摘 要：殘疾兒童、家庭貧困兒童、家庭監(jiān)護缺失及監(jiān)護不當兒童構(gòu)成困境兒童群體。當前，我國困境兒童的發(fā)展權(quán)在從法律權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)變的過程中遇到了“保障性”障礙，兒童福利制度的不完善突顯出來。與成人群體社會福利目標主要體現(xiàn)為生存權(quán)的保障不同，兒童社會福利救助是與其發(fā)展權(quán)積極相關(guān)的，對于兒童而言，發(fā)展權(quán)是建立在生存權(quán)基礎(chǔ)之上的，由受教育權(quán)和參與權(quán)保障的基本權(quán)利。加強困境兒童社會保障工作，完善困境兒童的社會救助體系是當前實現(xiàn)困境兒童權(quán)益保護的現(xiàn)實路徑。

關(guān)鍵詞：困境兒童；兒童福利；社會保障政策

作者簡介：李洪波，男，研究員，黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士研究生，從事未成年人保護法研究。

基金項目：國家社科基金一般項目“農(nóng)民工隨遷子女平等接受教育研究”，項目編號：13BSH019；霍英東教育基金會高等院校青年教師基金項目“農(nóng)民工隨遷子女城市社會融入問題研究”，項目編號：141090；黑龍江省教育科學(xué)規(guī)劃重點課題“農(nóng)民工隨遷子女學(xué)校生活支持系統(tǒng)研究”，項目編號：JJ131213014

中圖分類號：D922.183 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）02-0100-07

一、問題的提出

近年來，兒童受侵害事件頻繁出現(xiàn)并在社會上引起了廣泛關(guān)注。而畢節(jié)留守兒童自殺、南京幼童餓死等惡性事件的發(fā)生，更是讓“困境兒童”一詞成為弱勢兒童群體的代名詞迅速進入人們的視野，備受社會各界和政府關(guān)注。相應(yīng)地，對困境兒童相關(guān)問題的探討也成為學(xué)術(shù)研究的熱點。兒童作為未成年人，理應(yīng)受到來自家庭以及國家的更多的呵護和關(guān)愛，他們更好地生存、發(fā)展、受到保護不但是一個家庭應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，更是一個國家和社會義不容辭的責(zé)任。而困境兒童作為兒童中的不幸群體，更需要國家通過法律的途徑建立健全受助和保障體系，確保這一特殊群體的利益可以得到來自國家的保護和救助?，F(xiàn)實中，我們看到我國針對兒童的有關(guān)立法并不完善，如僅有《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》等，有關(guān)兒童福利的法律法規(guī)散見于其他法律中，沒有制定一部完備的兒童福利法，并未形成系統(tǒng)的、獨立的兒童福利法律體系。而兒童監(jiān)護方面的規(guī)定則依附于婚姻家庭法律法規(guī)當中，有關(guān)困境兒童的法律法規(guī)以及規(guī)章制度更是不成體系，盡管國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕54號），國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號）、《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號），對困境兒童的權(quán)益有了兜底性保護，但是這些意見由于位階底，難能給予其法律上的重任?，F(xiàn)實中，相關(guān)法律的缺失使得困境兒童權(quán)益保護處于尷尬境地。

