崔 永 東

(華東政法大學(xué) 司法學(xué)研究院，上海 200062)

檢察人員司法責(zé)任制體系的構(gòu)建及其與檢察權(quán)屬性之間的關(guān)系

崔 永 東

(華東政法大學(xué) 司法學(xué)研究院，上海 200062)

檢察權(quán)既有司法權(quán)的屬性，同時(shí)也有行政權(quán)的屬性。以前者言之，檢察權(quán)的行使要符合司法規(guī)律，即獨(dú)立行使；以后者言之，檢察權(quán)要符合行政規(guī)律，即上命下從。這就涉及司法責(zé)任制的落實(shí)問題。顯然，當(dāng)檢察官行使的是帶有司法權(quán)特性的檢察權(quán)的時(shí)候，他才需要承擔(dān)司法責(zé)任；當(dāng)他行使的是帶有行政權(quán)特性的檢察權(quán)的時(shí)候，則無需承擔(dān)責(zé)任或者只承擔(dān)部分責(zé)任，向其發(fā)布指令者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部或者主要責(zé)任。中國(guó)檢察權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種帶有行政色彩的司法權(quán)，只不過這一行政色彩在過去被不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化了。因此，今日的檢察改革應(yīng)當(dāng)注重去行政化，逐步淡化檢察權(quán)的行政色彩。檢察官獨(dú)立與法官獨(dú)立存在著一定的區(qū)別，檢察官獨(dú)立是在檢察一體化的大框架下的獨(dú)立，因此只能是一種相對(duì)的獨(dú)立。這一認(rèn)識(shí)是構(gòu)建科學(xué)合理的檢察人員司法責(zé)任制體系的前提。

檢察權(quán)；司法責(zé)任制；去行政化

一、中國(guó)檢察權(quán)的屬性

“檢察權(quán)的性質(zhì)，是指檢察權(quán)在一國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中所處的地位和在國(guó)家權(quán)力劃分中的歸屬，是決定其在國(guó)家管理活動(dòng)中所起作用的根本屬性。從世界各國(guó)看，一些國(guó)家檢察權(quán)的性質(zhì)是獨(dú)立的，具有自己獨(dú)立的屬性；另一些國(guó)家的檢察權(quán)依附于其他國(guó)家權(quán)力，不具有自己的獨(dú)立性?！盵1]23

檢察權(quán)的屬性受一國(guó)之政體所制約，在有一些國(guó)家，檢察權(quán)被當(dāng)成國(guó)家行政權(quán)的一種；另外一些國(guó)家，又將其視為一種司法權(quán)；還有一些國(guó)家將其視為一種“準(zhǔn)司法權(quán)”，介于行政權(quán)與司法權(quán)之間；又有一些國(guó)家將其當(dāng)成法律監(jiān)督權(quán)。將檢察權(quán)歸屬于行政權(quán)的做法，主要是英美法系國(guó)家。

英國(guó)的檢察機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)，盡管其獨(dú)立設(shè)置——在中央為總檢察署，在地方也分設(shè)檢察署。檢察官不是司法官，其社會(huì)地位低于法官。美國(guó)的檢察系統(tǒng)并不存在一個(gè)上下層次分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密而且獨(dú)立的體系，在聯(lián)邦和州的政體系統(tǒng)中，由檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)并非專司檢察的機(jī)關(guān)，而實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)，它隸屬于政府。聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)與聯(lián)邦司法部部長(zhǎng)是一身二任，是聯(lián)邦政府的首席法律顧問，擁有廣泛的行政權(quán)力。

英美法系國(guó)家上述做法具有深厚的理論基礎(chǔ)。首先，具體說是來源于三權(quán)分立與制衡的理論?！八痉☉?yīng)具有中立性和終局性，司法活動(dòng)就是法院的審判活動(dòng)，其他一切活動(dòng)都不屬于司法活動(dòng)。因而檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)就不具有司法性。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力顯然又不是立法權(quán)，這樣檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力就只能屬于行政權(quán)范疇。其次，從檢察職能產(chǎn)生看，英國(guó)總檢察長(zhǎng)是由國(guó)王律師發(fā)展而來的，美國(guó)總檢察長(zhǎng)是在美國(guó)獨(dú)立之后，總統(tǒng)急需高級(jí)法律顧問協(xié)助其解決涉及法律問題的事件的情況下，由總統(tǒng)任命的?？梢?，在這些國(guó)家，檢察職能來源于國(guó)王(或政府)的法律顧問，其主要作用是為行政機(jī)關(guān)服務(wù)的，因而檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力就必然具有行政權(quán)的屬性。最后，將檢察機(jī)關(guān)歸屬于行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，或者將其與司法行政機(jī)構(gòu)合二為一，這也決定了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力具有行政性?！盵1]25

