劉 誠 臣

(華中科技大學(xué)土木工程與力學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074)

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談我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式

劉 誠 臣

(華中科技大學(xué)土木工程與力學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074)

為了探求一種符合政府工程特征的管理體制，對(duì)傳統(tǒng)投資項(xiàng)目管理模式以及代建制的優(yōu)劣進(jìn)行了分析，進(jìn)而給出了改進(jìn)代建制的方法，指出代建制是適應(yīng)需要的新型項(xiàng)目管理模式。

項(xiàng)目管理模式，政府投資項(xiàng)目，代建制，管理體制

政府投資項(xiàng)目，即為適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展、滿足社會(huì)公共的需要而通過預(yù)算投資建設(shè)的項(xiàng)目。它是提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的有效途徑，逐漸使我國(guó)原有的“四位一體”工程管理制度無法滿足時(shí)代要求。因此，迫切需要一種高效的投資管理模式來解決這一問題。

1 傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式分析

傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式有多種類型，包括基建處型、工程指揮部型以及政府部門型。各種模式既有其優(yōu)勢(shì)，也都存在各自的問題。

1.1 傳統(tǒng)管理模式的優(yōu)勢(shì)及問題

1)基建處型?；ㄌ幫ǔ閱挝粌?nèi)部負(fù)責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)部門。它最明顯的特征是自建自用，通常情況下代表其所在部門的利益。

優(yōu)勢(shì)：基建隊(duì)伍穩(wěn)定，比較熟悉建設(shè)程序；審批及投入建設(shè)的速度較快；在基建工程多的單位優(yōu)勢(shì)明顯。

問題：管理人員缺乏大型項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，無法保證工程順利進(jìn)行；機(jī)構(gòu)過多設(shè)置造成人力物力消耗大；建設(shè)單位為達(dá)到自身利益，常常會(huì)出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象以及“釣魚”工程；人員在工程淡季大量閑置。

2)工程指揮部型。這種指揮部大多為臨時(shí)部門，項(xiàng)目完成后隨即解散。該模式主要特點(diǎn)是臨時(shí)性和一次性。

優(yōu)勢(shì)：政府的協(xié)調(diào)能力得到充分發(fā)揮；資源支配和工程的順利實(shí)施更有保障；相關(guān)指令落實(shí)速度較快。

問題：責(zé)任主體不明確；受領(lǐng)導(dǎo)意愿干擾大；臨時(shí)抽調(diào)的工作人員需要磨合期；組建管理機(jī)構(gòu)成本高且浪費(fèi)嚴(yán)重；監(jiān)管不力，腐敗現(xiàn)象多發(fā)。

3)政府部門型。

優(yōu)勢(shì)：具備一定專業(yè)性；利于積累管理經(jīng)驗(yàn)；易于促進(jìn)各方關(guān)系的協(xié)調(diào)。

問題：缺少競(jìng)爭(zhēng)，容易形成壟斷；無法刺激管理人員對(duì)投資控制的主動(dòng)性；適用范圍較小。

1.2 傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式的不足

1)各組織部門設(shè)置重復(fù)且管理水平低。相當(dāng)數(shù)量的政府投資項(xiàng)目均存在人員設(shè)置復(fù)雜但管理水平低下的問題，從而容易引發(fā)質(zhì)量和安全問題。

2)投資“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府投資項(xiàng)目普遍采取設(shè)立“指揮部”等一次性管理模式，從而出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模和超預(yù)算，嚴(yán)格按照投資計(jì)劃完成的項(xiàng)目少之又少。

3)阻礙行政體制改革的順利進(jìn)行，公務(wù)人員超編現(xiàn)象嚴(yán)重。通常在項(xiàng)目完成后，臨時(shí)組建的指揮部雖然解散，但一些管理人員往往會(huì)通過各種途徑留在項(xiàng)目所屬行政機(jī)構(gòu)，造成人浮于事等問題。

2 新的政府投資項(xiàng)目管理模式——代建制

為了提高政府投資項(xiàng)目的綜合效益，我國(guó)政府相應(yīng)地采取了項(xiàng)目管理代建制度。

2.1 工程項(xiàng)目代建制的內(nèi)涵

所謂項(xiàng)目代建制度，就是由業(yè)主選擇并委托中意的代建單位來進(jìn)行整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，而業(yè)主只需要履行自己應(yīng)盡的其他義務(wù)。