在我國有關(guān)困境兒童的立法缺失的情況下，困境兒童社會保障政策就顯得尤為重要。以南京幼女餓死事件為例，幼兒父親因吸毒在監(jiān)獄服刑，母親曾有吸毒史，無業(yè)，經(jīng)常幾天不見人影，家里斷米是家常便飯，盡管社區(qū)警察和好心鄰居經(jīng)常照顧兩名幼兒，但卻無法對幼兒實行24小時監(jiān)護。有好心人提出送孤兒院，但由于目前我國只有父母雙亡的未成年人、殘疾兒童、棄嬰才能進入體現(xiàn)國家監(jiān)護制度的兒童福利院，其他未成年人還無法獲得國家的監(jiān)護。1這種有監(jiān)護人但監(jiān)護人沒有盡到監(jiān)護義務(wù)的，無法送入孤兒院也無法獲得特殊救助。這就在社會保障政策上為這類兒童獲得國家救助設(shè)了一道“關(guān)卡”。事件發(fā)生在國發(fā)〔2016〕36號意見發(fā)布之前，由于法律和政策的缺位，使得這兩名幼女無法及時獲得救助而發(fā)生慘案。根據(jù)國發(fā)〔2016〕36號意見，“困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。為困境兒童營造安全無虞、生活無憂、充滿關(guān)愛、健康發(fā)展的成長環(huán)境，是家庭、政府和社會的共同責(zé)任”2，意見進而提出堅持家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會參與和分類保障的原則，并對分類保障進行了細化。“國務(wù)院的這個文件緊緊圍繞困境兒童生存發(fā)展需要，對困境兒童基本生活、教育、醫(yī)療、監(jiān)護和安置、福利服務(wù)等各方面做了相應(yīng)的政策安排?！盵1]可以說，這是目前我國針對困境兒童相應(yīng)權(quán)利進行保障的比較全面的政策安排，這些政策能否貫徹落實是能否實現(xiàn)困境兒童權(quán)益保護的基本要求。

當前，我國以發(fā)展權(quán)為核心的困境兒童的基本權(quán)利在從法律權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)變的過程中遇到了“保障性”障礙，這就需要對現(xiàn)有社會保障政策進行全方位解讀，真正貫徹落實到位。兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)作為國家的“最低核心義務(wù)”需要立即予以實現(xiàn)。在國家為困境兒童提供保護性生活條件，提供經(jīng)濟救助、教育支持、替代監(jiān)護的基礎(chǔ)上，通過增強家庭的“保護力”來促進“家庭盡責(zé)”，進而增加兒童的福祉。

二、困境兒童社會保障是國家的最低核心義務(wù)

我國政府一直致力于“織密社會保障的安全網(wǎng)”，讓困境兒童“不哭”，把“困境兒童保障作為社保兜底機制的重要內(nèi)容”，把困境兒童社會保障作為國家的最低核心義務(wù)之一。

（一）中國兒童發(fā)展規(guī)劃：從優(yōu)先到最大利益

發(fā)展權(quán)是基于弱者更好生存的權(quán)利，它最早出現(xiàn)在1969年《不發(fā)達國家的發(fā)展權(quán)利》報告中。發(fā)展權(quán)包括獲得食物權(quán)、身心保健權(quán)、受教育權(quán)、住房權(quán)以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利等諸多要素。在已經(jīng)被國際社會普遍認可的兒童的四項基本權(quán)利中，發(fā)展權(quán)是其核心，也是各國兒童福利政策的目標。從二十世紀九十年代開始，我國政府已經(jīng)制定和實施了三個《中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，其演進突顯出對兒童發(fā)展權(quán)的保護。

在兒童發(fā)展問題上，我國從兒童優(yōu)先發(fā)展過渡到兒童利益最大化的原則，充分表現(xiàn)了國家在兒童問題上的立場的堅定?！毒攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要》把重點首先放在“人口、計劃生育”上。在“保護處于困難條件下的兒童”中還是把重點集中在殘疾患兒的早期診斷、護理、康復(fù)和教育工作上，把經(jīng)濟困難兒童的救助還放在繼續(xù)實施“希望工程”，幫助家庭經(jīng)濟困難的兒童就學(xué)的層面。顯見，《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》作為我國第一部以兒童為主體、促進兒童發(fā)展的國家行動計劃，是參照世界兒童問題首腦會議通過的《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言行動計劃》的產(chǎn)物，對我國兒童權(quán)利的保護還局限在生存權(quán)的基礎(chǔ)上，還沒有明確提出“兒童優(yōu)先”的原則。

