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理論探討

投訴回復(fù)類案件的行政復(fù)議思路分析

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行政復(fù)議是維護(hù)申請人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要機(jī)制，其相較訴訟程序而言效率更高，更便于申請人維權(quán)?，F(xiàn)階段，食品管理、工商管理領(lǐng)域投訴回復(fù)行政復(fù)議案件逐漸增加，而且這些案件大部分是由職業(yè)打假人提起，因而投訴回復(fù)類案件日益引起重視。對投訴回復(fù)類案件進(jìn)行分類可以更全面地認(rèn)識投訴回復(fù)類案件?；诜ㄕ叩目剂?，不是所有投訴案件都適宜進(jìn)入復(fù)議程序，明確哪些投訴回復(fù)案件適宜進(jìn)入復(fù)議程序、哪些案件不宜進(jìn)入復(fù)議程序具有重要意義。對能進(jìn)入復(fù)議程序的投訴回復(fù)案件，根據(jù)不同種類確定不同的審理思路，可以更好地維護(hù)申請人權(quán)益，促進(jìn)行政法治、保障國家行政復(fù)議資源不被濫用。

投訴；回復(fù)；行政復(fù)議；行政級別；類型

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為或者該行政行為所依據(jù)的部分抽象行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向該行政主體的上一級行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的特定行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，由受理申請的行政機(jī)關(guān)依法對行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出復(fù)議決定的活動。①行政復(fù)議具有一定的司法性、監(jiān)督行政屬性和對相對人合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的屬性。②行政復(fù)議同行政訴訟在目的、處理對象、提起方式（由行政相對人主動提起）、適用的原則程序等方面具有相同之處。③

投訴是指公民合法權(quán)益受到侵犯，為維護(hù)其合法權(quán)益，向有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行告知并要求有權(quán)機(jī)關(guān)維護(hù)其合法權(quán)益的行為。在有的情況下，投訴和舉報在行為表現(xiàn)上是一致的，投訴行為也被認(rèn)定為是舉報行為。而且投訴人以自身權(quán)益被侵害為由請求有關(guān)機(jī)關(guān)維權(quán)，投訴人即是與被投訴機(jī)關(guān)作為或者不作為有利害關(guān)系的行政相對人。

隨著依法治國的全面推進(jìn)，公民法治觀念更加強(qiáng)烈，投訴不僅成為公民表達(dá)自己意見、發(fā)泄自己情緒的一種方式，更成為公民維權(quán)的法律武器。近年來，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品領(lǐng)域和產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的投訴案件，而且相當(dāng)數(shù)量的投訴案件進(jìn)入了復(fù)議程序。④而《中華人民共和國行政復(fù)議法》 （以下簡稱《行政復(fù)議法〉） 以普通的具體行政行為為藍(lán)本構(gòu)建，主要針對的是行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織權(quán)益的具體行政行為。⑤《行政復(fù)議法》在制定之初并沒有刻意將行政機(jī)關(guān)的投訴回復(fù)行為單獨(dú)作為一類可以復(fù)議的行政行為，《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》也沒有專門作出規(guī)定。而實(shí)踐中有的投訴進(jìn)入復(fù)議程序，有的投訴不能進(jìn)入復(fù)議程序，這又引起人們的困惑。因此，需要有針對性地探討其復(fù)議思路，在程序設(shè)計上既不可以“胡子眉毛一把抓”，將所有投訴都納入復(fù)議程序，也不可“一棍子打死”，不讓任何投訴進(jìn)入復(fù)議程序。

一、投訴回復(fù)類案件的分類

投訴回復(fù)是指行政機(jī)關(guān)依法及時告知投訴人案件處理情況的行為，投訴回復(fù)類案件是指投訴人對回復(fù)不滿而以回復(fù)為由提起的復(fù)議案件。對投訴回復(fù)類案件進(jìn)行分類，有助于更清晰地比較分析投訴回復(fù)行為，從而發(fā)現(xiàn)其共同之處。依據(jù)復(fù)議的進(jìn)程階段和原因的不同，可以分為如下四類：

1.對投訴不予受理不回復(fù)的復(fù)議案件

受理是有關(guān)機(jī)關(guān)接受案件并對案件進(jìn)行登記以備審查的程序，是案件進(jìn)入行政機(jī)關(guān)視野的最初程序。2014年《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》第15條規(guī)定：“有管轄權(quán)的工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到消費(fèi)者投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴人：（一）符合規(guī)定的投訴予以受理，并告知投訴人；（二）不符合規(guī)定的投訴不予受理，并告知投訴人不予受理的理由。”行政機(jī)關(guān)收到公民的投訴后，認(rèn)為案件不屬于該機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，對投訴不予受理并不告知投訴人理由，會直接阻塞投訴人尋求公權(quán)力維權(quán)的通道，引起投訴人困惑，并對投訴人的權(quán)益造成影響。

