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依法處理議案是各級人大及其常委會行使職權(quán)、議事決策的具體表現(xiàn)形式，依法提出議案也是各級人大代表履職盡責(zé)、為民代言的具體表現(xiàn)形式。因此，準(zhǔn)確把握提出和處理議案的法定性，了解掌握提出和處理議案的相關(guān)問題，對各級人大代表來說至關(guān)重要。下面，筆者結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和基層人大工作之實踐，就議案的立法溯源及代表議案的法定性等問題，談一管之見。

議案的立法溯源及類別劃分

“議案”一詞作為法律用語，隨著我國社會主義法律體系的不斷完善，其外延和內(nèi)涵也在擴(kuò)大和明晰。1954年制定的憲法（簡稱“五四憲法”）首次出現(xiàn)“議案”一詞，“五四憲法”第四十九條明確規(guī)定，“向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案”是國務(wù)院的職權(quán)之一。1975年制定的憲法（簡稱“七五憲法”）則沒有了“議案”一詞，國務(wù)院沒有了明確的議案提出權(quán)。1978年制定的憲法（簡稱“七八憲法”）恢復(fù)了“五四憲法”對“議案”的適用。接著，1979年制定的地方組織法，“議案”一詞出現(xiàn)在第十四條：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會、本級人民政府和代表（有三人以上附議），都可以提出議案。”“向地方各級人民代表大會會議提出的議案，由主席團(tuán)提請人民代表大會會議討論，或者交付議案審查委員會審查后提請人民代表大會會議討論?！币陨鲜恰白h案”一詞在各級人大及其常委會的立法溯源。1982年制定的現(xiàn)行憲法（簡稱“八二憲法”）不僅僅只規(guī)定國務(wù)院可以提出議案，還進(jìn)一步明確全國人大“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案”（“八二憲法”第七十條之規(guī)定）。與此同時，1982年配套憲法同時出臺的全國人大組織法和地方組織法對“議案”的外延和內(nèi)涵有了更進(jìn)一步完善和細(xì)化。

依據(jù)現(xiàn)行憲法和全國人大組織法、地方組織法等相關(guān)法律的規(guī)定，議案的外延很寬泛、內(nèi)涵也比較具體明晰。從提出和受理的法定主體上來分，類別有：一是法定主體向各級人大所提出的議案。各級人大主席團(tuán)、各級人大常委會、各級人大專門委員會向本級人大所提出的議案（全國人大組織法第九條和地方組織法第十八條之規(guī)定），國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院向全國人大所提出的議案（全國人大組織法第九條之規(guī)定），地方各級人民政府向本級人大所提出的議案（地方組織法第十八條之規(guī)定，但沒有明確地方上人民法院和檢察院向本級人大提議案），全國人大的一個代表團(tuán)可以向全國人大所提出的議案（全國人大組織法第十條之規(guī)定，但沒有明確地方各級人大的代表團(tuán)可以作為法定提議案的主體），各級人大代表依法聯(lián)名向本級人大所提出的議案（全國人大組織法第十條規(guī)定，全國人大代表30人以上聯(lián)名；地方組織法第十八條第二款規(guī)定，縣級以上各級人大代表10人以上、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表5人以上可以聯(lián)名）。二是法定主體向各級人大常委會所提出的議案。全國人大各專門委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大常委會提出議案（全國人大組織法第三十二條之規(guī)定），地方各級人大常委會主任會議可以向本級人大常委會提出議案（地方組織法第四十六條之規(guī)定；雖然憲法和全國人大組織法沒有明確的法律條款，但委員長會議可以向全國人大常委會提出議案在法理之中），各級人大常委會組成人員依法聯(lián)名可以向本級人大常委會提出議案（全國人大組織法第三十二條第二款規(guī)定，全國人大常委會組成人員10人以上聯(lián)名；地方組織法第四十六條第三款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級以上人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名）。從各級人大及其常委會法定職權(quán)上來分，類別有：一是法律案（各級人大及其常委會行使立法、修法權(quán)的議案），二是決議案（各級人大及其常委會行使重大事項決議、決定權(quán)的議案），三是人事案（各級人大及其常委會行使選舉、罷免、任免、撤職等人事權(quán)的議案），四是監(jiān)督案（各級人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的相關(guān)決議案、質(zhì)詢案、特定問題調(diào)查等議案）。從議案的外延和內(nèi)涵上來分，有廣義與狹義之分。從廣義上來說，議案即人大議案，是指法定主體依法向本級人大或其常委會提出，并要求本級人大或其常委會在其職權(quán)范圍內(nèi)對有關(guān)事項和問題予以審議作出決議或決定的議事原案。如上述所歸類的不同法定主體所提出的議案，諸如立法（修法）案、決議（決定）案、選舉（罷免）任免（撤職）案、監(jiān)督（質(zhì)詢）案等。從狹義上來說，議案即代表議案，是指以法定數(shù)量的代表聯(lián)名為主體，依法向本級人大提出，并要求本級人大在其職權(quán)范圍內(nèi)對有關(guān)事項和問題予以審議作出決議或決定的議事原案。本文接下來重點就代表議案的法定性及相關(guān)注意事項談幾點看法。