在大陸法系國(guó)家，檢察權(quán)既不被當(dāng)成是一種行政權(quán)，也不被當(dāng)成一種司法權(quán)，而被當(dāng)成一種介于行政權(quán)與司法權(quán)之間的權(quán)力，即“準(zhǔn)司法權(quán)”。在法國(guó)，檢察機(jī)關(guān)并未形成獨(dú)立的系統(tǒng)，它由派駐各級(jí)法院的檢察官所組成。檢察機(jī)關(guān)屬于司法部領(lǐng)導(dǎo)，司法部長(zhǎng)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)檢察官員。因此，檢察官員的權(quán)力也就帶有了行政性。在法國(guó)，檢察官與法官都經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，待遇相同，穿同樣的制服，肩負(fù)同樣的責(zé)任，同樣享受某些特權(quán)與保障。因此，檢察官被稱為“站著的法官”，而法官則被稱為“坐著的法官”，他們都要服從《法官章程》的約束。由此可見，法國(guó)檢察官具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，其行使的職權(quán)也帶有一定的司法性，故法國(guó)檢察權(quán)可被視為一種介于行政權(quán)與司法權(quán)之間的“準(zhǔn)司法權(quán)”。

德國(guó)檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力配置由《法院組織法》加以規(guī)定，從而體現(xiàn)了檢察權(quán)的司法屬性。檢察機(jī)構(gòu)附設(shè)于各法院，聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)附設(shè)于聯(lián)邦法院，由一名總檢察長(zhǎng)和若干副檢察長(zhǎng)組成，受聯(lián)邦司法部部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。州檢察機(jī)構(gòu)附設(shè)于州的各級(jí)法院，由一名或數(shù)名檢察官組成，并受州司法部部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢察一體”原則，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。因此，其檢察權(quán)又帶有一定的行政性。這種雙重屬性，決定了德國(guó)檢察機(jī)關(guān)既非司法機(jī)關(guān)，亦非行政機(jī)關(guān)，而是一種介于兩者之間的“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”。因此，其檢察權(quán)也被視為“準(zhǔn)司法權(quán)”。

我國(guó)學(xué)界在討論檢察權(quán)的性質(zhì)時(shí)也有持“準(zhǔn)司法權(quán)”之說者?！翱匆豁?xiàng)權(quán)力是否屬于司法權(quán)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)司法權(quán)的屬性，符合司法權(quán)屬性的，為司法權(quán)；不符合司法權(quán)屬性的，為非司法權(quán)；具有一定的司法權(quán)屬性但同時(shí)又有與司法權(quán)完全不同的其他屬性的權(quán)力，可以稱為‘準(zhǔn)司法權(quán)’。準(zhǔn)司法權(quán)一般是對(duì)于行政機(jī)關(guān)掌握的具有司法性質(zhì)的權(quán)力而言的。檢察權(quán)具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，幾乎為各國(guó)所公認(rèn)。從世界范圍看，絕大多數(shù)國(guó)家將檢察機(jī)關(guān)定位為行政機(jī)關(guān)，同時(shí)承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)具有不同于一般行政機(jī)關(guān)的特殊性?！盵2]這一觀點(diǎn)將我國(guó)的檢察權(quán)也定性為“準(zhǔn)司法權(quán)”，顯然是受到了西方大陸法系國(guó)家關(guān)于檢察權(quán)定性理論的影響。

其實(shí)，在我國(guó)，官方和學(xué)界主流的觀點(diǎn)都認(rèn)為檢察權(quán)屬于司法權(quán)，檢察機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān)。但近來一種新的說法逐漸流行，即認(rèn)為檢察權(quán)既非司法權(quán)，亦非行政權(quán)，而是法律監(jiān)督權(quán)。這一說法來源于蘇聯(lián)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位及關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)的理論。蘇聯(lián)締造者列寧就曾指出：檢察機(jī)關(guān)的“唯一職權(quán)和必須做的事情只有一件：監(jiān)督整個(gè)共和國(guó)對(duì)法律有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”。[3]這就是說，社會(huì)主義國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一，必須設(shè)立專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)，它與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)分離，獨(dú)立行使檢察權(quán)。

1999年修訂的《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》仍然受到上述理論的影響，如其第1條第1款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦檢察院是聯(lián)邦統(tǒng)一集中的機(jī)關(guān)體系。它以俄羅斯聯(lián)邦的名義在聯(lián)邦的領(lǐng)域內(nèi)對(duì)遵守聯(lián)邦憲法和執(zhí)行聯(lián)邦現(xiàn)行法律實(shí)施監(jiān)督?！痹摋l第2款規(guī)定：“為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)和統(tǒng)一實(shí)施，加強(qiáng)法治，保護(hù)公民的人權(quán)和自由，依法維護(hù)社會(huì)和國(guó)家的利益，俄羅斯聯(lián)邦檢察院行使下列職權(quán)?！笔艽擞绊?，我國(guó)的《憲法》及《人民檢察院組織法》也規(guī)定了人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。換言之，在我國(guó)，檢察權(quán)也可被視為法律監(jiān)督權(quán)。

