馮 飛

（山西省國(guó)有林管理局，山西 太原 030012）

山西省生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制探討

馮 飛

（山西省國(guó)有林管理局，山西 太原 030012）

通過(guò)對(duì)山西省主要流域的生態(tài)公益林保護(hù)現(xiàn)狀和策略分析比較，結(jié)合省情、林清，探索流域生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制和方法，為進(jìn)一步建立全省流域上下游生態(tài)公益林橫向補(bǔ)償機(jī)制打下基礎(chǔ)。

山西； 生態(tài)公益林； 補(bǔ)償機(jī)制

山西地處黃河中游、黃土高原，生態(tài)植被脆弱，多年來(lái)粗放的煤炭開(kāi)采模式，使得山西也背負(fù)了沉重的“資源負(fù)債”和“環(huán)境負(fù)債”。近年來(lái)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)流域上下游建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重要決策部署。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，通過(guò)河長(zhǎng)制，讓本來(lái)無(wú)人愿管、被肆意污染的河流，變成懸在“河長(zhǎng)”們頭上的達(dá)摩克利斯之劍。流域公益林的橫向補(bǔ)償則是促進(jìn)流域治理的有效措施，是踐行綠色發(fā)展理念的重要財(cái)政制度創(chuàng)新。山西對(duì)森林保護(hù)力度前所未有，但環(huán)境污染重、生態(tài)受損大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題仍然突出。加強(qiáng)流域生態(tài)公益林保護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量，關(guān)鍵是補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新。流域生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，體現(xiàn)了“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”，上下游地區(qū)通力合作，共同治理和保護(hù)流域生態(tài)公益林，是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。

1 流域公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則

流域生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，必須以黨的十八大精神以及習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)生態(tài)的系列重要講話精神為指引，牢固樹(shù)立自然價(jià)值理念，按照“保護(hù)科學(xué)、取得實(shí)效”的原則，強(qiáng)化共同治理，突出流域生態(tài)公益林治理重點(diǎn)，系統(tǒng)開(kāi)展補(bǔ)償工作，落實(shí)聯(lián)防共治機(jī)制，確保重點(diǎn)流域生態(tài)持續(xù)改善。

1.1 可持續(xù)發(fā)展的公平原則

所謂流域，其上下游之間是有機(jī)聯(lián)系的、不可分割的主體功能區(qū)，可能是由一個(gè)或多個(gè)跨行政區(qū)的地方構(gòu)成。因此，在考慮流域生態(tài)公益林橫向補(bǔ)償機(jī)制中，一定要從全局出發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)。上游既有可能是公益林的破壞者也有可能是公益林的保護(hù)者，下游受益者通過(guò)合理回報(bào)上游生態(tài)公益林保護(hù)者體現(xiàn)出公平的原則，這也是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1.2 受益者補(bǔ)償、破壞者賠償?shù)淖坟?zé)原則

流域內(nèi)，不管上游還是下游，都享有利用資源的平等性，上游地區(qū)如果破壞了生態(tài)公益林，勢(shì)必對(duì)下游水生態(tài)造成影響，就要賠償下游的損失；反之上游由于保護(hù)了生態(tài)公益林，下游也隨之獲益，則應(yīng)當(dāng)由下游給予上游一定的“生態(tài)紅利返利”?！罢l(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)破壞誰(shuí)賠償”，有效地對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)公益林保護(hù)提供了資金支持和政策管制，使得保護(hù)有償、破壞受罰成為現(xiàn)實(shí)。

1.3 以水養(yǎng)林、以林補(bǔ)水的互補(bǔ)原則

在流域內(nèi)衡量生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)慕痤~，不僅要把生態(tài)公益林的建設(shè)作為重要依據(jù)，更要看流域水量和水質(zhì)的變化。流域內(nèi)的生態(tài)公益林的主要目的就是涵養(yǎng)水源、凈化水源，因此在橫向補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)中一定要和“河長(zhǎng)制”有機(jī)結(jié)合，把生態(tài)公益林建設(shè)和上游水質(zhì)水量掛鉤，使之共同作為流域橫向補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

2 流域公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的難點(diǎn)

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未明確

隨著《山西省永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》的實(shí)施，將全省各流域內(nèi)的生態(tài)公益林列入立法保護(hù)實(shí)屬全國(guó)首創(chuàng)。從全國(guó)來(lái)講，對(duì)于流域內(nèi)公益林生態(tài)橫向補(bǔ)償還在探索之中，尚沒(méi)有統(tǒng)一的、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)；從技術(shù)上講，生態(tài)公益林價(jià)值非定量化，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很難確定；從效果上講，將流域生態(tài)公益林和流域水資源績(jī)效考評(píng)的有機(jī)結(jié)合也不好認(rèn)定；從省情上講，山西面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力大，各地區(qū)發(fā)展不均衡，如果不考慮差異性，機(jī)械地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很難落實(shí)實(shí)施。應(yīng)進(jìn)一步完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，差異性地制定補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則。

采用SPSS 17.0軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，計(jì)量資料以（均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差）表示，采用t檢驗(yàn)；計(jì)數(shù)資料以（n，%）表示，以P＜0.05表示差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

