樊如茵

一、庫爾勒市人大對政府監(jiān)督存在的問題

近年來，新疆庫爾勒市人大監(jiān)督工作不斷加強(qiáng)，對建設(shè)社會主義法治國家發(fā)揮了積極作用。但是，庫爾勒市人大也存在與其他地方人大類似的不足，例如，對政府監(jiān)督工作的“虛化”“弱化”現(xiàn)象仍未從根本上改善、監(jiān)督形式化，甚至濫用權(quán)力、以權(quán)謀私時有發(fā)生。具體表現(xiàn)為：

（一） 監(jiān)督意識淡薄，監(jiān)督形式化

庫爾勒市人大及其常委會每年都依法開展大量的監(jiān)督活動，但真正解決實際問題的并不多，往往只是在審議報告中講一講、會議上議一議，走走形式就結(jié)束了，跟蹤督辦的力度小。例如，在人民東路巴州醫(yī)院門前建設(shè)地下通道問題。該地車、人流量大，交通事故頻發(fā)，僅靠減速帶并不能真正緩解交通壓力，這一問題群眾反映強(qiáng)烈，要求建設(shè)地下通道，卻遲遲未能得到解決。庫爾勒作為文明城市，公共廁所卻只有9座，其中翻修的8座，未能切實滿足群眾的需求。社區(qū)中老齡人口的居家養(yǎng)老問題。隨著庫爾勒經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，庫爾勒也逐漸進(jìn)入老齡社會。據(jù)調(diào)查顯示，截至2009年底，庫爾勒市總?cè)丝?1.3672萬人，其中：老年人口6.3105萬人，約占總?cè)丝诘?2.29%。在全市總?cè)丝谥校夏耆丝诒壤鲩L速度漸趨加快，已高于自治州1.59個百分點、自治區(qū)2.7個百分點、全國1.26個百分點，且城鄉(xiāng)貧困老年人又占了近20%的比例，屬于比較典型的“未富先老”地區(qū)[1]。這些老人吃飯的問題、看病的問題、醫(yī)療的問題、活動的問題均未得到改善。

（二） 人大代表的作用發(fā)揮不夠

人大代表作為國家權(quán)力的直接行使者，憲法和法律賦予了他們某些特有的權(quán)利：如提案權(quán)、審議權(quán)、批評建議權(quán)、表決權(quán)、詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提名權(quán)等。但在實際工作中人大代表作用的發(fā)揮還存在以下幾方面的問題：（1）人大代表審議權(quán)行使不充分。有的代表只把審議看成一種形式，說些假話、套話，提不出實質(zhì)性建議、意見。（2）很少行使詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。大多是因為對議案所涉及的某些問題不熟悉、不理解，有的則是礙于情面，不好意思或者不敢提問。（3）開展視察、檢查活動只有量的保證，沒有質(zhì)的保證。近年來，為提高人大在人民心中地位，庫爾勒市人大將“越檢查的多就越有地位”作為監(jiān)督理念，人大代表通過實地觀察和調(diào)查的工作確實有所提升，但收效甚微，人大代表只是簡單地執(zhí)行上級命令，在沒有領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)的時候很少做到跟蹤督辦，很難有效督查有關(guān)機(jī)關(guān)、單位的各項工作。

（三） 監(jiān)督缺乏力度，以致發(fā)生重大腐敗案件

2013年5月，根據(jù)群眾舉報，新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委立案查處了庫爾勒市原市長艾山江·尕依提嚴(yán)重違紀(jì)違法問題。同時，在案件查處過程中，發(fā)現(xiàn)市黨委原常委張玉江，巴州交通局原黨組成員、副局長艾沙·木沙等多名國家公職人員也存在利用職權(quán)之便貪污受賄情況，在社會上造成惡劣影響，也從側(cè)面反映出庫爾勒市人大監(jiān)督力度不到位，未能做到有效預(yù)防與處理以防止此類重大腐敗案件發(fā)生。