有學(xué)者指出：“法律監(jiān)督權(quán)之性質(zhì)是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)一切權(quán)力的根本性質(zhì)。具體來說，我國(guó)檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在我國(guó)政權(quán)組織形式中，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，在該制度下，設(shè)立四個(gè)機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，分別行使國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)和軍事權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其所行使的一切權(quán)力職能屬于法律監(jiān)督權(quán)。其次，在我國(guó)檢察職能方面，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)既監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)(立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督等)，又監(jiān)督法院的審判活動(dòng)(刑事、民事、行政)以及各種裁判、決定的執(zhí)行活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)的這些監(jiān)督職能必然決定了檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性。最后，在我國(guó)檢察權(quán)的特性上，如果以西方‘三權(quán)分立’理論來分析我國(guó)的檢察權(quán)，則可得出，我國(guó)的檢察權(quán)既具有行政權(quán)的屬性，也具有司法權(quán)的特征。我國(guó)檢察權(quán)的這種行政性和司法性的有機(jī)結(jié)合，就構(gòu)成了法律監(jiān)督權(quán)所特有的屬性，使它既不同于行政權(quán)，又不同于司法權(quán)，而成為我國(guó)國(guó)家權(quán)力分類中的一種獨(dú)立的權(quán)力?！盵1]28這也承認(rèn)了檢察權(quán)既有行政權(quán)的屬性，也有司法權(quán)的屬性，兩種屬性的結(jié)合構(gòu)成了法律監(jiān)督權(quán)的特性。應(yīng)該說這與檢察權(quán)是“準(zhǔn)司法權(quán)”的說法并無根本不同。

筆者也認(rèn)為，檢察權(quán)既有司法權(quán)的屬性，同時(shí)也有行政權(quán)的屬性。以前者言之，檢察權(quán)的行使要符合司法規(guī)律，即獨(dú)立行使；以后者言之，檢察權(quán)要符合行政規(guī)律，即上命下從。這就涉及司法責(zé)任制的落實(shí)問題。顯然，當(dāng)檢察官行使的是帶有司法權(quán)特性的檢察權(quán)的時(shí)候，他才需要承擔(dān)司法責(zé)任；當(dāng)他行使的是帶有行政權(quán)特性的檢察權(quán)的時(shí)候，則無需承擔(dān)責(zé)任或者只承擔(dān)部分責(zé)任，向其發(fā)布指令者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部或者主要責(zé)任。

從國(guó)際上的制度實(shí)踐看，檢察官獨(dú)立與法官獨(dú)立具有不同的內(nèi)涵：法官獨(dú)立是一種不受任何指令約束的獨(dú)立，此可謂“絕對(duì)的獨(dú)立”；而檢察官獨(dú)立則是“相對(duì)的獨(dú)立”，即一種受有限指令約束的獨(dú)立?！秶?guó)際法曹協(xié)會(huì)司法獨(dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》第1條規(guī)定：“法官應(yīng)享有身份之獨(dú)立及實(shí)質(zhì)之獨(dú)立。身份獨(dú)立指法官職位之條件及任期之適當(dāng)保障，以確保法官不受行政干涉。實(shí)質(zhì)獨(dú)立指法官執(zhí)行其司法職務(wù)時(shí)，除受法律及其良知之約束外，不受任何干涉?！薄端痉í?dú)立世界宣言》第2條規(guī)定：“法官在作成判決之過程中，應(yīng)獨(dú)立于其同僚及監(jiān)督者，任何司法之體系或任何不同階層之組織，均無權(quán)干涉法官自由地宣示其判決?！币陨鲜怯嘘P(guān)法官獨(dú)立的規(guī)定。但從國(guó)際上有關(guān)檢察官的規(guī)范性文件可見，檢察官獨(dú)立是相對(duì)的。如1999年國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)通過的《關(guān)于檢察官的職業(yè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和基本義務(wù)與權(quán)利》第2條規(guī)定：“在承認(rèn)檢察官自由裁量權(quán)的國(guó)家里，檢察自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地行使，不受政治干涉。如果檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)享有對(duì)檢察官下達(dá)一般的或具體的指令權(quán)，那么，這種指令應(yīng)當(dāng)是透明的，與法律機(jī)構(gòu)一致的，并須符合既定的保障檢察獨(dú)立現(xiàn)實(shí)與理念的準(zhǔn)則。檢察機(jī)關(guān)以外的任何機(jī)關(guān)指令啟動(dòng)訴訟程序或終止合法啟動(dòng)的訴訟程序的權(quán)利均應(yīng)當(dāng)按照類似的方式行使?！鄙鲜鲆?guī)定在肯定檢察權(quán)獨(dú)立的同時(shí)，又肯定了檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)也可以對(duì)檢察官下達(dá)指令權(quán)，只要這種指令權(quán)是透明的。僅此一點(diǎn)就足以證明，檢察權(quán)的獨(dú)立是相對(duì)的。