2.對投訴不予立案不回復(fù)的復(fù)議案件

立案是指行政機(jī)關(guān)對受理的案件進(jìn)行審查后，對符合法定條件的案件納入正式調(diào)查處理程序的行為。2011年《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第17條規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到投訴、申訴、舉報、其他機(jī)關(guān)移送、上級機(jī)關(guān)交辦的材料之日起七個工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內(nèi)決定是否立案。”第19條規(guī)定：“對于不予立案的投訴、舉報、申訴，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，由辦案機(jī)構(gòu)將結(jié)果告知具名的投訴人、申訴人、舉報人。工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將不予立案的相關(guān)情況作書面記錄留存?！绷敢馕吨讣奶幚磉M(jìn)入正軌，在法定期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)案。公民投訴后，行政機(jī)關(guān)沒有立案也不告知投訴人理由，投訴人的權(quán)益不能進(jìn)入正式程序進(jìn)行救濟(jì)。這和不予受理都會對投訴人產(chǎn)生很大影響。

3.受理立案后對投訴不予回復(fù)的復(fù)議案件

回復(fù)是指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)將案件處理結(jié)果及時告知投訴人的行為。立案的案件必須在法定期限內(nèi)結(jié)案，也需要在法定期限內(nèi)將處理結(jié)果告知投訴人。2011年《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第57條規(guī)定：“適用一般程序處理的案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出處理決定；案情復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處理決定的，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長三十日；案情特別復(fù)雜，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應(yīng)當(dāng)由工商行政管理機(jī)關(guān)有關(guān)會議集體討論決定是否繼續(xù)延期?！?第58條規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知被調(diào)查人和具名投訴人、申訴人、舉報人。”行政機(jī)關(guān)不告知的行為對投訴人的知情權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利都會產(chǎn)生影響，因而這樣的案件也會引起行政復(fù)議。

4.對回復(fù)結(jié)果不滿意的復(fù)議案件

對回復(fù)結(jié)果不滿意是指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)告知投訴人案件處理結(jié)果，但投訴人認(rèn)為案件處理結(jié)果明顯不當(dāng)，和自己預(yù)期的結(jié)果相距甚遠(yuǎn)。投訴人會認(rèn)為相關(guān)機(jī)關(guān)給其強(qiáng)加了一個不公平的處理結(jié)果，從而對其精神和財產(chǎn)造成極大的傷害，尤其會沖擊其內(nèi)心對公平理念的認(rèn)識。這樣的案件容易引起行政復(fù)議。

5.對回復(fù)結(jié)果影響其獲得獎勵而復(fù)議的案件

這種案件與第四種案件有相同之處，但是又有顯著不同，所以單列。相同之處在于投訴人對不予回復(fù)或者對回復(fù)內(nèi)容不滿，顯著不同之處在于其動機(jī)是希望通過復(fù)議改變回復(fù)結(jié)果來獲得獎勵。法律法規(guī)明文規(guī)定投訴舉報屬實(shí)者有權(quán)獲得獎勵的情形下，回復(fù)的結(jié)果會對投訴人獲得獎勵產(chǎn)生影響。2015年《中華人民共和國食品安全法》第115條規(guī)定對食品安全的投訴、舉報查證屬實(shí)，將給予投訴人、舉報人獎勵。⑥這種情形具體又可以分為兩種：一種是相關(guān)機(jī)關(guān)作出了回復(fù)，但是回復(fù)結(jié)果不利于投訴人獲得獎勵，投訴人不服，提起復(fù)議并要求獲得獎勵；第二種是相關(guān)機(jī)關(guān)沒有作出行政行為或者作出了行政行為但沒有作出回復(fù)，投訴人無具有法律效力的憑證，申請不了獎勵，投訴人認(rèn)為相關(guān)機(jī)關(guān)不作為，提起復(fù)議并要求獲得獎勵。目前，因回復(fù)內(nèi)容影響?yīng)剟疃鸬膹?fù)議案件數(shù)量呈上升趨勢，應(yīng)引起注意。

正是因?yàn)樵谖鍌€方面的回復(fù)中都有可能引發(fā)行政復(fù)議，所以實(shí)踐中投訴回復(fù)類案件的數(shù)量很大。這也提示行政機(jī)關(guān)要重視行政程序，在受理、立案、回復(fù)各個程序中都要嚴(yán)格依法行政，及時給予投訴人相應(yīng)反饋。

