曹 磊，呂平毓，王渺林

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)水文局長(zhǎng)江上游水文與水資源勘測(cè)局，重慶 400014）

淺談基于 “河長(zhǎng)制”的水資源管理

曹 磊*，呂平毓，王渺林

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)水文局長(zhǎng)江上游水文與水資源勘測(cè)局，重慶 400014）

河長(zhǎng)制是維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的重大制度創(chuàng)新。本文在分析 “河長(zhǎng)制”概念的基礎(chǔ)上，提出針對(duì) “河長(zhǎng)制”的水資源和水環(huán)境綜合管理措施。針對(duì)管理流域的特點(diǎn)，因地制宜地采取水資源與水環(huán)境綜合管理舉措，建立水資源與水環(huán)境綜合管理機(jī)制，制訂適合管理流域水資源與水環(huán)境的綜合管理規(guī)劃，提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)，大力宣傳水資源和水環(huán)境保護(hù)等，并提出了基于生態(tài)水文學(xué)理論的水資源管理目標(biāo)，為 “河長(zhǎng)”對(duì)管理流域水資源、水環(huán)境的有效管理做出貢獻(xiàn)。

河長(zhǎng)制；水資源管理；水環(huán)境；生態(tài)水文學(xué)

“河長(zhǎng)制”是在我國(guó)嚴(yán)峻的水污染情勢(shì)下水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新[1]，它借鑒了行政管理中的約束、激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，最大程度整合了各級(jí)黨委政府的力量，提升和強(qiáng)化了法規(guī)制度的執(zhí)行力[2]。從 “河長(zhǎng)制”的主要任務(wù)可以看出，制度的實(shí)施不僅在于對(duì)水環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，更是基于水資源管理與利用角度，對(duì)河流水資源合理配置、規(guī)劃，最終對(duì)河流水污染進(jìn)行防治，對(duì)河流生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善。因此，水資源管理的實(shí)施，對(duì) “河長(zhǎng)制”的推進(jìn)起著至關(guān)重要的作用。

1 基于 “河長(zhǎng)制”的水資源管理

水資源管理包含水資源和水環(huán)境兩方面，二者不可分割且相互影響。一方面，水資源短缺加重水環(huán)境的惡化，惡化的水環(huán)境反過(guò)來(lái)也會(huì)加重水資源的短缺[3]；另一方面，節(jié)水措施的實(shí)施可以緩解用水緊張，也會(huì)減少對(duì)環(huán)境的污染，而水環(huán)境污染的治理會(huì)使可用水量增加，緩解水資源的供需矛盾[3]。解決日益嚴(yán)峻的水資源管理態(tài)勢(shì)，實(shí)施水資源與水環(huán)境的綜合管理是必然的選擇。

1.1 水資源和水環(huán)境綜合管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

水資源管理旨在水量的管理，水環(huán)境管理旨在水質(zhì)的管理，而水資源與水環(huán)境綜合管理則是水量與水質(zhì)的統(tǒng)一管理[3]。目前我國(guó)在水資源和水環(huán)境綜合管理上存在以下兩方面問(wèn)題。

（1）水資源和水環(huán)境管理部門(mén)缺乏橫向合作機(jī)制[3]。部門(mén)之間條塊分割，分工明確，形成 “多龍治水”的局面，導(dǎo)致水資源的使用與水環(huán)境的治理脫離。水資源管理和水環(huán)境管理的數(shù)據(jù)資源不能共享，難以實(shí)行綜合管理。

（2）水資源和水環(huán)境的管理制度不完善。未實(shí)行水權(quán)分配制度，缺乏完善的水價(jià)格機(jī)制，取水許可制度無(wú)法得到真正的落實(shí)，未能從根本上遏制對(duì)水資源的亂開(kāi)濫采[3]；水污染防治的制度未得到真正落實(shí)，污廢水沒(méi)有采取有效的防治措施，農(nóng)業(yè)污染未得到有效的控制，造成了水資源的浪費(fèi)和水環(huán)境的惡化[3]。