在代建期間，代建單位必須參照合同中的約定履行其代建職責(zé)，相關(guān)部門依照原程序?qū)?shí)行代建制的項(xiàng)目進(jìn)行審批。

2.2 工程項(xiàng)目代建制的優(yōu)點(diǎn)

傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理愈發(fā)不能滿足我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。目前,我國(guó)固定資產(chǎn)的投資越來越多,使得傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理中的投資效率低下問題越來越嚴(yán)重。因此,政府投資代建制項(xiàng)目管理應(yīng)運(yùn)而生。該制度具有典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征,主要有以下優(yōu)點(diǎn)：

1)項(xiàng)目決策的科學(xué)更能保證。在這種模式下，使用單位將項(xiàng)目重要的前期工作委托給更加專業(yè)的代建單位，項(xiàng)目決策的科學(xué)性等方面便得到了可靠的保障。同時(shí)，政府按照合同約定并結(jié)合工程進(jìn)度撥付相應(yīng)款項(xiàng)，不僅可以保證各項(xiàng)目按照計(jì)劃順利進(jìn)行，也有利于減少拖欠工程款現(xiàn)象的發(fā)生。

2)提升項(xiàng)目管理水平及工作效率。在代建制模式下，由于項(xiàng)目的主要工作都交給了更為專業(yè)的代建單位，從而項(xiàng)目的管理水平就有了相當(dāng)程度的保證，另一方面，由于各個(gè)環(huán)節(jié)更趨專業(yè)化，各工作的效率也會(huì)有比較明顯的提升。如此一來，更多的人力也會(huì)被解脫出來投入到其他工作當(dāng)中，進(jìn)一步加快了各工作的順利、高效地進(jìn)行。

3)真正實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的控制。代建制在滿足項(xiàng)目各項(xiàng)功能的前提下，賦予了代建單位更多的權(quán)利，從而使得使用單位更多情況下扮演監(jiān)督者的角色，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督代建單位是否嚴(yán)格執(zhí)行合同，而對(duì)于項(xiàng)目上各工作的進(jìn)行不可隨意干涉。

4)最大凸顯競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。競(jìng)爭(zhēng)是實(shí)現(xiàn)突破和發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。代建制通過多種新方法使自身擁有足夠的競(jìng)爭(zhēng)力。在代建過程中，面對(duì)多方的競(jìng)爭(zhēng)不斷優(yōu)化每一個(gè)方案，從而使自身在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

5)有效節(jié)約政府資金。代建制突破了政府工程的原有方式，把利益的三方主體分開，三者都有各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。這樣不僅避免了“三超”的現(xiàn)象，還節(jié)約了大量的政府資金。

6)可以有效遏制腐敗。代建制的實(shí)行將打破原有的四位一體模式，不僅可以做到讓四位一體中的各環(huán)節(jié)彼此分離開來，同時(shí)還可以使各環(huán)節(jié)無形之中互相制約，這無疑可以有效遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的腐敗發(fā)生。

2.3 目前代建制項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

代建制目前是美國(guó)、英國(guó)、日本和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的一種新的建設(shè)辦法，也是我國(guó)投資工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。近年來，代建制在我國(guó)已經(jīng)得到推廣并取得了一些成績(jī)，但是仍然存在許多問題：

1)代建單位的法律地位尚不明確。相關(guān)法律環(huán)境不夠完善，代建單位無法得到各級(jí)政府和相關(guān)部門的認(rèn)同。同時(shí)，所簽訂的代建合同中，多數(shù)都存在代建單位的權(quán)利遠(yuǎn)小于其需要承擔(dān)的責(zé)任，從而很大程度上制約了代建單位的發(fā)展。

2)代建制度與已有制度交迭。代建制在內(nèi)容條款上與現(xiàn)行建設(shè)工程管理制度存在一定的重疊，若無法妥善處理兩者關(guān)系，將會(huì)影響到工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