2.2 補(bǔ)償資金難以保障

就山西省情而言，省級(jí)財(cái)政和各市縣級(jí)地方財(cái)政面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，難以保障穩(wěn)定的流域公益林補(bǔ)償資金體系。多數(shù)生態(tài)公益林集中在流域上游的貧困山區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，光靠地方財(cái)力去保護(hù)流域內(nèi)的公益林顯得捉襟見(jiàn)肘，而且在保護(hù)公益林的過(guò)程中也使得一些市縣（市、區(qū)）失去了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇；國(guó)家項(xiàng)目對(duì)于公益林的支持力度有待于提高，已有的標(biāo)準(zhǔn)可以滿足現(xiàn)有的管護(hù)體系，但是很難調(diào)配出流域內(nèi)的生態(tài)公益林橫向補(bǔ)償資金。

2.3 補(bǔ)償機(jī)制難以認(rèn)同

長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)償、低廉使用自然資源和環(huán)境容量的觀念已經(jīng)根深蒂固，使得對(duì)于流域內(nèi)的公益林，特別是上游公益林的轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償很難接受，對(duì)流域內(nèi)公益林的管護(hù)投入也普遍偏低。

3 流域公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的措施

3.1 完善生態(tài)保護(hù)法律體系

《山西省永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》，以法律規(guī)定的形式將山西省境內(nèi)的汾河、沁河、蒼頭河、偏關(guān)河、縣川河、朱家川河、嵐漪河、蔚汾河、湫水河、三川河、昕水河、涑水河、南洋河、御河、桑干河、壺流河、唐河、滹沱河、清漳河、濁漳河及其支流和黃河、海河流域其他支流源頭及兩岸的林地劃定為流域保護(hù)的重點(diǎn)，并探索制定流域公益林生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施細(xì)則。

要進(jìn)一步加大宣傳力度，將流域上下游公益林保護(hù)的思想一體化，得到地方政府和群眾的普遍認(rèn)同，特別是建設(shè)流域水資源利用一體化、流域生態(tài)公益林保護(hù)一體化的保護(hù)體系，使受益方提供補(bǔ)償，保護(hù)方得到補(bǔ)償成為常態(tài)化。

3.3 探索橫向補(bǔ)償支付模式

將流域生態(tài)公益林的補(bǔ)償資金作為政府支出納入地方財(cái)政預(yù)算，開(kāi)征流域內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)償稅和設(shè)立生態(tài)公益林補(bǔ)償專項(xiàng)資金是一種合理配置資源、促進(jìn)成本效益法則轉(zhuǎn)化為環(huán)境改善和就業(yè)機(jī)遇的有效的經(jīng)濟(jì)手段。省政府通過(guò)差別性向各地方政府征收生態(tài)公益林補(bǔ)償稅，或省政府牽頭設(shè)立流域生態(tài)公益林補(bǔ)償專項(xiàng)資金，由省財(cái)政出資一部分，地方財(cái)政配套一部分；利用已有的國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)償和天然林保護(hù)工程及地方項(xiàng)目資金重新分配提取一部分；通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)作籌措一部分；共同組成專項(xiàng)資金，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一劃撥，專款專用，集中全流域力量給予流域重點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)公益林以有力保障。

3.4 擴(kuò)充補(bǔ)償資金來(lái)源

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是宏觀調(diào)控的重要手段。省政府和下游受益方應(yīng)該加大對(duì)上游生態(tài)公益林保護(hù)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化煤炭、造紙、醫(yī)療等森林資源利用型和環(huán)境污染型受益企業(yè)對(duì)生態(tài)公益林保護(hù)方的轉(zhuǎn)移支付制度。積極爭(zhēng)取各大企業(yè)的碳匯資金，甚至是一些發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際組織的碳匯項(xiàng)目，用于補(bǔ)充補(bǔ)償資金的缺口；還要積極爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)項(xiàng)目資金和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。

3.5 實(shí)行精細(xì)化管理模式

搭乘中央全面脫貧的政策快車，以精細(xì)化管理為指導(dǎo)思想，通過(guò)將中央扶貧資金、配套資金和貧困地區(qū)流域內(nèi)生態(tài)公益林管護(hù)有機(jī)結(jié)合，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金，使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員；開(kāi)發(fā)林下產(chǎn)業(yè)，通過(guò)精細(xì)化管理保證公益林生態(tài)效益的最大化，使“以林脫貧、以林養(yǎng)林”的模式可持續(xù)發(fā)展。

[1]胡振通，柳 荻，孔德帥等.基于機(jī)會(huì)成本法的草原生態(tài)補(bǔ)償中禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的估算.[J]旱區(qū)資源與環(huán)境，2017（2）.

[2]胡振華，劉景月，鐘美瑞等.基于演化博弈的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償利益均衡分析——以漓江流域?yàn)槔齕J].經(jīng)濟(jì)地理.2016（06）.

[3]沈滿洪，謝慧明，王 晉等.生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的“浙江模式”[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào).2015（04）.

F316.20

C

1005-4707（2017）04-006-02

馮 飛（1988-），男，2014年山西師范大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西省國(guó)有林管理局助理工程師。

2017-06-10；

2017-07-20。

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.04.002