新世紀之初，流動兒童、留守兒童的保健、教育、保護問題成為重大社會問題，侵害兒童人身權(quán)益的違法犯罪行為時有發(fā)生。在這一背景下，《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》明確提出“兒童優(yōu)先”原則，提出了“依法保障兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)”，“優(yōu)化兒童成長環(huán)境，使困境兒童受到特殊保護”，使我國困境兒童特殊保護上升到兒童發(fā)展規(guī)劃的高度。在這期間，我國政府修訂了《預(yù)防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》《義務(wù)教育法》，專門就留守兒童和流動兒童問題進行了法律規(guī)定。兒童的健康問題、教育問題、法律保護、環(huán)境支持等被高度重視。此間，國外對困境兒童的相關(guān)扶持策略也被介紹到我國。比如美國的虐童預(yù)防中心關(guān)于減少生活負擔(dān)過重且有暴力隱患家庭對3—5 歲兒童的侵害可能而采取的家訪和親子關(guān)系訓(xùn)練；以及實施早期開端計劃，為0—3歲低收入家庭提供嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)，為困境家庭孕婦提供孕婦產(chǎn)前健康檢查，并通過為父母提供可從事的工作實現(xiàn)父母的經(jīng)濟獨立；等等。這些策略后來在我國關(guān)于困境兒童權(quán)益保障的措施中有所顯現(xiàn)。

《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》首次在“兒童優(yōu)先”的原則之上，提出兒童發(fā)展規(guī)劃的“兒童最大利益原則”。通過創(chuàng)建兒童友好型社會環(huán)境“建設(shè)普惠型兒童福利制度”，“拓展兒童福利范圍、提升兒童福利水平”，把兒童福利層次帶到一個新的高度。首次在“目標與策略措施”中提到“兒童與福利”，明確要擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變。新的兒童發(fā)展綱要敦促一系列針對不同類型困境兒童社會保障內(nèi)容的政策出臺，例如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，以及綜合性的《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》。以“為貧困和大病兒童提供醫(yī)療救助”為核心，提高兒童基本醫(yī)療保障覆蓋率和保障水平，以基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為兒童的生命健康權(quán)實現(xiàn)護航。綱要還特別強調(diào)了滿足孤兒生活、教育、醫(yī)療和公平就業(yè)等基本需求，提高孤兒家庭寄養(yǎng)率和收養(yǎng)率，為以孤兒基本生活保障為核心的，覆蓋棄嬰和艾滋病病毒感染兒童在內(nèi)的困境兒童基本生活國家保障奠定了基礎(chǔ)。同時，也為其他困境兒童通過低保或臨時救助等方式獲得基本生活保障提供了基礎(chǔ)。

（二）我國的兒童福利框架

第一層級是以1989年《兒童權(quán)利公約》為代表的國際通行的兒童福利政策。1991年3月，我國政府簽署《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言行動計劃》，標志著我國政府正式接受國際社會普遍認同的兒童福利理念與兒童權(quán)利保障，并正式與國際兒童福利事業(yè)接軌，制定和執(zhí)行符合我國國情的兒童福利政策，已經(jīng)出臺的三個《中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》就是成果。

第二層級是遵照國際慣例和國際兒童公約，由全國人民代表大會及其常委會制定的兒童法，這是我國兒童福利政策框架的核心。如1991制定、2006年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，明確通過家庭保護、學(xué)校保護、社會保護和司法保護實現(xiàn)兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)和參與權(quán)；1986年制定、2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》使包括留守兒童、流動兒童在內(nèi)的困境兒童接受義務(wù)教育權(quán)利通過“兩為主”政策的合法化和義務(wù)教育的戶籍制分割的取消得以實現(xiàn)。

第三層級是國務(wù)院和國務(wù)院各職能部門制定、頒布、實施的各類行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策規(guī)定。如2015年的《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，標志著落實兒童監(jiān)護的國家責(zé)任進入操作階段。2016年的《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，在明確自身殘障兒童、貧困家庭兒童、家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當兒童為“困境兒童”的基礎(chǔ)上，形成家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會參與的困境兒童保障工作格局。這使得我國兒童福利政策從對“孤兒”的救助上升到對“困境兒童”的救助，是兒童福利政策的一個重要的轉(zhuǎn)折點。

