張 猛, 阮東俊

(南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院, 江蘇南京 211800)

國內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”問題淺析

張 猛, 阮東俊

(南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院, 江蘇南京 211800)

小產(chǎn)權(quán)房問題從20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)，到目前為止我國許多城市小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)量都已經(jīng)形成了一定規(guī)模。文章基于對國內(nèi)學(xué)者研究成果梳理的基礎(chǔ)上，分類歸納了目前關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房研究的整體框架結(jié)構(gòu)，并提出了相關(guān)研究方向建議。

小產(chǎn)權(quán)房； 鄉(xiāng)村； 城鄉(xiāng)二元土地制度

小產(chǎn)權(quán)房問題從20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)，到目前國內(nèi)許多城市小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)已經(jīng)形成一定規(guī)模并且整體呈現(xiàn)出蔓延擴(kuò)大之勢。小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)對于國家戰(zhàn)略實(shí)施、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活等方面都具有很大的影響，吸引了包括法律學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科學(xué)者的研究，并取得了豐富的研究成果。目前國內(nèi)學(xué)者對于研究成果卻少有系統(tǒng)性梳理，沒能形成對小產(chǎn)權(quán)房問題研究的整體框架脈絡(luò)，本文在對國內(nèi)學(xué)者研究成果梳理整合的基礎(chǔ)上，對小產(chǎn)權(quán)房的定義與類型、成因、影響、治理策略等內(nèi)容進(jìn)行分類總結(jié)，并對未來的研究提出建議，以期能夠?yàn)槲磥硐嚓P(guān)的研究者提供幫助。

1 小產(chǎn)權(quán)房定義與類別劃分

1.1 小產(chǎn)權(quán)房定義

小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)槿狈Ψ缮厦鞔_的概念界定，不同學(xué)者在研究中根據(jù)研究側(cè)重點(diǎn)不同對此做出了略有不同的表述。從總的研究成果來看，學(xué)者們主要是從用地性質(zhì)、開發(fā)主體、發(fā)證單位、房屋權(quán)限等層面對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了相關(guān)的概念界定。蔡繼明(2009)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是村集體組織或者開發(fā)商出售的在村集體建設(shè)用地、宅基地或者占用耕地建設(shè)的房子[1]。汪楊(2010)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是相對于商品房而言的，指的是擁有部分產(chǎn)權(quán)，廣義上包括“使用權(quán)房”和“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”[2]。劉天利(2014)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是指人們對未依法取得政府房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書的房屋的約定俗成的稱謂[3]。

1.2 小產(chǎn)權(quán)房類別

國內(nèi)學(xué)者對小產(chǎn)權(quán)房分類依據(jù)主要包括用地性質(zhì)、建設(shè)是否合法、房屋使用對象、建設(shè)進(jìn)度等。根據(jù)用地性質(zhì)的不同，吳愛輝(2014)將小產(chǎn)權(quán)房分為在農(nóng)用地上建造的房屋與在集體建設(shè)用地上建造的房屋[4]。汪火良(2011)分類更加細(xì)化認(rèn)為可以分為農(nóng)用地住房、宅基地住房和非宅基地建設(shè)用房[5]。劉行健(2015)將其農(nóng)村集體建設(shè)用地小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)用地小產(chǎn)權(quán)房和未利用地小產(chǎn)權(quán)房[6]。根據(jù)建設(shè)的合法性與否，劉茂林(2008)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)可分為兩類，一是建房行為不合法的小產(chǎn)權(quán)房，二是建房行為合法,房屋買賣主體受限制的小產(chǎn)權(quán)房，前者稱做違法小產(chǎn)權(quán)房,后者叫做合法小產(chǎn)權(quán)房[7]。根據(jù)建設(shè)時(shí)間進(jìn)度，汪火良(2014)將小產(chǎn)權(quán)分為已銷售住房、已建好住房和尚在建設(shè)中住房[5]。按房屋使用對象的不同，劉茂林(2008)將其分為自住型小產(chǎn)權(quán)房與銷售型小產(chǎn)權(quán)房[7]。

2 小產(chǎn)權(quán)房成因

小產(chǎn)權(quán)房問題的形成與發(fā)展并不是單一法律、經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)問題導(dǎo)致的，而是在多方面的因素共同作用下產(chǎn)生的。從目前的研究成果看，影響小產(chǎn)權(quán)房形成和發(fā)展的因素主要包括政治制度缺陷、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、社會(huì)市場需求、法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管不力等方面。