二、庫爾勒市人大對政府監(jiān)督存在問題的原因

針對以上庫爾勒市人大出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為主要有以下幾點原因：

（一）人大與執(zhí)政黨的關(guān)系尚未理順

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國最廣大人民的根本利益。人大自身害怕因強(qiáng)調(diào)對政府的監(jiān)督而沖淡了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，認(rèn)為人大對政府的監(jiān)督是“多余的”。如庫爾勒市人大常委會主任因不列入地方黨委行列，排名在作為黨委副書記的市長之后，這就使得人大在行使監(jiān)督權(quán)時因害怕得罪上級而降低監(jiān)督力度，由此導(dǎo)致人大實施監(jiān)督工作有些敷衍了事，難有實質(zhì)意義。

（二）人大自身組織建設(shè)不完善

（1）人大代表自身素質(zhì)有差異。人大代表來自社會各個領(lǐng)域，自身素質(zhì)存在較大差異。首先，在庫爾勒市九屆人民代表大會正式代表中，有教師、公司總經(jīng)理、董事長、機(jī)關(guān)干部等，同時，在214名代表中機(jī)關(guān)干部為151名，占總代表數(shù)的69%[2]，這種監(jiān)督主客體集于一身的現(xiàn)象，本身就削弱了人大的監(jiān)督力度。其次，在代表學(xué)歷方面，研究生以上學(xué)歷占極少數(shù)，大部分為本科學(xué)歷，有時甚至出現(xiàn)大專及高中學(xué)歷的代表。據(jù)統(tǒng)計顯示，在庫爾勒市第九屆人民代表大會代表中，研究生以上學(xué)歷者僅占10.5%，本科學(xué)歷占53%，本科學(xué)歷以下占34%[3]。學(xué)歷方面的差異也使得代表對于各項政策的頒布、各種法規(guī)的實施存在不同程度的理解。最后，在年齡層次上，大部分代表年齡集中在40歲至60歲（如表1），致使工作較為保守，創(chuàng)新能力欠缺。

（2）門戶網(wǎng)站建設(shè)滯后，信息易見性較差。至今庫爾勒市人大網(wǎng)最新信息仍保持在2013年7月份，而在其他縣級市地方人大如山東省曲阜市、浙江省義烏市等，人大各類信息隨時跟進(jìn)，確保信息的準(zhǔn)確性與及時性，方便地方各單位第一時間掌握人大各項監(jiān)督工作進(jìn)展情況，增強(qiáng)了各單位的警惕性與積極性，使其求真務(wù)實做好各項工作，進(jìn)一步提升了地方人大的權(quán)威性與合法性。

（3）人大干部自身自控力差，不能把好“四風(fēng)”關(guān)。在查處原市長艾山江·尕依提嚴(yán)重違紀(jì)違法的腐敗案件過程中，同時發(fā)現(xiàn)庫爾勒市人大常委會原黨組副書記、主任買合木提·買買提等多名國家公職人員在征地補(bǔ)償、城市拆遷中，利用職務(wù)便利，大肆攫取國家征地補(bǔ)償資金，幫助他人套取補(bǔ)償款，并從中收受賄賂。這不僅嚴(yán)重影響了國家公職人員在人民心中的良好形象，而且破壞了庫爾勒市人大的權(quán)威性。

（三）人大監(jiān)督很難抓住重點

人大工作容易搞虛，不容易做實。人大作為國家機(jī)關(guān)，各項工作都須依法而辦，而各項法律法規(guī)少則幾十條，多則上百條，先檢查哪一項、后檢查哪一項都是問題，廣泛的工作任務(wù)往往造成了人大監(jiān)督工作的虛架子。同時，政府部門涉及眾多，該查誰、怎么查也是問題。例如，截至目前，庫爾勒市政府共包含32個政府組成部門、17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場、5個街道辦事處、11個政府組成部門下設(shè)機(jī)構(gòu)及單位、8個社會團(tuán)體、2個垂管單位，因此很難抓住重點。