代表議案的法定性及注意事項

將各級人大代表聯(lián)名提議案權(quán)明確寫入法律條款的，應(yīng)溯源于1979年7月1日五屆全國人大第二次會議通過的地方組織法。該法第十四條明確規(guī)定，地方各級人大代表“有三人以上附議”可以提出議案。之后，1982年12月10日五屆全國人大五次會議制定通過現(xiàn)行憲法和全國人大組織法以及對地方組織法進(jìn)行第一次修正，代表議案的法定性進(jìn)一步明確。之后不久于1983年6月6日召開的六屆全國人大一次會議正式使用“議案”這一名稱接收和處理代表依法聯(lián)名提出的議案，之前全國人大代表向大會提交的意見和建議都稱之為“提案”；至此，“議案”成為各級人大代表向本級人大行使聯(lián)名提議權(quán)的法定形式，各級人大已不再使用“提案”一說，“提案”則成為各級政協(xié)委員參政議政所專用。

透視全國人大組織法、地方組織法和全國人大代表議案處理辦法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，代表議案具有特別法定性，具體表現(xiàn)在以下幾個方面，實踐中要注意把握。

代表議案的聯(lián)名人數(shù)具有法定性。依據(jù)全國人大組織法第十條之規(guī)定，一個代表團(tuán)或30名以上全國人大代表聯(lián)名，可以提出議案；依據(jù)地方組織法第十八條第二款之規(guī)定，縣級以上地方各級人大代表10人以上聯(lián)名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表5人以上聯(lián)名，可以提出議案。這里需要注意的是，為什么全國人大組織法規(guī)定全國人大一個代表團(tuán)可以作為提議案主體，而地方組織法則沒有呢？筆者認(rèn)為，之所以這樣規(guī)定，重要的因素之一就是全國人大有不足30名代表的代表團(tuán)，如西藏自治區(qū)代表團(tuán)六屆全國人大代表只有19名，十二屆全國人大代表也只有20名；青海代表團(tuán)六屆全國人大代表只有17名，十二屆全國人大代表也只有22名；寧夏代表團(tuán)六屆全國人大代表只有17名，十二屆全國人大代表也只有21名；臺灣代表團(tuán)六屆和十二屆全國人大代表均為13名，后來的海南代表團(tuán)十二屆全國人大代表也只有25名，澳門代表團(tuán)也只有12名。這里還有一個立法變化需要注意的是，地方各級人大代表聯(lián)名提議案權(quán)的人數(shù)起初只需要3人以上聯(lián)名；地方組織法在1982年修正時，縣級以上各級人大代表聯(lián)名人數(shù)增加到10人以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增加到5人以上，提高了代表議案的聯(lián)名“門檻”。這里有一個認(rèn)識誤區(qū)，需要注意和糾正。一些領(lǐng)銜提出議案的人大代表，誤以為議案聯(lián)名人數(shù)越多越容易立案，其實并非如此；代表議案的聯(lián)名人數(shù)只是法定立案條件之一，且只要符合法定聯(lián)名人數(shù)即可。