2.1 城鄉(xiāng)土地管理制度缺陷

嚴(yán)焰(2008)、劉茂林(2008)等學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)二元土地制度的是小產(chǎn)權(quán)房形成的根源所在。城鄉(xiāng)二元土地所有制使得集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)村集體土地和城市國有土地在制度層面和市場交易價(jià)值層面都處在不平等的地位。建設(shè)在集體建設(shè)用地或農(nóng)民宅基地上的住房本身并沒有什么問題，但是集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)不完整使得這部分房屋并不能進(jìn)入自由商品市場買賣，也就形成了所謂的小產(chǎn)權(quán)房[7-8]。

2.2 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)總體可以分為兩個(gè)方面，一個(gè)是從房屋開發(fā)者的角度，另一方面是從房屋購買者的角度。梁爽(2014)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)相對于商品房開發(fā)建設(shè)時(shí)需要繳納的土地出讓金以及各項(xiàng)稅費(fèi)來說建設(shè)成本更加低廉，對于房屋開發(fā)者來說具有很大的經(jīng)濟(jì)效益[9]。蔡繼明(2009)等人認(rèn)為鄉(xiāng)村居民在土地征收時(shí)收獲的利益難以滿足他們的收益預(yù)期，郊區(qū)村民便通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出租或者銷售以此獲得利益補(bǔ)償，這也加劇了鄉(xiāng)村小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)與銷售[1]。而且城市商品房價(jià)格一直居高不下，相對于城市商品房高昂的價(jià)格，不少住房剛性需求市民在進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)權(quán)衡后選擇了購買小產(chǎn)權(quán)房(季雪，2009；汪火良，2014)[5]。

2.3 社會(huì)市場需求

目前小產(chǎn)權(quán)房存在著大量的購買群體加之國家保障性住房供給不足使得小產(chǎn)權(quán)房具有很強(qiáng)的社會(huì)市場需求。趙海萍(2010)、潘磊(2014)等認(rèn)為目前國家保障性住房現(xiàn)狀難以滿足城市居民住房需求且保障性住房分配制度不夠完善，這些原因使得小產(chǎn)權(quán)房成為了滿足城鎮(zhèn)中低階層住房需求的重要補(bǔ)充途徑。[10-11]。除此之外一些人退休養(yǎng)老的需求、居住環(huán)境追求、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買別墅或建度假村需求、投機(jī)者投資炒房需求等都增加了小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)需求(梁爽，2014)[9]。

2.4 法律法規(guī)不健全

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》中規(guī)定內(nèi)容存在一定的矛盾，小產(chǎn)權(quán)房所有者雖對房屋本身享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力，但對占用的土地使用權(quán)卻不得出讓、轉(zhuǎn)讓，這就使得傳統(tǒng)上通過購買小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)也獲得了房屋占用土地使用權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房不被法律允許。而且小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)至今，國家尚未出臺(tái)針對性法律法規(guī)，雖然政府出臺(tái)了相關(guān)政策嚴(yán)格限制小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，但是政策往往具有一定的時(shí)效性，不具有法律的強(qiáng)制性，這就造成了 “打著”國家法律法規(guī)的“擦邊球”的小產(chǎn)權(quán)房越來越多(金志豐，2014；潘磊,2014)[10, 12]。

3 小產(chǎn)權(quán)房影響

國內(nèi)學(xué)者對于小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)帶來的影響分析主要分為正反兩個(gè)方面論述。積極意義層面主要圍繞農(nóng)民增收和城市住房保障方面。一些學(xué)者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)增加了房產(chǎn)供給總量，是對城市房產(chǎn)的有益補(bǔ)充，緩解了政府保障性住房不足的壓力同時(shí)也增進(jìn)農(nóng)村資源流動(dòng)性，增加農(nóng)民收入，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的增長，縮小了城鄉(xiāng)差距(張?jiān)葡迹?011；李永東，2013)[14-15]。

