武曉文

(武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

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運行與管理

瀾滄江-湄公河跨界綜合調(diào)度國際合作法律機制研究

武曉文

(武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

瀾滄江-湄公河的國際法律機制研究始終是學界關(guān)注的熱點話題。然而由于涉及諸多水利技術(shù)問題，僅在國際法層面的討論難以找到突破點。如今流域各國對如何利用和保護瀾滄江-湄公河水資源尚存利益分歧，且因為互信的缺失而無法實現(xiàn)全流域合作。鑒于此，從相對中立的技術(shù)角度切入，引入“江河綜合調(diào)度”的概念，主張跨界江河綜合調(diào)度系統(tǒng)的構(gòu)建是實現(xiàn)利益最優(yōu)與各方共享平衡的最佳方式，并圍繞瀾滄江-湄公河的跨界綜合調(diào)度，在法律合作機制層面進行構(gòu)想，以期通過技術(shù)與法律的互動來解決現(xiàn)有問題。

綜合調(diào)度；合作機制；國際水法；瀾滄江；湄公河

毋庸質(zhì)疑，獲取可利用水資源事關(guān)一國生存與發(fā)展，特別是對共享性和競爭性并存的國際河流，水資源不可避免地成為流域國博弈的焦點。而構(gòu)建合法且有效的流域合作機制，是流域地區(qū)避免沖突并實現(xiàn)共贏的最優(yōu)選擇。

值得注意的是，國際河流流域國無論是尋求合作還是解決爭端，除了在法律層面的思考，還有諸多技術(shù)與專業(yè)層面的問題牽扯其中。缺乏相關(guān)領(lǐng)域科學理論與技術(shù)的支撐可能會使得法律在實際操作中存在重大問題，而國際河流爭端也并非單憑司法機關(guān)就可以作出合理裁決的[1]。

鑒于此，選擇從相對中立的水利技術(shù)角度切入，并充分考慮到流域上游已有較大的總調(diào)節(jié)庫容的情況，引入“江河綜合調(diào)度”這一概念。其理念在于以各類水利工程為基礎，從流域整體高度進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)流域的綜合管理和工程的統(tǒng)一調(diào)度。具體而言，就是在基本保障中下游防洪、供水、航運和水生態(tài)安全的前提下，針對上中游復雜水庫群制訂綜合調(diào)度方案，從而維持流域的生態(tài)健康并發(fā)揮各項工程的綜合效益[2]?？v觀中國各條蘊含豐富水資源的國際河流，目前唯瀾滄江-湄公河因其清晰的水資源開發(fā)利用規(guī)劃和流域國間積極合作的態(tài)勢便于討論“綜合調(diào)度”。

瀾滄江-湄公河發(fā)源于中國青海省唐古拉山脈，流經(jīng)中、緬、老、泰、柬、越六國，于越南胡志明市注入中國南海，是亞洲最重要的跨國水系。而作為最有可能發(fā)生沖突的國際河流之一，該河的動態(tài)變化直接關(guān)系到中國國家安全與流域地區(qū)穩(wěn)定。

如今，水電建設與水生態(tài)保護越來越受到關(guān)注。不可否認的是，隨著時代的演進，人們對水資源的功能價值有了嶄新而全面的評估，特別是水資源的生態(tài)系統(tǒng)價值愈來愈得到?jīng)Q策者和社會公眾的認可和重視。然而究竟應該保持河道原生態(tài)的面貌，還是通過人工設施消弭或減少自然災害才能持久地保護生態(tài)環(huán)境，在國際水法中尚無定論。

應當把瀾滄江-湄公河流域作為整體進行研究、開發(fā)和保護，并在積極開發(fā)中尋求水資源各項功能價值的整體最優(yōu)。“江河綜合調(diào)度”作為一條基于技術(shù)和工程的整體新路徑，能夠在與法律的互動中獲取相得益彰的正面效果。本文將基于這一設定開展相關(guān)問題的探討。

