(東莞市東城規(guī)劃管理所 廣東 東莞 523000)

淺談我國建設工程安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀

袁曉昌

(東莞市東城規(guī)劃管理所 廣東 東莞 523000)

建筑施工安全課題是世界各國共同面對的難題之一，在過去粗獷式發(fā)展中施工安全事故已經(jīng)給我國人民的生命和財產(chǎn)造成了不可挽回的傷害和損失。在國家經(jīng)濟持續(xù)下行的形勢下，建筑業(yè)更是消化了大量農(nóng)村富余勞動力，據(jù)統(tǒng)計全國約有4600萬從業(yè)人員，施工安全不僅能起到穩(wěn)定社會，更起著對國家經(jīng)濟保駕護航的作用。我國安全生產(chǎn)形勢嚴峻，安全管理監(jiān)督工作是安全生產(chǎn)的重要保證。目前市、縣一級安全監(jiān)督機構(gòu)承擔著施工安全的直接管理工作，其管理水平現(xiàn)狀對我國建筑施工安全起著至關重要的作用。

施工安全；安全監(jiān)督機構(gòu)；管理水平

建筑行業(yè)為國家確定的八大高危行業(yè)，同時也是我國的支柱產(chǎn)業(yè)，建筑行業(yè)所帶動的是全方位的城市發(fā)展，為我國經(jīng)濟、民生、就業(yè)、城市建設作出了突出的貢獻。施工安全的能否落實更是關乎我國建筑行業(yè)能否健康發(fā)展的重要命脈[1]。在過往很長一段時間里，我國的基礎建設很大一部分均是建筑規(guī)模相對較小，施工工藝相對簡單，涉及危險性較大的分部分項工程較少，對于政府安全監(jiān)督機構(gòu)施工安全監(jiān)督管理相對較為簡單。隨著城市化進程的進一步深入，我國大中城市可開發(fā)土地資源日益減少。近年來，很多建筑工程項目均呈現(xiàn)建筑規(guī)模大、超高層、大空間、大跨度、深開挖等科技含量高、施工難度大、危險作業(yè)面較大較多、危險源多而復雜等特征，政府安全監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)管力度監(jiān)管難度進一步加大，像從前一樣任務式、粗獷式管理已經(jīng)不再適用新時期建筑工程施工安全監(jiān)督。同時，隨著我國依法治國和行政體制改革的深化[2]，作為基層的建設工程安全監(jiān)督機構(gòu)必須順應改革潮流，積極轉(zhuǎn)變政府職能，改變監(jiān)督模式，健全行為規(guī)范，建立有效的工程監(jiān)督管理制度，確保施工生產(chǎn)過程安全、有效、可控?；谏鲜鰞?nèi)容，建筑施工安全是在新時期、新的國際國內(nèi)背景下基層的建設工程安全監(jiān)督機構(gòu)研究的課題。

一、我國在安全監(jiān)督管理方面的現(xiàn)狀如下：

1、安全監(jiān)督本末倒置

基層建設工程安全監(jiān)督機構(gòu)的職能類似沿用過去計劃經(jīng)濟年代的管理模式，過去所有施工企業(yè)都是國有、集體性質(zhì)的企業(yè)，其安全生產(chǎn)責任由政府有關機構(gòu)負責，目前狀況依然沒有改變。在全國過往的工程安全生產(chǎn)事故中，很多安全監(jiān)督員及相關人員承擔法律責任，判刑坐牢的不在少數(shù)。基層建設工程安全監(jiān)督機構(gòu)工作責任大，稍有不慎，就會丟掉飯碗，甚至牢獄之災[3]。《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》中雖然明確規(guī)定施工單位的安全責任，而實際情況是很多施工企業(yè)對安全生產(chǎn)管理意識不高，個別單位甚至不履行安全管理的職責，沒有專門安全員，或安全員不具備有關權利，工作積極性不高。建筑安全監(jiān)督機構(gòu)類似是企業(yè)安全管理機構(gòu)和監(jiān)理公司的角色，項目監(jiān)督員就像項目的安全員，造成越位、錯位。