（四）人大對政府監(jiān)督缺乏合力

在我國，政府的外部監(jiān)督除包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還包括政黨監(jiān)督、國家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾團(tuán)體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督。同時，中央巡視組的創(chuàng)立，也為我國各地的監(jiān)督工作打了一針強(qiáng)化劑。當(dāng)然，每一種監(jiān)督都有其特定的功能與特色。多年來，庫爾勒市各監(jiān)督部門根據(jù)法定職責(zé)，在各自工作中取得了矚目成績，但因缺乏制度化、組織化保障，造成各監(jiān)督部門相互脫節(jié)，容易出現(xiàn)監(jiān)督空檔和盲區(qū)。

三、加強(qiáng)地方人大對政府監(jiān)督的對策

以上現(xiàn)象表明，地方人大對政府監(jiān)督乏力的現(xiàn)象既有人大自身建設(shè)原因，也有監(jiān)督法制不完善的原因，對此我們應(yīng)當(dāng)做好以下工作，不斷加強(qiáng)地方人大對政府的監(jiān)督，切實發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督作用。

（一）妥善處理人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，中國共產(chǎn)黨是國家領(lǐng)導(dǎo)核心，但黨絕不是人大的上級機(jī)關(guān)，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，是路線、方針、政策上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對人大監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，是人大對政府監(jiān)督作用的強(qiáng)化。所以，人大自身需強(qiáng)化監(jiān)督意識、克服思想障礙，增強(qiáng)依法監(jiān)督的自覺性，堅決不搞形式主義。

（二）加強(qiáng)人大自身建設(shè)

中央及地方各級人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民對“一府兩院”實施監(jiān)督。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在同級國家機(jī)關(guān)中具有最高的法律效力，是任何其他形式的監(jiān)督所不能替代的。因此，加強(qiáng)人大自身建設(shè)，對切實發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督作用具有重要意義。

1.提高人大代表素質(zhì)

（1）逐漸增大職業(yè)性代表比重并逐漸建立專門監(jiān)督部門。瑞典的行政監(jiān)察專員制度通過獨立的國家公務(wù)員行使對行政機(jī)關(guān)的批評建議權(quán)力，同時定期向議會報告工作。這項制度不僅有效調(diào)解了人民群眾與社會之間的各種關(guān)系、保障了國家各項政策法規(guī)的順利實施，同時也實現(xiàn)了對國家行政人員行使權(quán)利的情況更加直接有效的監(jiān)督。因此，它被稱為“以人民機(jī)關(guān)控制行政官員行為的新制度”[5]。從瑞典的經(jīng)驗可以看出，不斷提高人大代表專職化水平，有助于協(xié)助人大更好地完成監(jiān)督工作。在此基礎(chǔ)上，再由專職代表組建成為專門監(jiān)督部門。該部門須將各項檢查情況通過媒體向社會通報，在每年的人代會上做監(jiān)督情況匯報，其主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人大、政府與群眾之間的關(guān)系。這樣做，不僅有利于將各界優(yōu)秀人物選進(jìn)人大之中，提高代表素質(zhì)，優(yōu)化人大代表的整體結(jié)構(gòu)，而且在強(qiáng)化專門監(jiān)督后，政府各項工作仿佛有了“監(jiān)控攝像頭”，有利于進(jìn)一步改善其工作，從而也可提高人大監(jiān)督的力度與效果。

（2）加強(qiáng)人大代表的政治素質(zhì)、法律意識以及道德素質(zhì)。通過以定期召集代表學(xué)習(xí)為依托，提高人大代表的政治責(zé)任感和歷史使命感，忠于國家和人民，忠于自己的職責(zé)，反映人民群眾的意見和建議，維護(hù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威；使各位代表熟悉和掌握人大代表行使職權(quán)時需要遵守的相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格依法辦事，認(rèn)真履行職責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)督實效；不斷樹立不怕得罪人的信念，在重大問題上分清界限，堅持真理，秉公執(zhí)法，切實維護(hù)人民群眾的根本利益。