第四層級是省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會和政府制定和執(zhí)行的地方法規(guī)、行政規(guī)定。例如2016年6月北京市出臺《關(guān)于建立北京市困境兒童分類保障制度的意見》，在確定5類重點保障困境兒童的分類扶持標準的基礎(chǔ)上，明確提出建立困境兒童生活費動態(tài)調(diào)整機制，其生活費標準根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際和困境兒童生活需求適時調(diào)整。2016年6月山東省出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的實施意見》、浙江省出臺的《預(yù)防和制止家庭暴力條例》等分別對不同類型的困境兒童社會保障做出規(guī)定。

第五層級是最貼近兒童的市、區(qū)、縣及社區(qū)有關(guān)兒童福利服務(wù)的政策規(guī)定。如北京市房山區(qū)先期組織實施了為期一年的重大疾病和意外傷害保險項目試點，對所有房山戶籍0—3歲嬰幼兒給予保險年度45元的全額保費補貼，在嬰幼兒遭遇重大疾病、意外傷害等情況下，可以獲得1萬至5萬元的保險賠付或醫(yī)療費用報銷。

三、社會保障為困境兒童提供保護性與替代性服務(wù)

隨著年輕一代對“執(zhí)子之手，與子偕老”“忠誠于婚姻”觀念的質(zhì)疑，以及婚前性行為和婚內(nèi)出軌的屢見不鮮，傳統(tǒng)的婚姻關(guān)系和家庭關(guān)系處于持續(xù)的變遷中，“問題家庭”的出現(xiàn)和頻繁的“家庭問題”使得一些機體健全的兒童陷入生存和發(fā)展的困境，他們被家庭忽視，食物、安全等基本需求得不到保障，是事實上的“孤兒”，需要社會福利的救助，提供保護性甚至是替代性的社會服務(wù)，實現(xiàn)有效的監(jiān)護，確保兒童身心健康地成長。

（一）社會保障包括社區(qū)的特別關(guān)注

在“南京幼女餓死事件”中，社區(qū)并未置若罔聞。然而，這個被社區(qū)了解的家庭最終還是在社區(qū)的忽視中釀出了悲劇。悲劇拷問兒童社會福利政策：除了經(jīng)濟上的救助還應(yīng)當包括什么？顯然，對困境兒童而言，社會福利是社區(qū)需要特別關(guān)注的首要問題。身處監(jiān)護缺失或監(jiān)護不力家庭中的兒童，常常是事實上的無人照顧兒童，他們需要社區(qū)的特別關(guān)注。南京餓童事件不是個案，它只是兒童遭受家庭暴力或嚴重忽視的惡性案件中的一起，這樣的兒童被家庭成員虐待和忽視不能得到及時發(fā)現(xiàn)，也沒有福利機構(gòu)對其施以保護，而監(jiān)護人資格的撤銷更因為國家監(jiān)護的缺位而無法實現(xiàn)。為此，針對大量父母不依法履行監(jiān)護責(zé)任或濫用監(jiān)護權(quán)對兒童虐待、嚴重忽視等侵犯兒童權(quán)利的案件，在社區(qū)層面應(yīng)當設(shè)置有效的監(jiān)督系統(tǒng)。通過強制報告制度對特殊家庭中的兒童狀況進行檢測，民政部門應(yīng)設(shè)立兒童遭受暴力傷害舉報熱線并向社會公布，廣開發(fā)現(xiàn)路徑，號召鄰居協(xié)助發(fā)現(xiàn)報告問題。