二、投訴回復(fù)行為的性質(zhì)及其進(jìn)入復(fù)議程序的理由

回復(fù)行為令人困惑，因?yàn)閱尉突貜?fù)行為本身而言，其有可能單純就是一個程序性的告知行為，也可能和行政處罰等具體行政行為相融合而成為其他具體行政行為的有機(jī)組成部分，因此可以分為作為程序性告知事項(xiàng)的回復(fù)行為和影響相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的回復(fù)行為。無論是作為程序性告知事項(xiàng)的回復(fù)行為還是影響相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的回復(fù)行為，都具有納入行政復(fù)議范疇的理由。同時，不是所有投訴案件都適宜進(jìn)入復(fù)議程序，基于法政策的考量，需要“屏蔽”一些案件進(jìn)入復(fù)議程序。

1.作為程序性告知事項(xiàng)的回復(fù)行為

作為程序性告知事項(xiàng)的回復(fù)行為一般不直接對投訴人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)造成影響，其前提條件是行政機(jī)關(guān)依法作出了具體行政行為。行政機(jī)關(guān)作出了行政行為后，對于是否應(yīng)該回復(fù)有兩派觀點(diǎn)：一派觀點(diǎn)認(rèn)為，只有法律法規(guī)或者規(guī)范性文件有明文規(guī)定的情況下才需要回復(fù)，若只有投訴人要求而沒有法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的明文規(guī)定，就可以不回復(fù)；另一派觀點(diǎn)認(rèn)為，回復(fù)是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的應(yīng)有之義，已具有法律上的依據(jù)，不需要再通過明文進(jìn)行規(guī)定。顯然，從行政法治的角度看，第二種觀點(diǎn)更可取。我國憲法賦予了公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利⑦，行政機(jī)關(guān)及時回復(fù)是公民行使監(jiān)督權(quán)利的重要途徑，是對公民的基本尊重。在全面推行依法治國、依法行政、依法執(zhí)政的背景下，行政機(jī)關(guān)也需要遵守回復(fù)的程序規(guī)定。而且回復(fù)行為并非行政事實(shí)行為而是行政法律行為，會對投訴人產(chǎn)生一定的法律效果，如產(chǎn)生投訴法律關(guān)系（受理立案）或者消滅投訴法律關(guān)系（結(jié)案）。⑧作為程序性告知事項(xiàng)的回復(fù)是行政機(jī)關(guān)必須遵守的職責(zé)，若行政機(jī)關(guān)違反了回復(fù)職責(zé)，其應(yīng)對其行為承擔(dān)責(zé)任，故投訴人可申請復(fù)議。而且有的程序性告知事項(xiàng)會影響到投訴人取得獎勵，故會間接影響到投訴人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，投訴人也更有理由提起行政復(fù)議。但是由于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法作出了行政行為，如已經(jīng)按照投訴人的要求對某商場進(jìn)行了處罰，那么復(fù)議決定要如何作出呢？比較合適的做法是責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出回復(fù)。

2.作為影響相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的回復(fù)行為

作為影響相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的回復(fù)行為，其本身并不獨(dú)立，而是被行政機(jī)關(guān)某一具體行政行為所吸收，是該具體行政行為的有機(jī)組成，而且實(shí)踐中多是不作為形式的具體行政行為。例如，消費(fèi)者投訴某商家要求工商部門處罰該商家并及時回復(fù)，工商部門未處罰但向消費(fèi)者作出了回復(fù)（回復(fù)內(nèi)容是該商家無違法經(jīng)營行為，故不予處罰），消費(fèi)者對此回復(fù)不滿，提起行政復(fù)議（消費(fèi)者如此提起復(fù)議也有客觀需要，因?yàn)橹挥袝婊貜?fù)才足以證明工商部門未對商家進(jìn)行處罰，這樣案件才能在法定辦案期限90日以內(nèi)進(jìn)入復(fù)議程序，否則只能在辦案期限90日經(jīng)過后進(jìn)行復(fù)議）。此時的回復(fù)僅僅是一個形式，消費(fèi)者不滿的是回復(fù)內(nèi)容所指向的對該商家不予行政處罰這一具體行政行為（不作為）。這樣的回復(fù)往往可以被回復(fù)內(nèi)容所指向的具體行政行為吸收，所以對回復(fù)行為不滿直接可以看成是對回復(fù)內(nèi)容所指向的具體行政行為不滿。能被某一具體行政行為吸收的回復(fù)行為直接關(guān)系到投訴人的權(quán)益能否得到維護(hù)，會對投訴人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生很大影響。⑨故從法理上講，這樣的回復(fù)行為可以進(jìn)行復(fù)議。相關(guān)法律和司法解釋也將這類回復(fù)納入復(fù)議程序?！缎姓?fù)議法》第6條第9項(xiàng)規(guī)定的“對申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的案件，行政相對人可以進(jìn)行行政復(fù)議”，結(jié)合《最高人民法院關(guān)于舉報人復(fù)議資格的答復(fù)》（[2013]行他字第14號）“舉報人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請人資格”，以及2015年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第6項(xiàng)規(guī)定的“對申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的案件可以提起訴訟”⑩，可知，行政相對人向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴，若是行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)或者行政相對人對回復(fù)不滿，構(gòu)成不作為或者違法作為，則可以進(jìn)行復(fù)議。但是不是所有影響投訴人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的投訴案件都適宜進(jìn)入復(fù)議程序，需要對能進(jìn)入復(fù)議程序的投訴回復(fù)案件和不適宜進(jìn)入復(fù)議程序的投訴回復(fù)案件進(jìn)行明確，而且對進(jìn)入復(fù)議程序的案件需要根據(jù)不同的特點(diǎn)設(shè)計不同的審理思路。