但同時(shí)許多學(xué)者也注意到了小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)對國家戰(zhàn)略、法律權(quán)威、城市規(guī)劃與管理、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民日常生活、社會(huì)和諧等方面帶來的不利影響。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)本身不符合國家相應(yīng)法律規(guī)范規(guī)定，是對國家法律權(quán)威的一種挑戰(zhàn)，嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性。小產(chǎn)權(quán)房數(shù)目的不斷增加占用了大量的農(nóng)村耕地，對國家18億畝耕地紅線是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。由于開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局和監(jiān)管，具有很大的隨意性，打破了城市規(guī)劃布局，使得城市規(guī)劃建設(shè)難以正常實(shí)施。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的市場化特性也造成了嚴(yán)重的破壞，擾亂了房地產(chǎn)市場的正常建設(shè)及交易秩序(潘磊，2014)[10]。而且小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)強(qiáng)度大、建筑密度高，普遍缺乏基本的公共服務(wù)設(shè)施，這對社區(qū)居民的日常生活造成了一定影響(李志明，2013)[16]。同時(shí)由于小產(chǎn)權(quán)房買賣缺乏法律保護(hù)，房屋開發(fā)者和購買者的權(quán)益都難以得到保障，未來可能會(huì)因此發(fā)生糾紛而影響社會(huì)穩(wěn)定(梁爽，2014)[9]。

4 小產(chǎn)權(quán)房治理策略建議

國內(nèi)學(xué)者針對小產(chǎn)權(quán)房問題從不同方面提出了大量的策略建議，總體上可以將這些策略建議分為兩類，一類是間接策略，另一類是直接策略。間接策略是建議對國家政策制度的修改和完善，從側(cè)面解決小產(chǎn)權(quán)問題；直接策略一般是針對小產(chǎn)權(quán)房本身，提出相應(yīng)的解決辦法。

4.1 間接策略

不少學(xué)者從現(xiàn)存的土地制度改革出發(fā)，提出了一些改革方式。張占錄(2011)提出建立土地發(fā)展權(quán)制度，將發(fā)展權(quán)導(dǎo)入農(nóng)村建設(shè)用地制度改革，以此解決小產(chǎn)權(quán)房問題[17]。黃日生(2015)提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民集體建設(shè)用地處置權(quán)[18]。也有學(xué)者從政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)管控制的角度提出通過完善住房保障體系，擠壓小產(chǎn)權(quán)房的需求空間；加強(qiáng)執(zhí)法力度，控制小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)(朱健，2009；劉天利，2014)[3, 13]。

4.2 直接策略

針對小產(chǎn)權(quán)房本身，一些學(xué)者從宏觀的角度分析了未來小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展道路。潘磊(2014)等分析了小產(chǎn)權(quán)房納入保障體系的可能性，尋求從保障性住房體系的視角解決多年一直無法解決的小產(chǎn)權(quán)房問題[10]。黃澤勇(2011)對小產(chǎn)權(quán)房國有化、商品化等路徑做了一定的探究[20]。李蕻(2010)提出對小產(chǎn)權(quán)房設(shè)立法定租賃制度，在一定期限內(nèi)租用購買的小產(chǎn)權(quán)房所占用的集體土地[21]。章合運(yùn)(2012)針對小產(chǎn)權(quán)房提出城鄉(xiāng)居民聯(lián)合產(chǎn)權(quán)制度，解決小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題[22]。

5 研究總結(jié)與展望

綜上所述，目前我國學(xué)者對于小產(chǎn)權(quán)房的研究內(nèi)容比較廣泛，涉及到小產(chǎn)權(quán)房定義、分類、成因、影響和問題解決策略等諸多方面，基本上涵蓋了小產(chǎn)權(quán)房問題研究的整體框架內(nèi)容，但仍存在一些不足之處，為了進(jìn)一步完善小產(chǎn)權(quán)房研究，本文特提出了如下幾點(diǎn)建議：

首先，研究深度和創(chuàng)新性有待加強(qiáng)，現(xiàn)有的研究多數(shù)僅僅是基于媒體報(bào)道或者社會(huì)認(rèn)知判斷的一種流于表面的分析，研究成果也多是老生常談，缺乏深度和創(chuàng)新點(diǎn)。未來的研究應(yīng)該結(jié)合相關(guān)的理論體系和權(quán)威性數(shù)據(jù)對小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行深入研究，最終形成對于小產(chǎn)權(quán)房問題解決具有創(chuàng)新性、實(shí)踐性的成果體系。

其次研究內(nèi)容應(yīng)該增加對相關(guān)具體案例的分析，目前相關(guān)的研究對于實(shí)際案例的分析較少。未來的研究應(yīng)該在理論的基礎(chǔ)上多結(jié)合具體的城市治理實(shí)例去分析，從案例中汲取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究中存在的不足，激發(fā)研究者從更多的方面進(jìn)行嘗試。

最后，研究者應(yīng)該以多個(gè)角色對小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行探討，不僅要從政府或者社會(huì)問題研究者的角度從宏觀政策和理論層面去研究小產(chǎn)權(quán)房，還要深入的了解與小產(chǎn)權(quán)房息息相關(guān)的村民、購房者等對于小產(chǎn)權(quán)房的真實(shí)想法與認(rèn)識(shí)，全方位的把握小產(chǎn)權(quán)房問題，這樣形成的理論成果才能夠更具實(shí)際意義。

[1] 蔡繼明. 小產(chǎn)權(quán)房的制度根源及治理方略[J]. 理論前沿, 2009(22):25-28.