3)現(xiàn)行的代建多為“代理”。代建項(xiàng)目中，使用人即項(xiàng)目業(yè)主享有一定的權(quán)利。在代建制度下，使用人的權(quán)力往往超越自身權(quán)限，使代建單位只有“代理”的權(quán)利。

4)代建風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移猶未解決。代建制中,經(jīng)常存在管理部門和建設(shè)單位信息不對(duì)稱的問題，同時(shí)，代建單位因代建費(fèi)用較低而不愿承擔(dān)更多責(zé)任，進(jìn)而造成代建風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移問題一直懸而未決。

5)有效的激勵(lì)和約束機(jī)制尚不完善。為了鼓勵(lì)代建單位更好的履行自己的責(zé)任，促進(jìn)工程項(xiàng)目的良性運(yùn)行，許多地區(qū)為能夠有效節(jié)約投資成本的代理單位設(shè)置了提成獎(jiǎng)勵(lì)，但由于缺少指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)定往往會(huì)誘發(fā)代建單位在工程建設(shè)中通過偷工減料來減少投資成本，進(jìn)而獲取提成獎(jiǎng)勵(lì)的行為，甚至?xí)斐蓢?yán)重的工程事故。

6)代建市場(chǎng)規(guī)范化程度不夠高。目前，在廣大的代建市場(chǎng)中并沒有對(duì)代建單位的資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定和劃分，這就為一些不具有相應(yīng)能力的單位提供了投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)，另外也導(dǎo)致了一些優(yōu)秀企業(yè)采取了觀望甚至退出的態(tài)度。

7)代建單位水平亟待提高。目前情況下，多數(shù)代建單位的規(guī)模都比較小，并且存在人員配備以及綜合素質(zhì)不足的問題。種種因素都阻礙著代建制在我國(guó)的良性發(fā)展。

2.4 完善代建制的主要對(duì)策

1)由政府出臺(tái)相關(guān)管理辦法。通過學(xué)習(xí)和借鑒外地相應(yīng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的管理辦法，有效促進(jìn)代建工作在當(dāng)?shù)氐牧夹蚤_展。

2)有效約定代建各方的責(zé)任。通過簽訂相關(guān)合同來約束和規(guī)范各方行為責(zé)任。使用單位和代建單位雙方應(yīng)參考項(xiàng)目的情況簽訂代建合同，利用該合同的法律效力來制約雙方行為，并依據(jù)合同約定分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3)協(xié)調(diào)各部門之間的工作關(guān)系。代建制通常會(huì)涉及許多部門，而綜合來看各部門之間往往缺少協(xié)調(diào)配合，這無疑嚴(yán)重阻礙了代建工作的順利開展。因此，必須協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系，共同促進(jìn)代建工作的順利開展。

4)規(guī)范代建獎(jiǎng)勵(lì)辦法。取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需考慮各種因素，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定及代建制的實(shí)踐情況，建議在建筑安裝工程費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的計(jì)算方法得到代建管理費(fèi)，然后結(jié)合本地實(shí)際情況確定最終的計(jì)提比例。

3 結(jié)語

1)在目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目的各種管理模式中，代建制項(xiàng)目管理模式是應(yīng)運(yùn)而生的一種新型項(xiàng)目管理模式。這種模式不僅可以提高項(xiàng)目的管理水平，同時(shí)也有利于提升綜合效益。

2)代建制管理實(shí)際上是一種委托管理，從根本上講就是非專業(yè)由專業(yè)取代的一種管理制度。它適合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是政府未來的一種發(fā)展方向。

3)代建制在實(shí)踐中尚有一些問題，但通過不斷創(chuàng)新，必然能使此模式更趨完善，真正顯示出其在政府和市場(chǎng)之間的橋梁作用。

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Analysis of management mode for government investment project in China

Liu Chengchen

(School of Civil Engineering and Mechanics, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

To look out for a management system which adapt to the characteristics of government projects, the advantages and problems of traditional investment project management mode and the agent construction system are discussed in this paper. And the countermeasures of improving agent construction system are put forward, point out the agent construction system is a new project management mode to meet the needs.

project management mode, government investment project, agent construction system, management system

1009-6825(2017)12-0245-02

2017-02-18

劉誠臣(1997- )，男，在讀本科生

F294

A