1 跨界江河綜合調(diào)度的可行性

1.1 水資源利用現(xiàn)狀及問題

1.1.1 水力發(fā)電

在對國際河流水資源的開發(fā)利用中，水電附加值最高。自20世紀50～60年代起，泰國和越南就在世界銀行或美國及前蘇聯(lián)的援助下，進行早期水壩項目的設計、施工和運行。但目前建成的水壩均位于湄公河支流上[3]。

如今，泰國和越南對水電開發(fā)的態(tài)度已從積極轉(zhuǎn)為謹慎。而在湄公河的水電開發(fā)事宜中，老撾與柬埔寨成為重要的接替者。特別是沙耶武里大壩的動工，拉開了湄公河段干流水電項目建設的序幕。

中國位于瀾滄江-湄公河上游，是干流上建壩的先行者。自20世紀70年代起，瀾滄江水資源開發(fā)利用就進入了調(diào)研與規(guī)劃階段，如今瀾滄江干流水電基地已初具規(guī)模。

1.1.2 漁業(yè)生產(chǎn)

就漁類區(qū)系而言，瀾滄江-湄公河流域是僅次于亞馬遜的世界第二大生物多樣性流域。大約有1 300種魚類生活在江河干支流和其他濕地所提供的多樣性棲息地中。瀾滄江-湄公河還擁有世界上最大的內(nèi)陸漁業(yè)，在湄公河委員會漁業(yè)計劃下開展的相關(guān)調(diào)查表明，每年捕撈260萬t魚類和其他水產(chǎn)品，占全球淡水魚捕撈量的1/5[4]。

湄公河段的漁業(yè)中心是柬埔寨，洞里薩湖作為一個天然漁場，其中的上百種魚類會向上游長距離遷徙，一些魚類甚至可以向北到達老撾。水壩對漁業(yè)資源的影響是雙重的，一方面大壩水庫可能支持大型漁業(yè)，但同時可能會影響到河流自然水文特征、改變魚類棲息地等。

1.1.3 農(nóng)業(yè)灌溉

在瀾滄江河段，由于受地形與氣候等因素限制，流域耕地面積有限，農(nóng)業(yè)灌溉需水占流域總水資源量的比例較小，且地區(qū)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展用水對整個流域徑流量都不會產(chǎn)生明顯影響。但對湄公河流域來說，灌溉用水與糧食安全密切相關(guān)，可用水資源量是發(fā)展旱季農(nóng)業(yè)的主要制約因素。

湄公河水資源對于越南的食品和經(jīng)濟安全至關(guān)重要，湄公河三角洲擁有越南37%的耕地面積，可生產(chǎn)該國60%的水果和超過3 000萬t農(nóng)作物，也是流域內(nèi)唯一稻米作物可以兩年七熟的地區(qū)[5]。

多年來，對泰國而言，改善其東北部地區(qū)的水資源安全狀況是政府優(yōu)先考慮的事宜。目前泰國境內(nèi)僅有小部分湄公河流域的農(nóng)田能夠在雨季得到灌溉，更不用說旱季的雨水灌溉水量了。

1.1.4 國際航運

因瀾滄江-湄公河上游位于橫斷山區(qū)，且處于峽谷眾多的喀斯特地貌區(qū)，干流還有不少激流和瀑布，其本身航行條件不佳。加之，旱季和雨季的河流流量明顯不同，水位變化較大，使得通航面臨很多不確定性因素。

2000年，中國、老撾、緬甸和泰國4國政府共同簽署了《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》。該協(xié)定規(guī)定，自2001年6月起，締約四國之間實現(xiàn)瀾滄江-湄公河的商船通航。盡管該河航行利用的法律地位已由相關(guān)的協(xié)定所確立，但至今這條黃金水道仍面臨通而不暢的窘境。主要是因各種原因多段河道尚未實施整治工程，不同河段通航能力的顯著差異嚴重制約了國際航運整體運力的提升。