代表議案的議事范圍具有法定性。依據(jù)全國人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規(guī)定，各級人大代表聯(lián)名提出議案的范圍是本級“人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案”。那么，哪些事項屬于、哪些事項不屬于本級人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案呢？2005年6月全國人大常委會委員長會議同意通過的全國人大代表議案處理辦法進(jìn)一步進(jìn)行了明確，該辦法第五條規(guī)定：“下列事項可以作為代表議案提出：（一）制定法律，修改現(xiàn)行法律 ，解釋法律的議案；（二）需要由全國人大及其常委會決定的有關(guān)憲法實施中的重大問題的議案；（三）應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會決定或者批準(zhǔn)的其他事項的議案?！痹撧k法第六條明確：“下列事項不應(yīng)當(dāng)作為代表議案提出：（一）國務(wù)院行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項；（二）應(yīng)由地方各級人民代表大會和地方各級人民政府處理的地方性事務(wù)；（三）人民法院和人民檢察院審判權(quán)、檢察權(quán)范圍內(nèi)的事項；（四）政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個人的事務(wù)；（五）其他不屬于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的事項?！币罁?jù)全國人大代表議案處理辦法，一些省一級人大或地方各級人大也制訂了各自的議案處理辦法，對代表議案的范圍進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定和明確。這里需要注意的是，各級人大不能越俎代庖立案，這一現(xiàn)象在地方各級人大還比較普遍。一些地方各級人大代表，尤其是基層縣鄉(xiāng)人大代表，在人代會上聯(lián)名提出的議案大多只是一些事務(wù)性的事項，一般不能作為議案處理。但是，一些地方認(rèn)為，每次人代會應(yīng)該要有一兩件代表議案，這樣才能體現(xiàn)對代表的重視和尊重。于是，一些地方人大主席團(tuán)為避免人代會“零議案”的尷尬，將一些代表聯(lián)名提出的應(yīng)該屬于“一府兩院”職權(quán)范圍內(nèi)必須做的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治方面的事項，充數(shù)立案處理。筆者認(rèn)為，這種充數(shù)式的立案不妥，代表議案寧缺毋濫。

代表議案的謀篇布局具有法定性。依據(jù)代表法第九條之規(guī)定，代表“議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案”。所謂案由，是指提出議案的理由，就是為什么要提出該議案，通過該議案的必要性等；所謂案據(jù)，是指提出議案的依據(jù)，包括理論和事實依據(jù)，該議案的合理性、可行性等；所謂方案，是指解決問題的具體辦法，具體辦法是議案的核心內(nèi)容，是要交付表決的內(nèi)容，只提出問題，沒有具體解決方案，不能作為議案提出。關(guān)于代表議案的謀篇布局，全國人大代表議案處理辦法更進(jìn)一步規(guī)定，“案由應(yīng)當(dāng)明確清楚，案據(jù)應(yīng)當(dāng)充分合理，方案應(yīng)當(dāng)具體可行”“代表提出法律案，最好同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的相關(guān)資料”（該辦法第七條之規(guī)定）。這里需要注意的是，代表議案的法定“三要素”缺一不可；尤其是代表議案必須要有解決問題的方案。因此，縱然代表議案所提出的事由是本級人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項，如果沒有解決問題的具體辦法，也不能立案。這里還要注意的是，代表議案應(yīng)一事一議。全國人大代表議案處理辦法第八條明確規(guī)定：“代表議案應(yīng)當(dāng)一事一案，使用統(tǒng)一印制的代表議案專用紙。”