（二）社會保障包括有“家”可歸

畢節(jié)5名流浪兒童在一個寒冷的雨夜試圖在垃圾箱里互相取暖，在火盆帶來一絲溫暖之后，他們的生命也走到了盡頭。人們哀嘆：孩子們，天堂是溫暖的家，你們將不再流浪。5名流浪兒童離開了冰冷孤獨的世界，還有那么多流浪兒童和他們一樣沒有親情的關(guān)愛，甚至沒有一頓飽飯，隨時都處在被脅迫的危險境遇中?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》要求幫助流浪兒童及時回歸家庭，并強調(diào)了救助機構(gòu)要對流浪兒童家庭的監(jiān)護能力進行評估：對于確實無力撫養(yǎng)的家庭，由救助機構(gòu)協(xié)助委托他人代為監(jiān)護；對于有能力卻不履行監(jiān)護責(zé)任的，可向人民法院申請撤銷其監(jiān)護人資格，依法另行指定監(jiān)護人。但是，由于“代為監(jiān)護”和“另行指定監(jiān)護人”在我國當前的社會救助實踐中還很難實現(xiàn)，導(dǎo)致其通常僅僅停留在把流浪兒童送回家的層面，因此，“屢送屢返”現(xiàn)象很普遍。我國現(xiàn)有的流浪兒童救助與保護機構(gòu)、設(shè)施及人員不足，缺少全國性的兒童福利機構(gòu)，使得“代為監(jiān)護”的義務(wù)無法履行，進而使得“撤銷監(jiān)護人資格”的懲罰流于形式，不具有威懾力。為此，迫切需要國家盡快建立強有力的兒童保護綜合機構(gòu)，將流浪兒童納入孤兒保障、特困人員救助供養(yǎng)范疇，由兒童福利機構(gòu)撫養(yǎng)，使流浪兒童有“家”可歸。

（三）社會保障包括留守兒童有效監(jiān)護

“海南萬寧小學(xué)校長開房事件”“安徽潛山小學(xué)校長性侵案”等校園性侵案被媒體曝光后，以留守兒童為代表的困境兒童所遭遇的生存危機和“熟人侵害”，使困境兒童人格權(quán)益的法律保護問題上升到一個要求在法制社會法律必須做出回應(yīng)的焦點問題?！段覈r(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》指出，我國農(nóng)村留守兒童已經(jīng)超過 六千萬。1留守兒童不等同于家庭經(jīng)濟困難兒童，他們中很大一部分經(jīng)濟上并不貧困，但是由于缺乏父母的關(guān)愛和有效的監(jiān)護，他們的安全、教育和生活仍然堪憂，在心理上甚至弱于生活在父母身邊的貧困家庭的子女，他們是事實上的“困境兒童”。解決留守兒童問題最直接的方式就是促進子女隨遷，因此，流入地政府為農(nóng)民工隨遷子女提供積極的社會服務(wù)，幫助兒童和父母生活在一起，是留守兒童社會福利的重要體現(xiàn)。在不能隨遷之前，誰來監(jiān)護留守兒童？除了隔代監(jiān)護、親戚寄養(yǎng)以外，還有許多未滿16周歲就獨自居住的留守兒童，這是《預(yù)防未成年人犯罪法》第19條明確禁止的?？h鄉(xiāng)政府及村民委員會應(yīng)當介入留守兒童的監(jiān)護工作中，為他們提供支持性服務(wù)。

四、支持性服務(wù)促進“家庭盡責(zé)”

困境兒童社會保障政策由文本變?yōu)楝F(xiàn)實需要切實的支持性服務(wù)。國發(fā)〔2016〕36號意見把“家庭盡責(zé)”作為第一條基本原則，但事實上那些因為家庭經(jīng)濟困難、父母無力為孩子提供良好的生活環(huán)境以至生存環(huán)境的情形，就需要政府和社會支持家庭盡責(zé)，為孩子們提供醫(yī)療保障和及時的治療，免費教育和心理疏導(dǎo)，讓他們更好地融入社會。

（一）為農(nóng)民工子女隨遷提供便利

2016年2月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》提出到2020年從源頭上逐步減少留守兒童。隨父母遷移，和父母一起在城市生活、學(xué)習(xí)，對盡快減少留守兒童最具現(xiàn)實意義。融入是一種生存方式，農(nóng)民工隨遷子女發(fā)展路徑的探尋也就是更好的生存路徑的探尋過程。從“流入”到“融入”體現(xiàn)了政府和社會對農(nóng)民工隨遷子女城市社會發(fā)展認識方式的轉(zhuǎn)變，同時也為農(nóng)民工隨遷子女及其家庭在這一過程中的自身貢獻力提出了更高的要求。由單向度的“救濟”轉(zhuǎn)向了旨在使隨遷子女“更加幸福，更有尊嚴”的“增權(quán)”過程，這將成為新時期農(nóng)民工隨遷子女城市社會發(fā)展路徑的新取向。隨著“兩為主”政策的深入以及城市學(xué)齡兒童數(shù)量的遞減，義務(wù)教育階段隨遷子女的就學(xué)機會問題的矛盾已經(jīng)不再是問題的關(guān)鍵，我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育里仍然存在著成績落差和階層群聚，家庭的社會經(jīng)濟地位開始顯示出超越戶籍的意義。當下，關(guān)鍵的問題在于如何使孩子適應(yīng)成就本位的學(xué)校文化，從自身努力、家庭支持開始逐步適應(yīng)城市生活并獲得發(fā)展。