2、安全監(jiān)督機構(gòu)人員專業(yè)水平參差不齊

由于全國各地方經(jīng)濟發(fā)展存在差異，基礎建設情況也各不相同，在安全監(jiān)督機構(gòu)的建制上也是存在明顯不同。在經(jīng)費難以保證的地方，或沒有足夠編制的情況下，也難以留住或聘請有關技術能力過關的人員，部分安全監(jiān)督機構(gòu)人員不是土木、建筑等相關專業(yè)。全國的安全監(jiān)督員考試基本有省總站把握，但在人員配置都不一定能保證的情況下，要單靠幾天的培訓考試篩選足以符合要求的安全監(jiān)督員也是不現(xiàn)實。導致目前的安全監(jiān)督員的水平參差不齊，難以履行安全監(jiān)督的責任[20]。

3、行政處罰的手續(xù)繁瑣

目前各級建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督站的執(zhí)法依據(jù)來源于同級人民政府建設行政管理部門的委托，行政處罰必須由建設行政主管部門作出，安全監(jiān)督站的在執(zhí)法上機制存在缺失[4]。對于項目中存在重大安全隱患的，想要通過行政手段處罰責任單位的，安全監(jiān)督機構(gòu)需要以一套完整的資料包括勘察筆錄、檢查筆錄等相關資料向建設行政主管部門作出說明，得到同意后才能夠采取由建設行政主管部門執(zhí)行，因而在這處理過程真空內(nèi)，缺乏行政處罰的主動權，時效性不夠，對責任單位的缺乏威懾作用，不利于對項目安全生產(chǎn)形勢的把控。

4、監(jiān)督執(zhí)法受外部干擾大

由于基層建設工程安全監(jiān)督站是受當?shù)卣姓鞴懿块T的領導，在當?shù)氐陌踩珗?zhí)法中容易受到干擾[4]。特別明顯的部分地方政府項目，目前全國經(jīng)濟下行壓力大，各地政府力保GDP的不下滑，政績工程、基礎設施都是大力推進，容易忽略了建設工程安全的重要性。并且建設行政主管部門審批施工許可證的發(fā)放，而安全監(jiān)督站負責施工安全監(jiān)管，雙方在地方、權利義務存在不對等的情況，容易出現(xiàn)不辦理報建、報監(jiān)手續(xù)隨意批準開工，要求安全監(jiān)督機構(gòu)提前介入。在執(zhí)法過程中，該類項目往往享有特權，若受到安全監(jiān)督機構(gòu)檢查，地方政府容易向監(jiān)督機構(gòu)施壓，降低對該類項目的限制、執(zhí)法力度，造成安全隱患沒有得到消除，容易導致安全事故的發(fā)生。

5、監(jiān)督執(zhí)法隨意性大、態(tài)度蠻橫粗暴

建設工程安全監(jiān)督缺乏有效監(jiān)管機制，考核單純以傷亡損失事故單方面衡量，在隊伍建設方面存在缺失，監(jiān)管機制方面有待提高。導致監(jiān)督機構(gòu)部分人員濫用自由裁量權，降低了監(jiān)督的標準和檢查的力度。執(zhí)法粗暴蠻橫，不容質(zhì)疑，對責任主體的管理上綱上線，過于教條，使得主管部門與有關單位關系相對緊張。另外，由于缺乏有效監(jiān)管機制，造成了機構(gòu)肆意踐踏法律，監(jiān)督人員任意妄為，對權利不當造成的后果不以為然。對整個建設行業(yè)風氣存在較壞影響。機構(gòu)人員的權利和義務明顯不對等。

二、安全監(jiān)督管理機構(gòu)組織架構(gòu)