代表議案的處理程序具有法定性。依據(jù)全國人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規(guī)定，各級人大代表議案，由大會主席團(tuán)決定是否列入大會議程，或者（縣級以上）先交有關(guān)的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團(tuán)決定是否列入大會議程。這里需要注意的是，議案的立案權(quán)屬于本級人大主席團(tuán)，處理權(quán)則屬于本級人大。一些地方人大主席團(tuán)將代表議案立案后，決定不列入本級人大議程，直接交由“一府兩院”辦理的處理程序，嚴(yán)格來說是有悖法律的。

代表議案的申請撤回具有法定性。依據(jù)全國人大組織法第十一條和地方組織法第十八條第三款之規(guī)定，代表議案在交付大會表決前，經(jīng)主席團(tuán)同意，可以撤回。這里需要注意的是，提議案人撤回議案有兩個約束前提：一是必須在議案交付表決前撤回，一旦代表議案交付表決后，會議已經(jīng)對議案作出了決定，提議案人就無權(quán)改變會議的決定；二是提議案人要求撤回議案后，必須經(jīng)主席團(tuán)同意，因為議案一經(jīng)列入會議審議，提議案人就不能隨意打亂會議議程，不能隨意否定代表的審議意見。

除上述代表議案的相關(guān)法定性外，代表議案還應(yīng)注意以下相關(guān)事項。

代表議案要有專人領(lǐng)銜提出。代表議案的領(lǐng)銜人一般是議案的發(fā)起人和起草人，如果是以代表團(tuán)名義（或代表團(tuán)全體代表聯(lián)名）應(yīng)該是代表團(tuán)團(tuán)長（或副團(tuán)長）。這里要注意的是，領(lǐng)銜人要有能力和時間來承擔(dān)起聯(lián)名代表與本級人大主席團(tuán)或?qū)ｉT委員會之間聯(lián)系的橋梁紐帶作用。

代表議案的提出具有時限性。一般情況下，代表議案應(yīng)該在人代會期間提出，且有具體的截止時間，應(yīng)該遵守；但是，閉會期間也可以提出。全國人大代表議案處理辦法第十條規(guī)定：“代表議案一般在大會會議期間提出；符合議案基本條件、準(zhǔn)備成熟的，也可以在大會閉會期間提出?！钡?，代表在閉會期間提出議案如何處理？尚有待于底層實踐和頂層設(shè)計。

不能簡單地將建議當(dāng)議案提。有些代表認(rèn)為用議案形式提出的事項容易受到重視，用建議、批評和意見形式提出的事項難以受到重視，因此，故意把本屬于建議、批評和意見的事項以代表議案的形式提出。筆者認(rèn)為，解決這一現(xiàn)實難題需要循序漸進(jìn)、多方發(fā)力。一方面，人大方面要加強(qiáng)代表議案和建議的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，讓廣大代表能夠依法行使好聯(lián)名議案權(quán)和建議權(quán)；另一方面，“一府兩院”等有關(guān)機(jī)關(guān)、組織要依法辦理落實好代表的建議和批評、意見，將代表合情合理合法的建議事項盡可能辦成，用行動去消除代表的擔(dān)憂和顧慮。

代表議案的聯(lián)名切忌隨意性。代表議案不是簡單的共同簽名，而應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)所有聯(lián)名代表的共同意志。這里需要注意的是，領(lǐng)銜代表（代表議案的發(fā)起人或起草人）不能只是簡單地尋求代表簽名，應(yīng)向?qū)で髤⒓勇?lián)名附議的代表分別提供議案文本，經(jīng)附議代表認(rèn)真審閱認(rèn)可后，再簽名附議；有條件集體討論研究的，應(yīng)該集體討論研究，取得一致意見后，再共同簽名提出，確定領(lǐng)銜人。要杜絕和避免附議代表對自己所簽名附議的議案一問三不知的尷尬現(xiàn)象出現(xiàn)。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會）