[2] 汪楊. 改革“小產(chǎn)權(quán)房”的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]. 財(cái)經(jīng)政法資訊, 2010(3):13-16.

[3] 劉天利. 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“小產(chǎn)權(quán)房”治理的法律困境與路徑選擇[J]. 西北大學(xué)學(xué)報(bào): 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版, 2014(4):145-149.

[4] 吳愛輝. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產(chǎn)權(quán)房”法律調(diào)控研究——以成都市為例[J]. 西南民族大學(xué)學(xué)報(bào): 人文社會(huì)科學(xué)版, 2014(3):94-98.

[5] 汪火良. 新農(nóng)村建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房及其治理問題研究[J]. 理論導(dǎo)刊, 2014(9):73-77.

[6] 劉行健, 黃茂欽. 對現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”分類處置的構(gòu)想[J]. 江淮論壇, 2015(2):100-104.

[7] 劉茂林, 楊翼飛. “小產(chǎn)權(quán)房”的緣起、問題及其解決[J]. 河南社會(huì)科學(xué), 2008(5):37-40.

[8] 嚴(yán)焰. “小產(chǎn)權(quán)房”的形成原因與出路探究[J]. 特區(qū)經(jīng)濟(jì), 2008(2):213-214.

[9] 梁爽. 小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀及根治對策[J]. 建筑經(jīng)濟(jì), 2014(3):16-19.

[10] 潘磊, 葛幼松. “小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生原因、影響以及解決方法探討——基于保障性住房體系的視角[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2014(4):56-61.

[11] 趙海萍. 社會(huì)保障視角下的小產(chǎn)權(quán)房合法化問題研究[J]. 改革與戰(zhàn)略, 2010(12):29-32.

[12] 金志豐, 趙小風(fēng), 嚴(yán)長清. “小產(chǎn)權(quán)房”的分類治理策略[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2014(2):85-89.

[13] 朱健, 郭松海. 論小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因及其規(guī)制[J]. 生產(chǎn)力研究, 2009(18):93-95.

[14] 李永東. “小產(chǎn)權(quán)房”問題及其背后土地制度問題的初步探索——基于社會(huì)演化的視角[J]. 北京社會(huì)科學(xué), 2013(1):56-61.

[15] 張?jiān)葡? 我國農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的利弊分析[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 2011(6):36-38.

[16] 李志明, 段進(jìn). 小產(chǎn)權(quán)房對城市發(fā)展的影響及其治理——以南京丁家莊單元為例[J]. 城市問題, 2013(9):73-77.

[17] 張占錄. 小產(chǎn)權(quán)房的帕累托改進(jìn)及土地發(fā)展權(quán)配置政策[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2011(3):100-104.

[18] 徐萬剛, 杜興端, 李保國. 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場——基于“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的透析視角[J]. 社會(huì)科學(xué)家, 2010(2):59-62.

[19] 黃日生. 小產(chǎn)權(quán)房成因:一個(gè)利益博弈視角[J]. 財(cái)經(jīng)科學(xué), 2015(11):45-54.

[20] 黃澤勇. 小產(chǎn)權(quán)房國有化:治理小產(chǎn)權(quán)房的可選途徑[J]. 西華大學(xué)學(xué)報(bào): 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版, 2012(5):76-80.

[21] 李蕻. 淺論“小產(chǎn)權(quán)房”的出路——以法定租賃權(quán)為視角[J]. 特區(qū)經(jīng)濟(jì), 2010(12):243-245.

[22] 章合運(yùn), 張松. 小產(chǎn)權(quán)房成因、困境與演化趨勢研究——基于城鄉(xiāng)居民聯(lián)合產(chǎn)權(quán)住房的實(shí)證分析[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2012(6):24-27.

[定稿日期]2017-08-18

張猛(1991～)，男，碩士研究生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌、小城鎮(zhèn)建設(shè)；阮東俊, 男, 碩士研究生, 研究方向?yàn)榈叵驴臻g規(guī)劃設(shè)計(jì)。

F293.3

A