三、不宜納入行政復(fù)議程序的投訴回復(fù)案件

兩類投訴回復(fù)案件不宜進(jìn)入行政復(fù)議程序，以下分述之。對于這兩類案件，復(fù)議機(jī)關(guān)的處理方式是：在五日內(nèi)對當(dāng)事人的行政復(fù)議申請進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)申請屬于這兩類情形之一的，決定不予受理?；當(dāng)事人的復(fù)議申請進(jìn)入復(fù)議審理程序后，復(fù)議機(jī)關(guān)才發(fā)現(xiàn)屬于這兩類情形之一的，作出終止行政復(fù)議的決定。接到投訴的行政機(jī)關(guān)可以建議投訴人向被投訴機(jī)關(guān)的上級部門進(jìn)行投訴或者信訪。?

1.信訪回復(fù)案件

依據(jù)《中華人民共和國信訪條例》 （以下簡稱《信訪條例》），公民享有依法向信訪機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪的權(quán)利。公民對信訪機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿，不可進(jìn)行行政復(fù)議。其原因在于：（1）信訪和復(fù)議在功能上有重疊。?通過信訪的案件又進(jìn)行行政復(fù)議，會造成行政資源的重復(fù)使用。（2）信訪回復(fù)進(jìn)行復(fù)議會造成行政相對人將同一具體行政行為或者由同一具體行政行為引起的行政爭議在復(fù)議機(jī)關(guān)和信訪機(jī)關(guān)之間來回“游走”，使相關(guān)爭議長期無法終結(jié)，進(jìn)而影響行政秩序，破壞法律尊嚴(yán)。?（3）信訪有其自身的糾錯機(jī)制。行政相對人對信訪回復(fù)不滿，可以依法逐級繼續(xù)上訪。若允許對信訪回復(fù)進(jìn)行復(fù)議，會導(dǎo)致信訪制度難以運(yùn)行，引起行政秩序混亂。這類案件投訴人可按照《信訪條例》的規(guī)定向上級信訪機(jī)關(guān)信訪舉報以維權(quán)。

2.監(jiān)察回復(fù)案件

監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家行政系統(tǒng)中設(shè)置的專司監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，職能是對行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政活動進(jìn)行監(jiān)督，其具有進(jìn)行紀(jì)律制裁的權(quán)力。

當(dāng)公民的合法權(quán)利受到國家工作人員的侵犯或者發(fā)現(xiàn)國家工作人員紀(jì)律作風(fēng)萎靡時，其有權(quán)向國家監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴。對監(jiān)察機(jī)關(guān)的回復(fù)，不可進(jìn)行行政復(fù)議。國務(wù)院法制辦公室《對監(jiān)察部〈關(guān)于咨詢劉某所提申請是否屬于行政復(fù)議受理范圍問題的函〉的復(fù)函》 （國法函〔2003〕5號） 也已確認(rèn):“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行政紀(jì)監(jiān)督職責(zé)作出的行政處分決定或者其他人事處理決定（包括對相關(guān)舉報事項(xiàng)的處理決定），不屬于行政復(fù)議受理范圍”。之所以監(jiān)察機(jī)關(guān)的回復(fù)不可復(fù)議，其理由在于：（1）監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政行為不對行政當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。?監(jiān)察機(jī)關(guān)作出處分決定的對象是國家工作人員，而不是行政相對人。（2）對國家工作人員的人事處分和人事處理決定是內(nèi)部行政行為，不會對外部產(chǎn)生效力。（3）監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國承擔(dān)著重要的監(jiān)督職能，其工作人員同時是中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)督委員會成員，為保證紀(jì)律嚴(yán)明和執(zhí)行效力，對監(jiān)察回復(fù)不適宜納入行政復(fù)議程序。監(jiān)察回復(fù)案件不適合復(fù)議，投訴人可以依照《中華人民共和國監(jiān)察法》向上級監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報。?