（二）保障困境兒童的基本醫(yī)療

人權(quán)專家阿斯布佐恩·艾德（Asbjorn Eide）提出國家應(yīng)對人權(quán)的實現(xiàn)至少要承擔(dān)尊重、保護和實現(xiàn)三個層次的義務(wù)。[2]（P4）作為第三層次義務(wù)的“實現(xiàn)的義務(wù)”，是使法定權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實權(quán)利的積極義務(wù)，意味著國家在權(quán)利保護中發(fā)揮著越來越積極的作用并需要投入更多的資源。殘疾兒童擁有生存和發(fā)展的基本人權(quán)，但是由于自身的殘疾他們往往被排斥在權(quán)利之外。尊重、保護和實現(xiàn)殘疾兒童的生命健康權(quán)，國家需要保障以殘疾兒童為代表的困境兒童的基本醫(yī)療，建立康復(fù)救助制度，減輕家庭的經(jīng)濟負擔(dān)和心理負擔(dān)。北京市的保障措施中特別關(guān)注了“貧困家庭重病殘疾兒童”，在繼續(xù)享受分類救助待遇基礎(chǔ)上，按照事實無人撫養(yǎng)兒童生活費標準的40%為其疊加發(fā)放生活費；建立嬰幼兒重大疾病和意外傷害保險制度，對0—3歲困境家庭嬰幼兒免費投保重大疾病險，給予全額保費補貼；建立殘疾兒童護理補貼制度，按殘疾等級給予其家庭每月100—300元的護理補貼。這樣就鼓勵貧困家庭積極為嬰幼兒投保重大疾病和意外傷害險，有效減輕家庭在兒童面臨意外傷害或重大疾病時的經(jīng)濟負擔(dān)，提高家庭抵御因傷致貧風(fēng)險的能力，有效防止因為治不起病而溺嬰、棄嬰的現(xiàn)象，增強家庭保護的能力，使困境兒童中的患病和殘疾兒童可以得到及時有效的救治，維護兒童的生命健康權(quán)。在補貼的基礎(chǔ)上，為保障困境兒童的基本醫(yī)療，各醫(yī)院應(yīng)當開設(shè)困境兒童就醫(yī)“綠色通道”，解決困境兒童就醫(yī)墊付費用的困難，直接由醫(yī)療保險機構(gòu)支付。面對大城市醫(yī)院就診費用高、醫(yī)護人員緊張的現(xiàn)實，國家應(yīng)更重視社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)，逐步改善困境兒童“家門口”的醫(yī)療救助環(huán)境。

