問題進行述評。

一、中國風險治理理論科學化

德國社會學家烏爾里?！へ惪耸?“風險社會”觀點的主要倡導者，實際上，現(xiàn)代社會就是一個風險社會。現(xiàn)代社會生活充斥著繁雜多樣的風險，包括中國社會科學院科研局副局長陳文學在大會致辭中所言的 “制度性風險、技術性風險和道德性風險”。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)風險如自然災害依然存在，另一方面新興風險如網絡風險又不斷涌現(xiàn)，同時二者的交織疊加導致每一種風險都包含諸多復雜因素，這就需要我們不斷提高識別和治理風險的能力，從治理層面進行分析和研判。

治理與風險是密不可分的，如果說風險是不確定性，那么治理就是克服不確定性走向確定性，治理路徑的選擇實質上是基于風險識別的決策。清華大學藍志勇教授提出 “現(xiàn)代治理體系與治理能力是規(guī)避、應對和化解風險的定海神針”，這句話形象地揭示了風險治理的重要意義，以及風險與治理之間的關系，這里的 “定海神針”即有效的工具和手段。他認為，目前中國正處于改革的過渡期和社會風險高發(fā)期，面臨著工業(yè)化城市化帶來的風險、新舊體制變更期風險、思想文化沖突風險、政治理念和意識形態(tài)沖突風險、領導執(zhí)行力不足風險以及決策失誤引發(fā)的風險等。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質上是為捍衛(wèi)和弘揚 “以民為本”的現(xiàn)代人文價值觀而設計建立的制度體系，但其特點是它還是一個不完美的復雜系統(tǒng)，要不斷調整和變化。

《中國社會科學》雜志社林躍勤研究員則強調，風險的核心含義是 “未來結果的不確定性或損失”，一個國家的三大重要能力即是發(fā)展能力、治理能力與合作能力，風險能力是整體治理體系和能力的有機部分，因為一個國家一定要對制約其發(fā)展的自然風險、經濟風險、社會風險、制度風險、治理風險、國際風險等進行有效治理。這顯然將風險治理的價值意義上升到了治國理政的國家戰(zhàn)略高度，極具挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新性。中國地震局地質研究所趙阿興教授認為，風險的產生發(fā)展和防范治理有高度的相關性，防范治理措施不當可能誘發(fā)災害性事故甚至誘發(fā)災難，而妥善防治既有可能延緩甚至避免風險，也能夠有效應對風險。此外，浙江大學博士生陳科霖提出了基于統(tǒng)治集團、官僚集團與民眾三方治理主體的中國國家治理三元互動結構，其核心邏輯是通過政治教化、經濟激勵與法制建設治理手段，實現(xiàn)治理主體在統(tǒng)治風險與有效治理兩個維度上的多元互動，提升國家治理能力，這對指導風險治理實踐是有所裨益的。

與會專家學者深入討論風險治理領域的理論前沿問題，碰撞思想火花。相關研究成果以闡釋為主，進一步建構了指導性的風險治理理論表達，使中國風險治理理論更加科學化。與會專家學者一致認為，中國風險治理的理論研究事關中國社會風險高發(fā)期的經濟社會穩(wěn)定和發(fā)展，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進一步推進，深入研究風險治理問題，豐富完善風險治理理論，提供風險治理智力支持，有助于形成風險治理研究的 “中國學派”，在全球風險治理大舞臺上唱響中國聲音。

二、風險治理比較研究多樣化

比較研究是風險治理研究的重要方法和組成部分，既可為驗證和反思風險治理理論研究提供基礎，又可為健全和完善風險治理實踐政策提供參照。他山之石，可以攻玉，從比較中找差距，在比較中啟新意，于比較中探好路，風險治理比較研究多樣化是本次大會的一大亮點。

一是風險研究側重于國際視野比較。 《中國社會科學》雜志社林躍勤研究員通過對新興國家風險防控政策與機制的比較，得出要做好風險治理頂層設計、提高風險法治化與規(guī)范化治理水平、發(fā)揮政府主導作用和充分動員社會積極性、創(chuàng)新風險治理技術和提高治理專業(yè)水平、積極參與國際風險治理機制建設與加大貢獻力度的有益啟示。中國海洋大學劉海英副教授試圖基于貧困治理的國際經驗，通過對部分代表性國家貧困識別、治理模式、治理績效的國際比較分析，為實現(xiàn)我國貧困治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供制度邏輯，提出從優(yōu)化治理結構、確立整體模式、健全管理制度、改進績效評估等方面推動中國貧困治理制度創(chuàng)新。針對 “全球風險社會”多元化、不可控、毀滅性、人為制造化、高度復合的系統(tǒng)性等風險特征，武漢大學范如國教授提出風險治理要向復雜性治理范式和多邊多層級協(xié)同治理范式轉型，進行 “反思性現(xiàn)代風險治理”，構建全球風險社會治理的共同價值與機制。也有學者開展了國內不同地方的比較分析，比如中南大學伍如昕副教授發(fā)布的 《中國56個城市城市化、基本公共服務供給與居民主觀幸福感報告》，主要分析了城市化、基本服務供給與居民主觀幸福感之間的關系，其中運用大數(shù)據(jù)分析了城市化的利弊和風險。