1.2 各流域現(xiàn)已開展的江河綜合調(diào)度實踐

1.2.1 長江流域水庫群聯(lián)合調(diào)度

由于長江干支流已經(jīng)建設了包括長江三峽、金沙江溪洛渡和向家壩等一批庫容大、調(diào)節(jié)能力強的綜合水利樞紐工程，其開展綜合調(diào)度的條件最為成熟。2016年長江上游干支流水庫中已有21座被納入了水庫群防洪與水量統(tǒng)一調(diào)度名單。按照規(guī)劃，未來還有烏東德、白鶴灘等7座重要大型水庫進入聯(lián)合調(diào)度的范圍。需要說明的是，這里的“水庫群聯(lián)合調(diào)度”與“江河綜合調(diào)度”的概念內(nèi)涵大體一致，主要包括防洪、抗旱、發(fā)電、航運及生態(tài)調(diào)度等。

特別要提到的是三峽工程的生態(tài)調(diào)度實踐。自2011年起，連續(xù)5 a開展三峽水庫生態(tài)調(diào)度試驗，通過對自然洪峰的模擬為長江魚類創(chuàng)造了適宜的產(chǎn)卵環(huán)境，從而維持了長江中下游漁業(yè)資源的穩(wěn)定。這一調(diào)度成果對于未來瀾滄江-湄公河大壩修建之后的漁業(yè)資源的保護至關(guān)重要[6]。

1.2.2 黃河流域水沙聯(lián)合調(diào)度

自2002年以來，相關(guān)部門一直通過利用萬家寨、三門峽、小浪底、故縣和陸渾等水庫對黃河進行水沙聯(lián)合調(diào)度，即利用工程設施和調(diào)度手段，通過水流沖擊，將水庫泥沙和河床淤沙適時送入大海，從而減少庫區(qū)和下游河道的淤積[7]。鑒于維持河道輸沙平衡是保持河道生態(tài)的重要途徑，調(diào)度意義重大。

1.2.3 珠江流域補淡壓咸調(diào)度

由于近年來咸潮不斷侵襲珠三角，嚴重危及三角洲地區(qū)供水安全。為此，多年來開展了珠江流域補淡壓咸調(diào)度實踐，并實現(xiàn)了流域水量的統(tǒng)一調(diào)度。調(diào)度方式是在結(jié)合潮汐活動規(guī)律的同時，對西江和北江上游骨干水庫群發(fā)電流量進行調(diào)節(jié)，在規(guī)定時間內(nèi)增強枯水期徑流動力，使得咸界在一定時間內(nèi)向下推移到城市供水系統(tǒng)取水口以下，贏得足夠的淡水獲取時間，有效保障供水安全，也在相當程度上改善了珠江三角洲網(wǎng)河區(qū)的水生態(tài)環(huán)境。

在湄公河三角洲地帶，海水入侵問題也一直存在，特別是在干旱季節(jié)，含鹽的海水會侵蝕三角洲的大片農(nóng)田，因此依靠干流控制性水庫進行補淡壓咸調(diào)度極為必要。

1.2.4 瀾滄江水量應急調(diào)度

2016年3月，應越南方面請求，中國在自身遭受旱災影響的情況下，啟動瀾滄江梯級水電站水量應急調(diào)度，加大景洪水電站下泄流量，以緩解湄公河流域的嚴重旱情。此次應急調(diào)水行動表明，必要的水利設施有利于減輕流域國因水資源時空分布失調(diào)所導致的災害影響。此外，“補水行動”也彰顯了中國在未來拯救湄公河和解決各類相關(guān)問題中不可或缺的作用，并表達了與下湄公河國家進行基礎設施建設合作的意愿。