1.2 水資源和水環(huán)境綜合管理實(shí)施方案

1.2.1 建立水資源與水環(huán)境綜合管理機(jī)制

建立強(qiáng)有力的水資源和水環(huán)境綜合管理機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)水資源與水環(huán)境綜合管理的根本保證。在過(guò)去的水資源保護(hù)管理中，部門(mén)管理分散，各自為政，氣象部門(mén)監(jiān)測(cè)大氣降水，水利部門(mén)負(fù)責(zé)地表水，地礦部門(mén)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)和開(kāi)采地下水，城建部門(mén)負(fù)責(zé)城市用水，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)污水排放和處理。為方便流域管理工作者 “河長(zhǎng)”對(duì)流域水資源及水環(huán)境的綜合管理，應(yīng)將水資源與水環(huán)境的綜合管理工作形成一個(gè)整體，將監(jiān)測(cè)站點(diǎn)進(jìn)行整合，建立水資源、水功能區(qū)和水環(huán)境信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)以及上下游管理流域的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及信息共享。另外，應(yīng)結(jié)合水權(quán)管理，實(shí)行取水許可與排污許可的聯(lián)合審批制度，并充分考慮取水口和排污口對(duì)上下游水資源及水環(huán)境的影響，最終實(shí)現(xiàn)管理流域內(nèi)、上下游 “河長(zhǎng)”管理流域之間取水許可與排污許可的協(xié)調(diào)管理[4]。完備的水資源和水環(huán)境綜合管理系統(tǒng)，能讓管理人員基于 “河長(zhǎng)制”有針對(duì)性地對(duì)水資源和水環(huán)境中的不足和缺陷進(jìn)行治理，對(duì)流域水環(huán)境污染防治有重大意義。

1.2.2 制訂水資源與水環(huán)境綜合管理規(guī)劃

結(jié)合管理流域水資源條件、供需發(fā)展趨勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等綜合因素，制訂出針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣乃Y源可持續(xù)和高效利用規(guī)劃。其針對(duì)流域的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和服務(wù)業(yè)等方面，給出合理的規(guī)劃，具體措施包括制訂合理的水價(jià)政策、提高工業(yè)用水回用率、實(shí)行計(jì)劃用水、加強(qiáng)節(jié)水宣傳與教育等。水環(huán)境保護(hù)及治理規(guī)劃主要是通過(guò)對(duì)污染源、污染物排放量的調(diào)查與預(yù)測(cè)來(lái)制訂[5]。對(duì)工農(nóng)業(yè)及生活污水點(diǎn)源污染進(jìn)行控制、對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行控制，并協(xié)調(diào)管理流域內(nèi)以及不同 “河長(zhǎng)”管理流域之間的污染物排放總量問(wèn)題。健全流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，公開(kāi)環(huán)境信息，并提出建立和完善水資源保護(hù)管理體制與政策法規(guī)體系的建議。

1.2.3 提高工作效率及公眾素質(zhì)

為保證流域水資源和水環(huán)境綜合管理工作的有效實(shí)施，應(yīng)確保每個(gè)環(huán)節(jié)上的工作人員都能認(rèn)真、高效地完成工作。首先，應(yīng)培養(yǎng)一支有知識(shí)、結(jié)構(gòu)合理、專(zhuān)業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍；其次，應(yīng)提高水資源及水環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的素質(zhì)，以求監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)可靠合理。因此應(yīng)制訂相應(yīng)的人員培養(yǎng)計(jì)劃，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、軟硬件配備、數(shù)據(jù)庫(kù)軟件應(yīng)用等內(nèi)容來(lái)完善信息化的建設(shè)，并增加辦公設(shè)備來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源與水環(huán)境管理的自動(dòng)化目標(biāo)。另外，應(yīng)鼓勵(lì)群眾參與，增強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)。