二是治理理論的比較討論價值突出。目前，治理理論越來越引起風險治理學者的關注，熱度不減，深刻地影響著風險治理理論和實踐的發(fā)展。北京大學田凱副教授基于海量外文文獻，闡釋了治理理論中的政府作用，認為治理理論的研究還處于前理論階段，具有矛盾性和多樣性，缺乏經驗研究的支撐，可以將政府作用轉型中的中國作為重要樣本，發(fā)展出能夠解釋中國治理轉型的理論模型。此外，本次大會頻繁提及協(xié)同治理、協(xié)作治理、多元治理、參與治理、多中心治理、合作治理、自主治理、網絡治理、網格治理等多種治理方式和觀點，這表明風險治理理論在比較研究中不斷得到充實、豐富和發(fā)展，但另一方面也要注意作為 “管理”的治理與真正的治理的本質區(qū)別，避免出現(xiàn)不明 “治理”強談 “治理”的現(xiàn)象。

三是實證研究和交叉研究效果良好。以往研究方法中，規(guī)范性分析往往是獨挑大梁，唱獨角戲，而實證性分析大多是遭人詬病的短板或軟肋。在本次會議入選論文中，規(guī)范性分析雖仍占主流，但實證性分析明顯處于增量發(fā)展的生長勢頭，粗估占比35%左右，尤其是案例分析、定量分析、模糊評估、模型建構、風險矩陣等方法被高頻運用?？梢?，對于實證性分析在風險治理研究領域的重要作用已經達成共識，學界也正在努力嘗試運用實證研究方法進行深化拓展研究。此外，跨學科的交叉研究方法也很普遍，除了政治學、公共管理學、社會學等主流研究學科，新聞傳播學、法學、軍事學、歷史學等學科也逐步介入風險治理領域。如鄭佳明教授在大會主題演講中結合中國歷史，發(fā)掘了中國治理的智慧，建議在要在歷史過程中吸取教訓，用發(fā)展的眼光面對一切風險。

三、中國風險治理實踐豐富化

在中央提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務后，風險治理研究問題的一個突出特色就是從 “理論”走向 “現(xiàn)實”，中國風險治理實踐豐富化即是印證。這方面，本次會議成果眾多，角度多樣，呈現(xiàn)多領域推進樣態(tài)。

一是公共安全與應急管理。北京工業(yè)大學吳寶晶教授認為，諸如安全生產事故、自然災害、公共衛(wèi)生事件、刑事犯罪案件等公共安全問題時有發(fā)生，應建立健全公共安全問題的法律法規(guī)體系、防控體系、應急管理體制、吸納社會力量參與。這給出了有關公共安全與應急管理的整體性對策意見。暨南大學盧文剛副教授通過廣東省的實地調研探索了安全生產之道，以臺風應急為例分析了應急管理之術，更強調應急指揮、預案、救援、保障和培訓管理能力體系的建設。城市應急管理是公共安全網絡的核心構件，對于這一問題，湘潭大學羅依平教授強調要從觀念層面、制度層面、平臺建設、組織建設等方面優(yōu)化政府與公眾的良性互動關系。此外，廣東警官學院馬建文教授從佛山石灣鎮(zhèn)的成功案例中總結出社會治安防控的 “常態(tài)溝通、信訪維穩(wěn)、警務超市、應急平臺”一整套有效措施；南京信息工程大學李志強副教授則將視角聚集在城市邊緣社區(qū)的公共安全治理問題，提出了城鎮(zhèn)化進程中安全社區(qū)治理場域建構的解釋框架；湖南農業(yè)大學劉瑋副教授更是進一步深入到農村，運用混沌理論研究政府處理農村公共危機的應急管理之道；清華大學博士后研究人員張美蓮則側重比較分析了地方政府的公共危機學習，總結出其以單環(huán)學習、組織內部學習、知識性和適應性學習為主，缺乏完整性、開放性、創(chuàng)新性、主動性的問題，提出危機學習不能將危機經驗簡單地進行案例遷移，還需考慮外界環(huán)境變化?？梢?，公共安全與應急管理研究因其貼近民眾生活，得到了更為廣泛的研究。本次會議上這方面的研究成果以經驗對策為主，這些來自實際工作中的具體做法和取得的有益經驗為其他地區(qū)提供了良好的借鑒，但如何將特殊案例上升為一般實踐，從經驗演繹深化為理論創(chuàng)新還有待加強。