四、納入行政復(fù)議程序的投訴回復(fù)案件

應(yīng)納入行政復(fù)議程序的投訴回復(fù)類案件，依據(jù)涉及行政機(jī)關(guān)的層級，可以分為兩類，對這兩類不同的投訴回復(fù)案件，可以梳理出不同的處理思路。這兩類投訴回復(fù)案件復(fù)議機(jī)關(guān)均應(yīng)受理，最終復(fù)議決定由復(fù)議決定依照《行政復(fù)議法》第五章“行政復(fù)議決定”的相關(guān)規(guī)定作出。

1.對行政一級機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件

這一類復(fù)議案件的基本構(gòu)成描述如下：行政相對人發(fā)現(xiàn)私主體侵犯其合法權(quán)益，于是向管理私主體的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴，行政機(jī)關(guān)作出回復(fù)或者不予以回復(fù)的決定，行政相對人對回復(fù)不滿或者對不予回復(fù)不滿，繼而以該行政機(jī)關(guān)為被申請人提起行政復(fù)議。典型案例就是商場出售不合格商品，消費(fèi)者向工商部門投訴，工商部門作出回復(fù)，消費(fèi)者對回復(fù)不滿。

審理這一類案件，需要理清相關(guān)思路。

（1）受案范圍。對行政一級機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件，其受案范圍應(yīng)該是和普通行政復(fù)議的受案范圍一樣，即依據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定確定行政復(fù)議受案范圍。這個時候，回復(fù)僅僅具有形式上的意義，不因回復(fù)而影響是否納入受案范圍。

（2）審理對象。審理對象是復(fù)議申請書中申請復(fù)議的具體行政行為，而不是回復(fù)行為本身。行政相對人對回復(fù)不滿提起行政復(fù)議，必須提交復(fù)議申請，審理對象根據(jù)復(fù)議申請中相對人認(rèn)為不合法的行政行為而確定。由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)制，當(dāng)事人在復(fù)議申請書中提及但是沒有要求復(fù)議的行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)同樣需要抽象出該行政行為并進(jìn)行審理（行政法全面審理原則的要求）。當(dāng)事人在復(fù)議申請書中完全沒有提及但是復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被申請人的違法行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以在復(fù)議程序之外糾錯，但是不應(yīng)在復(fù)議程序中糾錯（訴訟不告不理原則的體現(xiàn)）。

（3）復(fù)議申請人資格。這類案件中的復(fù)議申請人是權(quán)益受到了私主體侵犯的投訴人，同時也是與行政機(jī)關(guān)作為或者不作為有利害關(guān)系的行政相對人。

（4）第三人。復(fù)議機(jī)關(guān)在處理這類案件時，宜將行政相對人投訴的私主體作為第三人。復(fù)議機(jī)關(guān)這么做具有重要的意義：一是便于查清案情，提高審理效率，確保行政決定公平合理；二是第三人同具體行政行為有利害關(guān)系，復(fù)議決定對第三人的利益會產(chǎn)生直接影響；三是第三人參加行政復(fù)議，可以避免由第三人單獨(dú)申請復(fù)議而帶來的人力、財力和物力上的浪費(fèi)，并能防止前后兩個復(fù)議決定可能出現(xiàn)相互矛盾的情況，維護(hù)行政復(fù)議的權(quán)威性?；四是復(fù)議機(jī)關(guān)通過追加第三人可以規(guī)避遺漏第三人的責(zé)任；五是參與復(fù)議是法律賦予第三人的權(quán)利，其可作參與復(fù)議或者不參與復(fù)議的選擇，第三人不愿意參與復(fù)議程序，其可以不參加行政復(fù)議，而且第三人不參加行政復(fù)議不影響復(fù)議的進(jìn)行。?

（5）舉證責(zé)任。實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被申請人對作出的具體行政行為的合法性提出證據(jù)進(jìn)行證明，若是被申請人不能拿出證據(jù)證明具體行政行為的合法性，那么被申請人承擔(dān)具體行政行為不合法的后果。

（6）具體執(zhí)行者。對行政一級機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件，若被申請人行為不合法需要改正，那么具體的執(zhí)行者就是被申請人。被申請人具有行政管理職能，其作為具體執(zhí)行者具有合理性。復(fù)議機(jī)關(guān)在寫復(fù)議決定書時，就可以寫“責(zé)令……（被申請人）在……（一定期限內(nèi)） 作出……（某具體行政行為）并及時回復(fù)”?的形式。

2.對上級行政機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件

這類復(fù)議案件的基本構(gòu)成描述如下：行政相對人發(fā)現(xiàn)私主體侵犯其合法權(quán)益，于是請求管理私主體的行政機(jī)關(guān)作為，該行政機(jī)關(guān)作出了行政行為后（或者沒有作出行政行為），行政相對人又向該行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)投訴該行政機(jī)關(guān)和私主體，上級行政機(jī)關(guān)于是作出回復(fù)（或者不予以回復(fù)），行政相對人對上級機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿提起行政復(fù)議。典型情形就是消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)商場銷售不合格食品，于是向縣食品藥品監(jiān)督部門投訴，請求縣食品藥品監(jiān)督部門處罰，但是縣食品藥品監(jiān)督部門未予以處罰，于是消費(fèi)者又向市食品藥品監(jiān)督部門投訴縣食品藥品監(jiān)督部門和商場，市食品藥品監(jiān)督管理部門作出回復(fù)，消費(fèi)者對回復(fù)不滿。