（三）為困境兒童提供免費教育

“兜底保障”和“精準幫扶”是我國政府保障困境兒童權(quán)益的工作方針。美國政治哲學(xué)家亨利·舒（Henry Shue）在其撰寫的《基本權(quán)利》中提出了國家義務(wù)的三個類型，即“避免剝奪”的義務(wù)、“保護不被剝奪”的義務(wù)和“幫助被剝奪者”的義務(wù)。[3]（P52-53）國家應(yīng)當保護包括殘疾兒童在內(nèi)的所有困境兒童的受教育權(quán)，因為，受教育越來越成為現(xiàn)代人存活和發(fā)展的前提。國家要保障困境兒童入學(xué)機會平等、就學(xué)過程平等和學(xué)業(yè)結(jié)果平等。針對困境兒童可能因為貧困而輟學(xué)的狀況，一方面通過強制力保證父母送孩子上學(xué)，另一方面為他們提供免費教育，不僅在義務(wù)教育階段，還包括義務(wù)教育后的高中教育階段，特別是對就讀職業(yè)學(xué)校的困境兒童提供助學(xué)金和補助。作為國家在教育方面的最低核心義務(wù)，國家應(yīng)確保公民在非歧視的基礎(chǔ)上進入公共教育機構(gòu)接受教育，禁止在教育機會獲得方面的任何歧視。聯(lián)合國人權(quán)委員會受教育問題特別報告員卡塔琳娜·托馬斯瑟夫斯基（Katarina Tomasevski）最早提出國家在教育上的“4-A”義務(wù)，即國家所提供的教育，應(yīng)體現(xiàn)出可獲得性、可進入性、可接受性和可適應(yīng)性。[4]（P65-66）“可獲得性”是指一國必須有足夠數(shù)量的教育機構(gòu)和教育項目以使每個兒童都可獲得受教育機會，并且這些教育機構(gòu)應(yīng)有基本的校舍建筑、衛(wèi)生設(shè)備、安全的飲用水、經(jīng)過訓(xùn)練并由國家支付工資的教師、教學(xué)設(shè)備材料等。顯然，我國農(nóng)村還大量存在的以留守兒童為主體的鄉(xiāng)村學(xué)校是不具備作為“可獲得性”承載物的資格的。散布在城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民工子女簡易學(xué)校顯然也不符合這一要求。在互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用的今天，教育的“可獲得性”需要有和圖書館性質(zhì)相似的計算機設(shè)備以及信息技術(shù)等條件?！翱蛇M入性”是指每一個人應(yīng)不受歧視地進入教育機構(gòu)，“可進入性”包括“非歧視”的以同樣的學(xué)生身份進入教育領(lǐng)域，沒有人因為任何理由被排斥在教育領(lǐng)域之外，不論他身處怎樣的困境。“身體可進入性”，即教育必須在個體可安全到達的限度內(nèi)具有可進入性，包括在較為合理的地方設(shè)置教育機構(gòu)，學(xué)生可以便利地上學(xué)，或通過信息技術(shù)接受教育。當前，我國部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”，是否因為“空心”就撤并“村小”？網(wǎng)絡(luò)上呈現(xiàn)的日本北海道JR石北線舊白瀧車站為了十幾個高中生乘車上學(xué)，延期關(guān)閉過車站三年，直至最后一名高中生畢業(yè)，在這名女高中生結(jié)束畢業(yè)式后，車站正式關(guān)閉。這一報道觸動了每一個人心中最溫暖的部分，真正實現(xiàn)了教育的“身體可進入性”。對于家庭困難的困境兒童，“經(jīng)濟的可進入性”是保障其教育權(quán)利的關(guān)鍵。高額的教育成本是阻塞困境兒童繼續(xù)求學(xué)實現(xiàn)人生跨越的最大障礙。影響兒童接受教育的原因，除了地理原因、家庭經(jīng)濟原因，還有家庭、學(xué)校、社區(qū)所提供的文化支持。在托馬斯瑟夫斯基的“4-A”國家義務(wù)中，還包括“可接受性”和“可適應(yīng)性”?！翱山邮苄浴笔侵附逃男问胶蛢?nèi)容，包括課程和教學(xué)手段，必須對學(xué)生和父母具有可接受性，即對家庭文化的適切性和良好的質(zhì)量；“可適應(yīng)性”是指教育必須是彈性的，能夠適應(yīng)學(xué)生的身心發(fā)展規(guī)律，在學(xué)生社會化的過程中對學(xué)生的多種需求作出回應(yīng)。面對我國困境兒童的教育，學(xué)校、社區(qū)都應(yīng)當作出最快速的反應(yīng)，畢竟兒童的教育關(guān)鍵期稍縱即逝。