二是社會穩(wěn)定風險治理。針對現(xiàn)實中重大社會穩(wěn)定風險評估政策往往陷入象征性執(zhí)行的困境，重慶大學田先紅研究員發(fā)現(xiàn)這種問題的根源在于官僚組織體制內部的張力關系，表現(xiàn)在穩(wěn)定發(fā)展雙重任務與組織激勵不兼容、上級決策壓力和既有政策環(huán)境有矛盾兩個方面，易誘發(fā)新的基層治理問題和導致社會矛盾累積，建議改變地方政府的發(fā)展主義取向和公共政策制定模式。西南交通大學趙成副教授根據(jù)生活質量指數(shù)模型，通過研究公共投入與社會風險規(guī)制的最優(yōu)邊際成本告訴我們，福利水平和稅收水平的提升會引發(fā)公眾對于風險規(guī)制的更高需求，但較高的經濟增長水平會降低公眾對風險規(guī)制的現(xiàn)期需求。西南政法大學郭春甫副教授認為高校風險是影響高校穩(wěn)定的重要因素，要建構符合高校教育發(fā)展規(guī)律的風險治理體系，主要包括高校安全治理體系現(xiàn)代化和高校治理能力現(xiàn)代化。西北政法大學夏支平教授則提出邊緣化是當前農村社會風險的特質，與之相關，有學者運用風險矩陣法和模糊綜合評價法對農地流轉風險進行識別及評價，發(fā)現(xiàn)農地流出方、村委會、流入方的風險程度逐漸降低。此外，也有學者對風險感知問題進行研究，發(fā)現(xiàn)公眾環(huán)境風險感知的影響因素存在地區(qū)差異，而公眾的政府信任等關鍵因素影響著環(huán)境風險感知。上述研究成果多以理論闡釋為主，力圖通過邏輯分析和數(shù)理計算尋求社會穩(wěn)定風險治理的問題癥結，這是是對癥施策的必要條件，值得提倡，但要警惕陷入懸空虛置的 “空對空”分析窠臼。

三是城市與區(qū)域治理。中南大學吳曉林副教授發(fā)布的 《中國城市商品房社區(qū)治理報告》中指出，全國商品房社區(qū)治理面臨著糾紛普遍等十大問題①，這些問題是城市化進程中公民權利需求與制度供給不足之間矛盾的產物，因而需要推動商品房小區(qū)治理現(xiàn)代化，解決業(yè)主權利維護的制度因素，促使業(yè)主與市場主體 “權益平衡”。在區(qū)域治理方面，上海交通大學何淵副教授基于區(qū)域治理的歷史變遷和區(qū)域合作協(xié)議的文本考察發(fā)現(xiàn)，地方政府擁有的自主權呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢，但需要中央政府對區(qū)域協(xié)調的指導參與；新疆農業(yè)大學祁志偉講師則關注了民族區(qū)域治理，強調民族地區(qū)城市社區(qū)治理要挖掘特色內容，以社會穩(wěn)定為重點，借鑒國內非民族地區(qū)日趨完善的社區(qū)為基礎、多中心主體、網格智慧型的治理范式，積極探尋適合多民族共同融合維系的社會治理新路徑；電子科技大學鎖利銘教授聚焦日益成熟的城市群建設，認為在城市群府際協(xié)作治理過程中，地方政府的協(xié)作行動受到交易成本和契約合作風險的影響，建議發(fā)展雙邊、多邊的網絡制度性安排。上述城市與區(qū)域治理研究涵蓋范圍廣泛，順應了國家和地方的重大需求，反映了專家學者具有較強的學術敏感性和熱點捕捉力，雖然存在實踐弱于解釋的問題，但也是學界的有益嘗試，取得的理論成果有待于在實踐中進一步檢驗、修正和完善。