審理對上級行政機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件，需要區(qū)別對行政一級機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件，尤其需要限制受案的范圍和審理的對象。

（1）受案范圍。這類案件的受案范圍應(yīng)該進(jìn)行限制，理由在于，這類案件本來應(yīng)由上級機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)，后來上級機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)成了復(fù)議機(jī)關(guān)，上級機(jī)關(guān)成了被申請人。之所以要進(jìn)行限制，基于以下考慮：一是防止通過向不同級別行政機(jī)關(guān)投訴的方式，將同一個案件“改頭換面”成為許多案件進(jìn)行行政復(fù)議，從而節(jié)約行政資源，維護(hù)行政復(fù)議良性秩序。二是防止前后復(fù)議不一致的情形發(fā)生。例如，相對人向縣工商局投訴，對縣工商局不滿向縣政府申請復(fù)議，后又向市工商局投訴，對市工商局不滿向省工商局復(fù)議，而縣政府申請復(fù)議決定書與省工商局復(fù)議決定書復(fù)議決定不同。三是防范就同一爭議在這個復(fù)議程序中作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)而在下一個行政復(fù)議程序中成為被申請人的情形發(fā)生。例如，相對人向縣工商局投訴，并對縣工商局不滿向市工商局申請復(fù)議，后又向市工商局投訴，對市工商局回復(fù)不滿向省工商局復(fù)議，市工商局在前后兩個復(fù)議程序中擔(dān)任復(fù)議機(jī)關(guān)和被申請人角色。四是一事不再理原則的要求。本質(zhì)上一個糾紛在數(shù)個復(fù)議程序中“游走”，會造成一事多次處理，而且復(fù)議程序被相對人多次發(fā)動，復(fù)議程序難以結(jié)束。五是離行政相對人最近的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)最了解案情，由他們處理案件更公平，效率更高。而更高級別的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)難以了解案件基本情況，處理案件更費(fèi)勁，也難以獲得公平、合理的處理決定。六是防止擾亂行政機(jī)關(guān)地域管轄、級別管轄的基本工作原則。任何一個小的行政爭議通過投訴的方式由國務(wù)院、省政府來作出復(fù)議決定，基層行政機(jī)關(guān)的職能就難以發(fā)揮，其權(quán)威性也難以維護(hù)。

對上級行政機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件應(yīng)做如下限制：一是爭議事項(xiàng)已經(jīng)進(jìn)入過復(fù)議程序的，行政相對人不可通過向上一級行政機(jī)關(guān)投訴的方式再次申請行政復(fù)議；二是爭議事項(xiàng)沒有進(jìn)入復(fù)議程序，只允許以上一級機(jī)關(guān)為被申請人的行政復(fù)議，不再允許以上一級機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)為被申請人的行政復(fù)議。例如，消費(fèi)者權(quán)益受到商場侵犯，向縣工商局投訴，縣工商局回復(fù)，消費(fèi)者向縣政府申請復(fù)議。那么消費(fèi)者不可以再以這個爭議申請復(fù)議。消費(fèi)者可以繼續(xù)向市工商局投訴，但是不能以對市工商局投訴回復(fù)不滿為由繼續(xù)向市政府申請行政復(fù)議。若消費(fèi)者權(quán)益受到商場侵犯，向縣工商局投訴，而沒有申請復(fù)議，又繼續(xù)向市工商局投訴，對市工商局回復(fù)不滿，消費(fèi)者可以以市工商局為被申請人申請復(fù)議，但是消費(fèi)者不能繼續(xù)通過向省工商局投訴的方式向省政府申請行政復(fù)議。當(dāng)然消費(fèi)者享有向省工商局投訴的權(quán)利，但是不能以之申請復(fù)議。