1.3 流域水利工程建設情況

1.3.1 中國瀾滄江梯級水電站

中國在國際河流水資源的開發(fā)利用上一直躊躇滿志。對于瀾滄江而言，其干流在云南省境內(nèi)共分15級開發(fā)。截止2016年，其中上游段的7級開發(fā)規(guī)劃中，烏弄龍、里底、黃登、大華橋和苗尾5座水電站正在有序建設中，而中下游河段的8級開發(fā)方案中目前已有功果橋、曼灣、大朝山、小灣、糯扎渡和景洪6座電站投運，且小灣和糯扎渡還擁有庫容較大的多年調(diào)節(jié)水庫。由此可見，瀾滄江干流水電基地已頗具規(guī)模且仍在快速建設中，梯級水庫群的調(diào)節(jié)性能得以持續(xù)提升。

1.3.2 湄公河水電開發(fā)進展

自瀾滄江經(jīng)西雙版納出境成為湄公河后，水壩建設開始面臨重重阻礙，至今干流無一建成的大壩。但湄公河流域國一直處于電力供應緊張的局面，水電開發(fā)勢在必行。老撾是提議在湄公河下游地區(qū)修建大壩的主要支持者，在目前湄公河規(guī)劃修建的11座大壩中，有9座位于老撾境內(nèi)，這些待開發(fā)的水電不僅是其經(jīng)濟支柱，更是重要的出口商品。

2 借鑒水資源國際合作法律機制

2.1 美墨跨界河流工程建設與管理合作經(jīng)驗

美國與墨西哥在科羅拉多河和格蘭德河上都有諸多合作。美墨雙方建立了國際邊界與水委員會這一雙邊國際合作機構(gòu)。該委員會是雙方進行邊界水談判的唯一機構(gòu)，由兩個小組組成。美墨兩國政府各委派5名成員，包括1名主席、1名秘書、2名首席工程師和1名法律顧問。該委員會負責執(zhí)行美墨兩國達成的邊界與水協(xié)定，協(xié)調(diào)工程建設計劃，解決相關(guān)爭議和糾紛[8]。

工程建設與管理是美墨跨界河流合作的重要內(nèi)容，雙方修建了包括蓄水壩在內(nèi)的一系列工程，造福兩國人民。以格蘭德河合作工程為例，兩國根據(jù)條約共同修建了阿米斯特壩和法爾松壩等國際蓄水壩，具有灌溉、防洪、發(fā)電和旅游等功能，兩國各占一半發(fā)電量。大壩建設及管理維護費用按照分配的水庫儲水量，由兩國政府按比例分攤。水電站的相關(guān)費用則由兩國政府平均分擔[9]。

2.2 南非水資源跨界合作的路徑

南非是南共體成員國中綜合實力較強的國家，在水資源利用方面也較為成功。南非還建立了一套國際規(guī)范，可妥善解決相關(guān)國際爭端[10]。

1994年，南非開始加強與南共體各成員國之間的經(jīng)濟交流，并于當年正式成為南共體的一員。事實表明，南非無論是在區(qū)域經(jīng)濟合作還是跨界水資源合作中，都起到了非常重要的作用。該國積極運用其地區(qū)影響力，推動南部非洲國際河流流域機制的合法化，該機制不僅在南共體內(nèi)部獲得廣泛認可，還得到了國際社會的贊譽。

2.3 《萊茵河保護公約》機制

1950年，荷蘭、瑞士、法國、盧森堡和德國等5國成立了保護萊茵河國際委員會(ICPR)，以尋求解決萊茵河流域保護問題的方案。此后數(shù)十年間，多項公約與規(guī)劃相繼出臺。在具有獨立法人資格的協(xié)調(diào)機制作用下，深受工業(yè)污染的萊茵河重新恢復了生態(tài)系統(tǒng)健康，并實現(xiàn)了多項河流服務功能。

就萊茵河各項公約和計劃的內(nèi)容而言，并不符合當前階段瀾滄江-湄公河流域國的實際發(fā)展情況。但值得注意的是，突出技術(shù)性和監(jiān)督性是萊茵河合作機制成功的關(guān)鍵。委員會下設了許多技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組，包括水質(zhì)、生態(tài)、排放標準、防洪和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等工作組。