我國縣級以上地方人民政府的建設行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)建設工程安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。而建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督站或總站均是由同級人民政府主管部門委托，履行監(jiān)督工程各方責任主體的質(zhì)量安全行為行為及執(zhí)行國家規(guī)范的情況的工作。而建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督站或總站單位性質(zhì)為事業(yè)單位，其職能來源于委托，隨著事業(yè)單位的進一步改革，承擔行政職能的部分地方建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督站或總站由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒄展珓諉T法管理的事業(yè)單位，人員性質(zhì)有了實質(zhì)性的變化。

1、基層安全監(jiān)督體系存在的問題

建設工程安全監(jiān)督體系職能劃分混亂、各地存在差異導致執(zhí)行力不足，安全生產(chǎn)未有效落實到位。從全國范圍來看，市、縣級安全監(jiān)督機構(gòu)的行政級別、業(yè)務范圍沒有統(tǒng)一的界定，全國各地實際情況不盡相同。部分地方安全監(jiān)督站參公事業(yè)單位，部分是政府財政全額撥款的一類事業(yè)單位，部分是辦公經(jīng)費自籌的三類事業(yè)單位，其實際情況各式各樣。單位人員編制數(shù)量也各有不同，貧窮地區(qū)人浮于事，發(fā)達地區(qū)人手不足，采用外聘外包的方式。因此，基層建設安全監(jiān)督機構(gòu)沒有形成統(tǒng)一的機構(gòu)配置，出現(xiàn)了職責劃分不夠明確，交通、水利、軌道工程監(jiān)管混亂。

2、腐敗現(xiàn)象多發(fā)

而針對安全監(jiān)督機構(gòu)自身較為突出的問題是在廉政執(zhí)法上。由于施工安全監(jiān)督是個過程監(jiān)督，而項目建設單位與施工單位等責任單位的最終目標在工程項目的完成上。工程項目的完工，過程中做的安全措施都沒有直接產(chǎn)生效益，反而降低標準或者逃避監(jiān)管更容易獲得直接的利益，導致忽視安全監(jiān)督的過程，其目的差異化容易使部分施工單位掏空心思在尋求利益的最大化，通過對監(jiān)督機構(gòu)及監(jiān)督人員的公關、賄賂，以獲得逃避監(jiān)管等情況。另外，部分基層監(jiān)督機構(gòu)人員權力過大，官本位思想嚴重，在體制缺乏有效監(jiān)督下，容易導致動了索取賄賂的歪思想。所以，基層安全監(jiān)督機構(gòu)也是腐敗滋生的溫床。

目前由于施工管理明顯滯后于國家、行業(yè)標準，安全監(jiān)督部門內(nèi)部的制度建設滯后于建設工程發(fā)展的速度。一方面施工安全現(xiàn)場管理本就達不到國家、行業(yè)有關標準，腐敗尋租的基本要素具備，監(jiān)督管理人員代表國家行使行政職能，要求被管理單位依法依規(guī)執(zhí)行有關標準，處在強勢的支配地位。另一方面，安全監(jiān)督部門內(nèi)部監(jiān)管制度缺失，對監(jiān)督人員缺乏有效約束，監(jiān)督人員容易變得公權力膨脹，瀆職、腐敗現(xiàn)象多發(fā)。在這種背景下，施工企業(yè)就有可能通過賄賂監(jiān)督人員，使其檢查時降低標準，施工企業(yè)就能節(jié)省在安全文明措施費的支出和部分施工企業(yè)認為可有可無的工序，最終達到節(jié)省成本的目的。通過受賄而獲得工程利潤的企業(yè)因為未得到處罰，反而對其行業(yè)競爭力有所提高，其他施工企業(yè)也會紛紛效仿，選擇逃避監(jiān)管，權錢交易，必將越演越烈，而對行業(yè)的整體風氣出現(xiàn)了極其惡劣的影響。