需要清楚的是，為什么只允許以上一級機(jī)關(guān)為被申請人的行政復(fù)議，而不再允許以上一級機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)為被申請人的行政復(fù)議？按照“一事不再理”的原則，相同的當(dāng)事人對相同的事項(xiàng)基于相同的事實(shí)理由只能進(jìn)行一次行政復(fù)議，不能進(jìn)行兩次或者更多次行政復(fù)議。而以上級機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)為被申請人時，當(dāng)事人已經(jīng)發(fā)生變化，那么再申請行政復(fù)議形式上不違反“一事不再理”原則。但是允許多次行政復(fù)議顯然是違背“一事不再理”的基本精神的。這需要分析投訴的性質(zhì)，投訴是當(dāng)事人向上級行政機(jī)關(guān)主張自己權(quán)利的一種方式，投訴回復(fù)本身就已經(jīng)具有行政復(fù)議糾正行政機(jī)關(guān)自身錯誤的功能。原來《行政復(fù)議法》受案范圍中并沒有將投訴回復(fù)納入復(fù)議范圍，現(xiàn)在基于對行政相對人權(quán)利的保護(hù)，才將投訴回復(fù)納入復(fù)議的范圍。將投訴回復(fù)納入復(fù)議范圍是把《行政復(fù)議法》受案范圍開了一條大口子，而允許將上級機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)作為被申請人就會導(dǎo)致這條口子太大，因?yàn)槎啻螐?fù)議沒有保障相對人合法權(quán)益的作用，相反會導(dǎo)致行政復(fù)議秩序混亂和行政復(fù)議資源浪費(fèi)?！耙皇虏辉倮怼钡闹匦脑谟谝皇轮隙辉谝蝗酥?。按照行政管轄的要求，真正負(fù)有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)是下級機(jī)關(guān)，案件爭議的核心在于下級機(jī)關(guān)的行政行為是否合法。所以，允許以上一級機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)為被申請人的行政復(fù)議不符合“一事不再理”的精神。從舉證責(zé)任的角度上說，由上級行政機(jī)關(guān)舉證證明下級行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法已涉嫌片面加重行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，若是要求行政機(jī)關(guān)證明其下級行政機(jī)關(guān)的下級行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性，就不具有合理性和可操作性。

（2）審理對象。這類案件的審理對象主要是下級行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法。下級行政機(jī)關(guān)基于行政管轄的要求，負(fù)有直接的管理職權(quán)，所以在行政復(fù)議中主要審查下級行政機(jī)關(guān)行為的合法性。上級行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性相當(dāng)程度上通過下級行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性判斷：下級行政機(jī)關(guān)行政行為合法，上級行政機(jī)關(guān)的行政行為就合法；下級行政機(jī)關(guān)的行政行為不合法，上級行政機(jī)關(guān)的行政行為也就不合法。

（3）復(fù)議申請人資格。此類案件的復(fù)議申請人為與下級行政機(jī)關(guān)的作為或者不作為有利害關(guān)系的行政相對人，在復(fù)議人申請資格方面，對上級行政機(jī)關(guān)回復(fù)不滿案件和對一級行政機(jī)關(guān)回復(fù)不滿案件行政復(fù)議申請人資格是一樣的。

（4）第三人。對上級行政機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿宜將被投訴的私主體作為第三人，理由與前述對一級行政機(jī)關(guān)不滿將被投訴的私主體作為第三人的理由一樣。需要探討的是此類案件中下級行政機(jī)關(guān)是否可作為第三人進(jìn)入復(fù)議程序。通常認(rèn)為下級行政機(jī)關(guān)不作為第三人。因?yàn)樾姓?fù)議中第三人通常為與行政復(fù)議決定有利害關(guān)系的私主體，其參與行政復(fù)議是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益。雖然在對上級行政機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿的復(fù)議案件中，下級行政機(jī)關(guān)是被調(diào)查的對象，但是下級行政機(jī)關(guān)不是私主體，下級行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)益未受到侵犯。而且下級行政機(jī)關(guān)具有直接的行政管理職能，其是管理者而不是被管理者。那么下級行政機(jī)關(guān)的角色是什么呢？下級行政機(jī)關(guān)的角色應(yīng)該是協(xié)助上級行政機(jī)關(guān)舉證，將自己作出具體行政行為的依據(jù)移交上級行政機(jī)關(guān)。

（5）舉證責(zé)任。對上級行政機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿的案件，也是實(shí)行舉證責(zé)任倒置。由被申請人（上級行政機(jī)關(guān)）證明下級行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是合法的。由于直接作出具體行政行為的機(jī)關(guān)是下級行政機(jī)關(guān)，所以上級行政機(jī)關(guān)需要從下級行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證。若是上級行政機(jī)關(guān)證明下級行政機(jī)關(guān)的行政行為合法，那么上級行政機(jī)關(guān)的行政行為合法；若是上級行政機(jī)關(guān)不能證明下級行政機(jī)關(guān)的行政行為合法，那么上級行政機(jī)關(guān)的行政行為就不合法。

（6）具體執(zhí)行者。若是復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請人行為不合法需要改正，那么就需要在復(fù)議決定書中明確具體執(zhí)行者。此類案件和前述類型案件不一樣，由于行政管轄職能的劃分，具有直接管理職能的行政機(jī)關(guān)是下級行政機(jī)關(guān)，上級行政機(jī)關(guān)一般不可直接代下級行政機(jī)關(guān)完成行政職能，所以具體執(zhí)行者是下級行政機(jī)關(guān)。復(fù)議機(jī)關(guān)在寫復(fù)議決定書時，需要運(yùn)用寫作技巧，寫成“責(zé)令……（上級行政機(jī)關(guān)）責(zé)令……（下級行政機(jī)關(guān)）在……（一定期限內(nèi)）作出……（某具體行政行為）并及時回復(fù)投訴人”的格式?。