1.2.4 基于生態(tài)水文的水資源管理

生態(tài)水文學(xué)重點(diǎn)研究陸地表層系統(tǒng)生態(tài)格局與生態(tài)過(guò)程變化的水文學(xué)機(jī)理，揭示陸生環(huán)境和水生環(huán)境植被與水分的相互作用關(guān)系，回答與水循環(huán)過(guò)程相關(guān)的生態(tài)環(huán)境變化的成因與調(diào)控[6]。通過(guò)利用生態(tài)水文學(xué)原理可以積極地保護(hù)、維持和改善自然景觀(guān)，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與水資源管理高效正確運(yùn)行[7]?；谏鷳B(tài)水文學(xué)原理分析，水資源是指水循環(huán)中能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境和人類(lèi)社會(huì)所利用的淡水，大氣降水量是水資源的唯一來(lái)源[8]。為貫徹 “河長(zhǎng)制”，在生態(tài)水文原理基礎(chǔ)上進(jìn)行水資源與水環(huán)境管理，應(yīng)做到以下兩個(gè)方面：

（1）加強(qiáng)水資源保護(hù)，主要針對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少水土流失，保護(hù)水源涵養(yǎng)林和植被，加強(qiáng)污廢水的監(jiān)管和治理四個(gè)方面實(shí)施。推廣適合管理流域發(fā)展的節(jié)水灌溉技術(shù)，推廣雨水集蓄技術(shù)，增加降水利用率，適當(dāng)開(kāi)展退耕還林，為生態(tài)植被建設(shè)提供理論依據(jù)和技術(shù)支撐。

（2）轉(zhuǎn)變水資源與水環(huán)境管理的理念。在充分認(rèn)識(shí)水資源特征的基礎(chǔ)上，正確把握管理流域生態(tài)良性循環(huán)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，處理好流域與景觀(guān)的關(guān)系[9]，以實(shí)現(xiàn) “河長(zhǎng)”管理流域內(nèi)水資源高效可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，處理好生態(tài)環(huán)境用水、景觀(guān)用水和其他用水的關(guān)系[10]。

2 小結(jié)

江河湖泊具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。全面推行河長(zhǎng)制是現(xiàn)代水利管理的新使命、新課題，是加強(qiáng)河湖管理保護(hù)、保護(hù)國(guó)家水安全的重要舉措，也是加快構(gòu)建中國(guó)特色水安全保障體系進(jìn)程中的一項(xiàng)重大制度改革?；?“河長(zhǎng)制”的水資源管理應(yīng)和水環(huán)境管理結(jié)合，明確管理目標(biāo)，建立完備的水資源與水環(huán)境綜合管理機(jī)制，合理制訂適合管理流域的水資源與水環(huán)境綜合管理規(guī)劃，并基于生態(tài)水文學(xué)原理考慮管理中的細(xì)節(jié)，提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)，大力宣傳保護(hù)水資源和水環(huán)境的方針、政策，為 “河長(zhǎng)”對(duì)管理流域水資源和水環(huán)境的宏觀(guān)把控打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1]劉芳雄，何婷英，周玉珠.治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下“河長(zhǎng)制”法治化問(wèn)題探析[J].浙江學(xué)刊，2016（6）：120-123.

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A Preliminary Study of Water Resources Management Based on“River Governor System”

CAO Lei*,LU Pingyu,WANG Miaolin
（Upper Changjiang River Bureau of Hydrological and Water Resources Survey,Chongqing 400014,China）

The river governor system(RGS)is a great institutional innovation to maintain the healthy life of rivers and lakes and realize their sustainable use.Based on the analysis of the RGS concept,the comprehensive RGS management measures of water resources and water environment(WRE)were proposed as follows.Take the measures for comprehensive WRE management according to local conditions and the RGS characteristics.Establish an integrated WRE management mechanism and planning for the governed river basin.Improve professional quality and skills of the relevant staff and promote vigorously the WRE protection and so on.The goal of WRE management was also proposed based on the theory of ecological hydrology.These proposed measures are expected to make large contribution to the effective WRE management of the governed river basin by the “river governor” .

river governor system;water resources management;water environment;eco-hydrology

X32

A

2096-2347（2017）04-0074-03

10.19478/j.cnki.2096-2347.2017.04.11

2017-09-11

曹磊 （1983-），男，山東濟(jì)寧人，工程師，從事水資源、水環(huán)境評(píng)價(jià)與研究工作。E-mail:154450831@qq.com

學(xué)術(shù)編輯：肖 萍