（四）發(fā)揮村（居）民委員會在困境兒童幫扶中的作用

“在村（居）民委員會設(shè)立兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員”是國務(wù)院《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》的一個亮點，也是實現(xiàn)困境兒童保障政策目標的關(guān)鍵點。我國有69 萬個村（居）民委員會，如果設(shè)立兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員政策能夠落到實處，全國將有不少于69萬名工作在“最后一公里”的兒童權(quán)利衛(wèi)士，以負責(zé)困境兒童保障政策宣傳和日常工作為己任，全面排查、定期走訪及時掌握困境兒童生活、監(jiān)護、心理問題、疾病救助和就學(xué)等情況，同時指導(dǎo)和監(jiān)督家庭依法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護職責(zé)，做到及時發(fā)現(xiàn)日常問題解決問題，及時反映棘手問題防患于未然?！霸诖澹ň樱┟裎瘑T會設(shè)立兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員”是我國兒童福利走向普惠化的保障機制起點，可以改變先前由“有關(guān)部門”負責(zé)的含混狀態(tài)，使困境兒童福利問題有專人負責(zé)，責(zé)權(quán)明確，推諉現(xiàn)象將得到進一步遏制。

結(jié) 論

困境兒童權(quán)益保障作為國家兒童權(quán)益保障體系“木桶”上的“短板”，決定了我國兒童權(quán)益保障的高度。盡管我國兒童權(quán)益保障體系不斷健全，生存發(fā)展環(huán)境進一步優(yōu)化，但仍有很多兒童因家庭貧困、自身殘疾或缺乏有效監(jiān)護，不能健康安全地生活、快樂愉悅地學(xué)習(xí)并取得成績，不能獲得良好的經(jīng)濟狀況，在體面的家庭和社區(qū)中生活。兒童的生存和發(fā)展是衡量一個國家文明程度的重要指標之一。“評價一個國家的兒童福利政策不僅要看福利是否落實到每一個需要保護的兒童的身上，還要看‘紅利是不是能夠涵蓋兒童的全面需求?！盵5]（P30）當前，我國困境兒童的發(fā)展權(quán)在從法律權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)變的過程中遇到了“保障性”障礙，兒童福利制度的不完善突顯出來。與成人群體社會福利目標主要體現(xiàn)為生存權(quán)的保障不同，兒童社會福利救助是與其發(fā)展權(quán)積極相關(guān)的，對于兒童而言，發(fā)展權(quán)是建立在生存權(quán)基礎(chǔ)之上的，由受教育權(quán)和參與權(quán)保障的基本權(quán)利。加強困境兒童社會保障工作，明確困境兒童基本生活保障的內(nèi)容和標準，提供支持性服務(wù)和補充性服務(wù)實現(xiàn)困境兒童的醫(yī)療保障和教育保障，通過保護性服務(wù)和替代性服務(wù)實現(xiàn)履行國家監(jiān)護責(zé)任，是實現(xiàn)困境兒童權(quán)益保護的現(xiàn)實路徑。

參 考 文 獻

[1] 《民政部就國務(wù)院發(fā)布的〈關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見〉答記者問》，載《中國應(yīng)急管理》2016年第6期.

[2] Asbjorn Eide.“The Human Right to Adequate Food and Fredeom from Hunger”， in Food and Agricultuer Organization of the United States，The Right to Food：In Theory and Practice， Rome， 1998.

[3] Henry Shue. Basci Rights：Subsistence，Affluence and U.S. Foreign Policy， Princeton University Press， 1996.

[4] 申素平：《教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用》，北京：教育科學(xué)出版社，2009.

[5] 周佳：《處境不利兒童平等發(fā)展權(quán)的社會保障研究》，北京：北京大學(xué)出版社；哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2016.

[責(zé)任編輯 李宏弢]

Abstract： Disabled children， children of poor family， children lack of custodianship and improper custodian contribute to the group of children in difficulty. The development right of these children in our country confronts “safeguard” problem in the process of turning from legal right to realistic one and childrens welfare system is imperfect， which is conspicuous. Different from the aim of social welfare of adult group which embodies in existence right， childrens social welfare aid is closely related to their development right， which is， to the children， based on existence right and consists of educational right and participation right. It is realistic to strengthen social safeguard work for these children and perfect their social aid system in order to realize the protection of their welfare.

Key words： children in difficulty， childrens welfare， social safeguard policy