四是社會組織和健康治理。中山大學王清副教授認為，政府部門和社會組織的信任程度成為影響政府購買服務的關鍵因素，研究發(fā)現(xiàn)高度信任推動項目制，中度信任導致混合制，低度信任出現(xiàn)常規(guī)制，建議從增強政府與社會組織之間的聯(lián)系與信任方面推進政府購買服務的發(fā)展。南開大學博士生趙巖試圖結合理性、自然和開放系統(tǒng)的視角，從社會心理、組織體和生態(tài)群的分析層面建立社區(qū)社會組織間的合作機制，提升其參與治理的有效性。南開大學博士生王通借用布迪厄的賦值概念分別對社會組織發(fā)展的行動空間、行為取向、政府回應進行場域賦值、功能賦值和監(jiān)管賦值，建議從組織主體、制度環(huán)境和秩序層次等方面推進社會組織發(fā)展實踐。這些成果對激發(fā)社會組織活力，指導其參與治理能力建設都有重要的參考意義。對社會組織的進一步研究，要從描述性研究轉移到解釋性研究上來，注重問題導向意識。此外，隨著習近平2016年提出 “健康中國”的施政方略，專家學者們一直致力研究的健康治理得到了更廣泛的關注，相關研究成果也會更多地涌現(xiàn)。中南大學劉麗杭教授認為，健康治理理念經歷了一個從跨部門行動到健康促進的公共政策再到健康融入所有政策的形成與完善過程，政策制定者將傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務模式轉變成一個國家及全體居民共同參與的社會運動，使追求健康成為全社會的共同理念。

五是 “大數(shù)據(jù)時代”和 “鄰避運動”。大數(shù)據(jù)引爆風險治理理念變革，提供了極具啟發(fā)意義的研究范式、政策工具和實踐探索。中南大學校長張堯學院士在大會致辭中提出要關注大數(shù)據(jù)時代的網絡安全；清華大學譚海波副教授從戰(zhàn)略行為的高度對地方政府大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略選擇和運行實施的內在機理進行了分析，為地方政府創(chuàng)新提供了一定的理論支持和實踐指導；廣州大學周利敏副教授認為大數(shù)據(jù)時代有助于擺脫傳統(tǒng)預警存在的種種弊端，引導著災害預警從 “應急治理”向 “提前治理”的變革；中國海洋大學王琪教授則喊出環(huán)境治理要擁抱大數(shù)據(jù)的口號，提倡研究范式要從 “定性定量研究”轉向 “大數(shù)據(jù)分析技術”。此外，中國式鄰避運動在全國漸起，引發(fā)了學界對治理鄰避沖突的關注。中山大學張緊跟教授以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠建設項目為例，提出以 “制造同意”策略來實現(xiàn)良性的官民互動，主張地方政府應主動公開相關信息并提供平臺與公眾進行溝通，民眾應主動參與并尋求與政府理性對話的機會。值得肯定的是，博士研究生群體對此議題表現(xiàn)出極大興趣且視角新穎：北京航空航天大學博士生羅立探討了鄰避項目的公眾接受度，發(fā)現(xiàn)公眾對此類項目的風險感知要遠勝其利益感知；華東理工大學博士生王伯承基于PX項目系統(tǒng)闡釋了社會穩(wěn)定風險的制度，提出要改變 “知識與權力”不對稱狀態(tài)及其話語博弈格局下利益群體的對立與公正偏倚問題；南京農業(yè)大學博士生張國磊則在鄰避效應理論的基礎上提出了“反鄰避”的概念和分析框架，并以國內高鐵爭奪現(xiàn)象為例探討了府際博弈、草根動員與 “反鄰避”效應的關系。鄰避運動的興起反映了民眾風險意識的覺醒，政府如何引導民眾更科學地識別風險、規(guī)避風險和化解風險是亟待研究的重要課題，上述研究成果無疑提供了可資借鑒的創(chuàng)新路徑和有益啟示。

除了上述具體風險治理領域外，專家學者還對環(huán)境治理、基層維穩(wěn)、社區(qū)治理、扶貧治理、網絡治理、農村風險治理、家庭私域治理等風險治理領域進行了廣泛深入的探討，這些領域都是風險治理當下乃至今后很長時間段的重點研究議題。

本屆大會以 “風險與治理”為主題，分八個分論壇展開廣泛討論，涉及的內容豐富充實，取得了豐碩的成果。但與此同時也存在一些問題有待探究：首先，關于技術性風險和道德性風險的研究略顯單薄，尤其是在科技風險方面缺乏基礎性研究。其次，本次會議引入諸多國外理論和實踐經驗，從其理論建構和實施效果來看很有借鑒意義，但如何本國化，使其能與中國環(huán)境調適匹配還需要細致考量。當然，這個問題同樣適用于中國不同地區(qū)間的經驗推廣。最后，本次會議的議題廣泛，但也有部分議題討論不夠深入，需要在未來的風險治理研究中進一步深化。

注釋：

① 參見吳曉林： 《中國城市社區(qū)的業(yè)主維權沖突及其治理：基于全國9大城市的調查研究》， 《中國行政管理》2016年第10期。

（責任編輯 劉龍伏）

姜耀輝，中南大學公共管理學院博士研究生，湖南長沙，410083。