三、安全監(jiān)督機構(gòu)完善

1、完善建立法規(guī)體系

安全監(jiān)督管理是由我國法律法規(guī)授權執(zhí)行的，是管理執(zhí)法的準則。由于我國地緣廣闊，各地均有其特殊性，需要做到法規(guī)的可行性，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相匹配，同時要有不斷的更新，以適應我國經(jīng)濟的高速發(fā)展。目前，在我國提倡依法治國的大背景下，法律法規(guī)是履行監(jiān)督管理，保證其有效、可行的前提。加大力度提高監(jiān)督機構(gòu)的履職能力和監(jiān)督人員的業(yè)務能力，定期對監(jiān)督機構(gòu)及人員進行考核、培訓，及時更新解決部分新工藝、新技術的監(jiān)督要點或難題。安全監(jiān)督機構(gòu)的設立必須按照有關規(guī)定執(zhí)行，在崗監(jiān)督人員推行注冊管理制度，考核、注冊、年審、不良行為登記處理等。在監(jiān)督執(zhí)法時，需向檢查單位出示有關執(zhí)業(yè)資格證，以確保執(zhí)法的嚴謹、合法性。

2、工程質(zhì)安監(jiān)機構(gòu)實行垂直管理

目前質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)的設立一般作為地方建設行政主管部門的下屬事業(yè)單位，其執(zhí)法權受地方建設行政主管部門的委托，而建設行政主管部門是地方政府的組成機構(gòu)?；椖客峙c地方GDP、官員政績等有著密不可分的聯(lián)系，該類工程項目往往存在工期趕、違法違規(guī)情況多見，監(jiān)督管理機構(gòu)在日常檢查執(zhí)法時容易與地方政府存在目的性差異，地方政府存在干擾監(jiān)督管理機構(gòu)的日常執(zhí)法。日前環(huán)保部正在積極推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，將爭取用2到3年左右時間完成改革。垂直管理的核心內(nèi)容是省級環(huán)保廳直接對市（縣）級的環(huán)保機構(gòu)管理，人員和辦公經(jīng)費由省廳列支，市（縣）級環(huán)保局也不在是地方人民政府的組成機構(gòu)。目前，地方建設系統(tǒng)的安全監(jiān)督與環(huán)保系統(tǒng)存在很多的相似點，很多地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，往往會對于建筑工程項目的違規(guī)違法行為“網(wǎng)開一面”。垂直管理依據(jù)弱化地方政府對其的影響，依據(jù)規(guī)范執(zhí)法制度，必將有效提高執(zhí)法的效力。減少避輕就重、有法不依、選擇性執(zhí)法等違規(guī)亂象。更有利于建筑行業(yè)的安全管理工作，使得違法行為依法得到及時查處。

3、監(jiān)督公開透明

安全監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)法管理過程中要公開透明，通過制定辦事指南和業(yè)務手冊，規(guī)范辦事程序，簡化部分事項的辦理流程及縮短辦理時限。通過網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴欄目，接受群眾咨詢及投訴。利用信息科技系統(tǒng)，最大化的公開信息，通過有效的鏈條監(jiān)控，把監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)、人員的權限動態(tài)開放給社會，讓社會參與到安全監(jiān)督日常的執(zhí)法監(jiān)管中，以杜絕腐敗、暗箱操作現(xiàn)象。

建筑領域施工安全在目前我國房地產(chǎn)發(fā)展火熱的大背景下更是為我國全面實現(xiàn)小康社會起著保駕護航的重要作用，作為基層安全監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督作用不可或缺，只有更好的認識目前基層安全監(jiān)督機構(gòu)存在的問題，確立改革的方向才能更有利于我國建筑施工行業(yè)的發(fā)展。

[1]何超.建設項目施工安全事故演化機理研究[D]. 上海工程技術大學, 2015

[2]蔣正科.建筑安全事故損失計量研究[D]. 重慶大學, 2008

[3]張乃超.建筑工程施工安全評價體系研究[D]. 西安理工大學, 2010

[4]尹陸海.建筑施工安全事故危險性分析[D]. 西南交通大學, 2008

[5]尹瑜.中國土木工程安全文化現(xiàn)狀與分析[D]. 南京林業(yè)大學, 2013

TU714

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1007-6344（2017）06-0288-02