此外，保護萊茵河國際委員會還有由政府和非政府組織組成的獨立觀察小組，負責監(jiān)督各參與流域國的開發(fā)利用行為是否符合相應規(guī)劃。將原本獨立于機制外的影響力量納入到機制內(nèi)也非常有效。

3 基于設立流域統(tǒng)一調(diào)度機構(gòu)法律機制的構(gòu)想

3.1 流域技術(shù)執(zhí)行機構(gòu)設立的必要性

以江河綜合調(diào)度技術(shù)為代表的水利科學進步將使國際河流水資源利用的目標更加明朗，從而為流域各國間互信的加強與合作機制的完善提供足夠有說服力的建議。而在跨界綜合調(diào)度的新背景下，合作開發(fā)和管理跨界水資源的愿景也值得期待。

鑒于當前最主要的流域管理機構(gòu)(湄公河委員會)大體扮演咨詢顧問的角色，并沒有強制執(zhí)行力。而中國作為具有流域地理位置和經(jīng)濟實力雙重優(yōu)勢地位的國家，必須要在流域水資源合作法律機制建設中取得主導地位，并在同一法律機制內(nèi)贏得其他流域國的認可。本文從流域國的現(xiàn)實需求和實際條件出發(fā)，以實現(xiàn)流域綜合調(diào)度為目標，構(gòu)想流域水資源綜合調(diào)度局這一流域技術(shù)執(zhí)行機構(gòu)及其相應職能，從而依據(jù)協(xié)定，統(tǒng)一調(diào)度分屬不同國家和利益主體的各類水利工程。

3.2 綜合調(diào)度需求梳理

3.2.1 水電優(yōu)化調(diào)度

水電優(yōu)化調(diào)度指梯級水電站或多水庫群的優(yōu)化調(diào)度，這方面的研究相對成熟，在建立優(yōu)化模型中有許多經(jīng)典算法、現(xiàn)代智能優(yōu)化算法及混合算法。其宗旨是在滿足其他開發(fā)利用目標的情況下，使發(fā)電效益達到最優(yōu)。隨著瀾滄江-湄公河干支流各大壩或水電站的修建，開展該項調(diào)度工作最為必要。

3.2.2 防洪與抗旱調(diào)度

瀾滄江-湄公河流域旱、雨兩季分明，因此水利工程承擔著重要的防洪與供水任務。目前水量應急調(diào)度已有成功實施案例，只是并未在同一法律合作機制內(nèi)開展，屬于經(jīng)政府間協(xié)調(diào)的臨時性調(diào)度。

3.2.3 生態(tài)調(diào)度

湄公河流域擁有世界上最豐產(chǎn)的內(nèi)陸漁業(yè)，這些魚類維持著生活在兩岸的數(shù)百萬人的生計。生態(tài)調(diào)度就是要確保基本的生態(tài)流量，并在魚類集中產(chǎn)卵季節(jié)，上游大壩增大下泄流量，形成“人造洪峰”，為魚類繁殖營造良好環(huán)境。當然，生態(tài)調(diào)度也包括維持河道的水沙平衡，盡力減少對河道沖淤的影響。

3.2.4 航運調(diào)度

隨著瀾滄江-湄公河梯級水庫的不斷建設，航運水位保證率會逐步得到提高，航行條件自然得到改善。瀾滄江-湄公河的航運調(diào)度主要是在枯水期利用水庫興利庫容實施補償航運流量調(diào)節(jié)方案，滿足壩址下游最低通航水位。當然，由于瀾滄江-湄公河上中游航道中礁石淺灘眾多，想要充分發(fā)揮航運調(diào)度效益，還需要航道整治工程的配合。

3.3 綜合調(diào)度法律問題梳理

3.3.1 跨界水利基礎設施的法律地位

瀾滄江-湄公河跨界綜合調(diào)度要建立在完善的水利工程體系之上。特別是大型的調(diào)節(jié)水壩及配套的引水和供水工程可承擔流域尺度的水力發(fā)電、灌溉、防洪、枯水補給、航運和生態(tài)保護功能。