五、結(jié)語

投訴作為維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的途徑，具有重要的監(jiān)督作用。對于行政機(jī)關(guān)的回復(fù)，不是都可以納入復(fù)議程序，應(yīng)該有所選擇。對于人大、信訪部門和監(jiān)察部門的投訴就不適宜納入復(fù)議程序。對行政一級機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿可以進(jìn)行復(fù)議，對此類復(fù)議的限制較少。對行政上級機(jī)關(guān)的回復(fù)不滿也可以進(jìn)行復(fù)議，但是應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行限制，尤其是限制受案范圍和審理對象。對行政一級機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件和對上級行政機(jī)關(guān)回復(fù)不滿的案件除了在申請人資格、第三人方面相同外，在其他方面有顯著不同，這些方面包括：受案范圍、審理對象、舉證責(zé)任和具體執(zhí)行者。

聯(lián)系社會實(shí)際，相當(dāng)一部分投訴回復(fù)類行政復(fù)議案件由職業(yè)打假人提起。例如，廣東省食品藥品監(jiān)督管理局2014年受理的行政復(fù)議案件中，約97%的案件由職業(yè)打假人提起。?職業(yè)打假人有其專業(yè)優(yōu)勢，行政復(fù)議由職業(yè)打假人提起監(jiān)督效果會更好。但是由職業(yè)打假人任意發(fā)起行政復(fù)議，可能導(dǎo)致行政復(fù)議功能異化，使行政復(fù)議成為職業(yè)打假人獲利的手段，造成行政秩序的混亂，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。所以，投訴回復(fù)類案件應(yīng)該在維護(hù)行政相對人權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和防止行政資源濫用、防止行政秩序混亂之間求得平衡，兼顧個人利益與社會公共利益，既不可完全阻塞投訴回復(fù)案件進(jìn)入復(fù)議程序的渠道，也不可任意擴(kuò)大進(jìn)入復(fù)議程序。

注釋：

① 徐靜琳：《行政法與行政訴訟法學(xué)》第3版，上海大學(xué)出版社2013年版，第226頁。

②③? 石佑啟、楊勇萍：《行政復(fù)議法新論》，北京大學(xué)出版社2007年版，第3—4、21—22、149頁。

④? 辛均慶：《省食品藥品監(jiān)督管理局在承接新職能后受理的行政復(fù)議案97%由職業(yè)打假人提起》，《南方日報》2015年7月15日。

⑤ 參見《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定。

⑥《食品安全法》第115條規(guī)定：縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時答復(fù)、核實(shí)、處理；對不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報人。有權(quán)處理的部門應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)及時處理，不得推諉。對查證屬實(shí)的舉報，給予舉報人獎勵。

⑦《憲法》第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。

⑧⑨ 黃小波：《試論舉報答復(fù)行為的行政法屬性》，《行政法學(xué)研究》2007年第4期。

⑩ 行政復(fù)議的受案范圍要比行政訴訟的受案范圍要廣一些，能進(jìn)入訴訟程序的案件一定可以進(jìn)入復(fù)議程序。

? 《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

??肖小月：《周某某申請行政復(fù)議案——“對舉報事項(xiàng)辦理情況申請信息公開”類行政復(fù)議案件的把握和處理》，《中國監(jiān)察》2014年第7期。

? 陳丹：《行政復(fù)議與信訪銜接問題研究》，《理論探索》2011年第3期。

? 楊寅：《信訪與行政復(fù)議銜接疑難問題解析》，《法學(xué)》2007年第6期。

? 鐘紀(jì)晟：《監(jiān)察機(jī)關(guān)處理舉報事項(xiàng)的行為是否屬于行政復(fù)議范圍》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2016年12月28日。

? 參見《行政復(fù)議法》第10條第3款“同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議”；及李振凡、姜欣：《完善行政復(fù)議第三人制度——從保障行政復(fù)議第三人復(fù)議參與權(quán)的角度》，《哈爾濱學(xué)院學(xué)報》2016年第12期。

? 例如寫成：責(zé)令縣工商局在7日內(nèi)對某超市作出500元行政處罰并將行政處罰結(jié)果及時回復(fù)投訴人李四。

? 例如寫成：責(zé)令市工商局責(zé)令縣工商局在7日內(nèi)作出500元行政處罰并及時回復(fù)投訴人。

D922.11

A

（2017）11－0091－07

高超超，中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430074。

（責(zé)任編輯 李 濤）