（3）形成合理的梯次結(jié)構(gòu)。在人大代表的隊伍中，老同志和青年干部應(yīng)形成梯次結(jié)構(gòu)，應(yīng)更加重視年富力強(qiáng)的青年代表。眾所周知，任何時代，青年都是社會上最富生命力與創(chuàng)造力的群體。吸引更多的青年走進(jìn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有利于充分發(fā)揮他們的聰明才智，并優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。但同時也不可忽視老同志多年工作積累的寶貴實踐經(jīng)驗，須做到以青年代表的熱情感染老同志，以老同志的豐富經(jīng)驗教導(dǎo)青年代表，彼此之間相互學(xué)習(xí)，共同進(jìn)步。

（4）重視培養(yǎng)少數(shù)民族代表。新疆是一個少數(shù)民族聚居的地方，地方人大進(jìn)行各項工作，如檢查、視察、維穩(wěn)、慰問等，會與當(dāng)?shù)厝罕姰a(chǎn)生語言障礙，在一定程度上阻礙了工作進(jìn)展。因此，培養(yǎng)一批素質(zhì)較高的少數(shù)民族代表不僅有利于形成合理的地方人大代表組織隊伍，還有利于地方人大順利開展工作。

（5）建立人大代表簽訂履職承諾書制度。人大代表新當(dāng)選后，和本選區(qū)的選民簽訂履職承諾書，并公之于眾。代表簽訂承諾書，既有了壓力，也有了動力，年底也可根據(jù)承諾書給代表履職評等級。在浙江溫嶺、重慶銅梁均實施了此項制度，要求人大代表遵紀(jì)守法，遵守社會公德，密切聯(lián)系選民，廣泛聽取選民的意見、建議并及時反映，取得了良好效果。

（6）降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表數(shù)量。十二屆全國人大代表的選舉順利實現(xiàn)了“兩升一降”的目標(biāo)。據(jù)調(diào)查顯示，十二屆全國人民代表大會來自一線的工人、農(nóng)民代表401名，占代表總數(shù)的13.42%，比十一屆提高了5.18個百分點，其中農(nóng)民工代表數(shù)量大幅增加；專業(yè)技術(shù)人員代表610名，占代表總數(shù)的20.42%，提高了1.2個百分點；婦女代表699名，占代表總數(shù)的23.4%，比十一屆提高了2.07個百分點。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1042名，占代表總數(shù)的34.88%，降低了6.93個百分點[6]。因此，作為地方人大應(yīng)積極汲取國家的有效做法，降低官員比重，提高基層代表和婦女代表的比重，從而優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。

2.保證地方人大對政府監(jiān)督工作公開透明

《監(jiān)督法》第七條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開?！盵7]所以人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，對政府進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)把行使監(jiān)督權(quán)的情況向人民公開，使人民能夠了解人大常委會監(jiān)督工作的情況。首先，應(yīng)及時在官網(wǎng)上公開人大各項工作信息，并設(shè)置地方人大監(jiān)督政府專欄，使廣大人民群眾知曉，方便各單位及時瀏覽，同時提高工作積極性，在實踐中切實感受人大監(jiān)督的力度與效果，從而提高地方人大的權(quán)威性、民主性。其次，設(shè)置與同級政府門戶網(wǎng)站的鏈接，方便群眾、各單位瀏覽網(wǎng)頁時關(guān)注政府各部門的相關(guān)信息，與人大監(jiān)督信息相呼應(yīng)。