對于跨界設施的法律地位問題，最理想的是流域管理組織具有作為契約機構(gòu)的高度權(quán)限，跨界水基礎設施的所有權(quán)和效益均由流域國共享。但實際上，可能是某國境內(nèi)的設施依然屬于該國財產(chǎn)，但各流域國可通過共同簽署協(xié)議來分享基礎設施協(xié)作運營帶來的收益，在跨河綜合調(diào)度層面就是取得調(diào)度權(quán)限的問題。這其實涉及到了“主權(quán)讓渡”，而國家是否愿意讓渡主權(quán)以及讓渡應當?shù)胶畏N程度，其考量標準是國家利益能否實現(xiàn)最大化。

3.3.2 受益補償機制的建立

不難發(fā)現(xiàn)，江河綜合調(diào)度技術(shù)的應用會改變曾經(jīng)處于平衡狀態(tài)的流域國間權(quán)利義務結(jié)構(gòu)，因而需要有新的法律法規(guī)予以調(diào)整?？梢源_信，只要確定各國的權(quán)利義務關(guān)系和受益補償機制，一個基于前沿水利技術(shù)并服務于全流域發(fā)展的法律合作機制就具備了可行性。受益補償機制是在國際河流的利用與保護中，受益國在主觀或客觀上采取措施并給予付出相應代價的國家合理補償?shù)臋C制。從流域國的國際河流合作實踐來看，受益補償原則是很多國際河流協(xié)定中的重要內(nèi)容。

3.4 流域水資源綜合調(diào)度中心職能設計

構(gòu)想中的流域水資源綜合調(diào)度局將主要由各流域國的水利、地理、環(huán)境、水生生物學領(lǐng)域的資深技術(shù)專家及工程師組成。其工作內(nèi)容主要是按照綜合調(diào)度方案直接下達各項調(diào)度指令，完成綜合調(diào)度所設定的目標。此外，在涉及綜合調(diào)度的技術(shù)服務、學術(shù)研究、爭端解決等事宜上，流域水資源綜合調(diào)度局也承擔著重要的角色。其職責具體包括：

(1) 根據(jù)各國聯(lián)合制訂并經(jīng)共同批準的流域水資源跨界綜合調(diào)度計劃，負責流域發(fā)電、防洪、抗旱、生態(tài)及航運等調(diào)度的具體執(zhí)行工作，各梯級水庫、水電站的運行狀態(tài)信息需要集中于此；

(2) 向流域各國及其他流域水資源管理組織提供流域水資源綜合調(diào)度所需的技術(shù)服務；

(3) 組織開展流域綜合調(diào)度領(lǐng)域的科研工作；

(4) 必要時，可承擔區(qū)域電力協(xié)調(diào)中心的職責。

4 結(jié) 語

瀾滄江-湄公河流域六國均為發(fā)展中國家，對水資源的依賴程度都比較高，在水能資源開發(fā)、旱澇災害防治、生態(tài)環(huán)境保護、航行運輸保障等方面有著共同的利益訴求。江河跨界綜合調(diào)度技術(shù)作為前沿水利技術(shù)，其意義在于通過對流域水利工程體系的統(tǒng)一調(diào)度，能夠在為地區(qū)提供大量清潔可持續(xù)能源的同時，一并承擔防洪、抗旱、航運、生態(tài)保護等任務，并可將大壩對魚類繁殖的影響減至最小。此外，引入“江河跨界綜合調(diào)度”這一理論也是試圖在國際水法的規(guī)則和實踐中加入中國原創(chuàng)的概念和話語。相信未來在江河綜合調(diào)度技術(shù)與國際水法的積極互動和碰撞下，流域統(tǒng)一調(diào)度機構(gòu)法律機制的建立將不再是構(gòu)想。

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(編輯：唐湘茜)

2017-03-15

武曉文，男，武漢大學中國邊界與海洋研究院，碩士.

1006-0081(2017)07-0036-05

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