3.加強(qiáng)地方人大監(jiān)督制度建設(shè)，制定地方人大監(jiān)督條例或細(xì)則

在美國，議會監(jiān)督采用“一事一法”的辦法，為國會逐步設(shè)定了一項又一項的監(jiān)督權(quán)力，排除了一個又一個監(jiān)督障礙，在協(xié)助國會監(jiān)督行政權(quán)力方面取得了顯著效果。這種做法的長處是可以根據(jù)現(xiàn)實情況提出具體的解決對策，制定相應(yīng)的監(jiān)督辦法，并可以彌補(bǔ)《監(jiān)督法》中不完善之處。因此，制定出具體工作的規(guī)程，有利于人大及其常委會的各項工作有章可循，逐步走上制度化科學(xué)化軌道。例如根據(jù)實際情況進(jìn)一步完善詢問與質(zhì)詢等程序、具體規(guī)定撤銷有關(guān)國家機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的程序以及罷免國家機(jī)關(guān)工作人員的程序，對政府的監(jiān)督內(nèi)容、范圍和形式作出明確規(guī)定等。

（三）牽住“牛鼻子”，增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性

要增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實效，必須圍繞中心、突出重點、一抓到底。眾所周知，人大在實際工作中需要解決的矛盾和問題眾多，但關(guān)鍵問題往往屈指可數(shù)。應(yīng)從中抓住要害，牽住“牛鼻子”，以點帶面。所以，無論是聽取和審議專項工作報告還是開展執(zhí)法檢查，都應(yīng)站在黨和國家工作大局的高度，更多地把事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題作為監(jiān)督重點，即加強(qiáng)對憲法和法律實施的監(jiān)督，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，推動中央重大決策部署的貫徹落實，維護(hù)公民的合法權(quán)益。在實踐中，切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為監(jiān)督的突破口，從而增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對性。

（四）中央和地方實現(xiàn)上下聯(lián)動監(jiān)督

中央巡視組自2003年成立以來，截至2013年11月，查處并處理了1879件貪污腐敗案件[8]，對于凈化我國政治生態(tài)環(huán)境意義非凡。但因中央巡視組的上級管理半徑太長，難以對一線反腐倡廉建設(shè)進(jìn)行實時指導(dǎo)監(jiān)督；地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)因受到體制機(jī)制的限制，又難以開展有效監(jiān)督，個別單位有時甚至處于監(jiān)督的“真空地帶”。所以必須從大局著眼，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌聯(lián)動，形成工作合力，健全監(jiān)督檢查聯(lián)合機(jī)制、行政監(jiān)察聯(lián)動機(jī)制、查辦案件配合機(jī)制，針對區(qū)域內(nèi)存在的苗頭性、傾向性、普遍性問題開展聯(lián)動聯(lián)查，通力合作，及早發(fā)現(xiàn)問題、綜合治理，推動地方人大監(jiān)督政府工作全域覆蓋、深度融合、整體發(fā)展。

注釋：

[1]庫爾勒市人民政府門戶網(wǎng)站，庫爾勒市人民政府辦公室，庫爾勒市人口老齡化趨勢加快，http：//www.xjkel.gov.cn/news/zwyw/23305.htm，2010年4月23日。

[2][3][4]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)庫爾勒市第九屆人民代表大會正式代表名單統(tǒng)計而得。

[5]張慶彬、郭云忠等：《瑞典議會行政監(jiān)察專員制度介評》，載《河北法學(xué)》2000年第1期。

[6]百度百科，十二屆全國人大代表人數(shù)。http：//baike.baidu.com/link？url=v12vcqYKWKqvG_pvCDtMbc4ubm5zNkwPoi

SoOrDgPW-F5eI_H_WEZoxNJ8YjynZ5uenrACEi7l6LC3WZmRRifq，

2015，3，9.

[7]監(jiān)督法第七條。

[8]百度百科，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。http：//baike.ba

idu.com/link？url=1Dhf5HNiQN5lBc_usR7fnkA5oZke-9JYKl5_

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7Kf5Tk6SCR1E1oY8swoi5xDvWXieY9vpwyvR4S99wlJdlS4NowUf，2015，3，11。

（作者單位：武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院）