我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)存在著不同的看法，如有司法機(jī)關(guān)說、行政機(jī)關(guān)說、“雙重機(jī)關(guān)”說(混合了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職能)等等，第三種說法正逐漸成為共識(shí)?！皺z察機(jī)關(guān)具有雙重性質(zhì)，是行政權(quán)與司法權(quán)的交叉或結(jié)合，因?yàn)闄z察職能介于審判與行政之間或者法官與檢察之間，當(dāng)其進(jìn)行偵查時(shí)，是一種行政職能，當(dāng)其決定起訴與否時(shí)，是一種司法職能。因此，檢察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的橋梁。實(shí)際上，第三種觀點(diǎn)被許多國(guó)家所認(rèn)同。既然檢察機(jī)關(guān)有行政性，就必須在一定程度上體現(xiàn)‘上命下從’；既然檢察機(jī)關(guān)有司法性，就必須在一定程度上體現(xiàn)司法獨(dú)立?！薄熬C觀各國(guó)檢察制度，檢察一體制是指檢察系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)檢察院之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察院內(nèi)檢察長(zhǎng)與檢察官之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及檢察機(jī)構(gòu)作為統(tǒng)一的整體執(zhí)行檢察職能?！盵4]236-237

檢察一體化模式并不是對(duì)檢察官獨(dú)立的否定，毋寧說是在“上命下從”與檢察官獨(dú)立之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。國(guó)外的檢察一體化模式，“有一個(gè)共同的目標(biāo)，那就是協(xié)調(diào)檢察一體與檢察官獨(dú)立之間的關(guān)系。雖然我們難以概括出協(xié)調(diào)關(guān)系的一般方法或原則，但是，從以下幾個(gè)方面可以看出某些比較接近的傾向。在憲政結(jié)構(gòu)上，除了檢察機(jī)關(guān)單設(shè)并獨(dú)立于立法、行政和司法之外，一般將檢察機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)，同時(shí)將各檢察院附設(shè)于法院系統(tǒng)內(nèi)，甚至各級(jí)檢察院的名稱也是與不同級(jí)別法院的名稱連在一起的，如法國(guó)的最高法院檢察院、上訴法院檢察院、大審法庭檢察院、軍事法庭檢察院等?！骷?jí)檢察院內(nèi)的檢察官都有一定的獨(dú)立性，但是都要在一定程度上向本院檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)。在上級(jí)監(jiān)管下級(jí)的方式上，除了少數(shù)實(shí)行高度集中統(tǒng)一體制的國(guó)家外，一般主要是通過審查、勸告、指導(dǎo)等方法行使監(jiān)管權(quán)力，檢察官保留一定的拒絕指令的權(quán)力”。[4]238

所謂“檢察官保留一定的拒絕指令的權(quán)力”正是強(qiáng)調(diào)了檢察官的獨(dú)立性，但對(duì)此點(diǎn)，學(xué)界及官方專家仍存爭(zhēng)議。一些人認(rèn)為法律規(guī)定了檢察院作為整體依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，并未規(guī)定檢察官個(gè)人依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，故檢察官獨(dú)立于法無據(jù)。如某學(xué)者說：憲法有關(guān)人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的規(guī)定，“是一種集體獨(dú)立，或稱官署獨(dú)立，而非個(gè)人獨(dú)立即官員獨(dú)立”。[5]另有學(xué)者認(rèn)為這是對(duì)憲法的一種誤讀，是將憲法基本原則與檢察院工作制度搞混淆了。如《檢察官法》第3條規(guī)定：“檢察官必須忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律?！比绻麑椃ㄒ?guī)定的依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的主體僅僅限于檢察院，那么檢察官如何忠實(shí)地執(zhí)行憲法和法律？檢察官要忠實(shí)地執(zhí)行憲法和法律，卻又不能依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，檢察官對(duì)法律的“忠實(shí)”又如何體現(xiàn)呢？“集體依法獨(dú)立的概念本身是有缺陷的。集體不是行為主體，也不可能行使檢察權(quán)。集體的權(quán)力總是由個(gè)人行使的，可以是集體的法人代表檢察長(zhǎng)，也可以是集體的一員檢察官。檢察長(zhǎng)和檢察官在依法獨(dú)立行使檢察權(quán)上的區(qū)別是各自所承擔(dān)的責(zé)任不同，但都是檢察院依法獨(dú)立的組成部分或要素。而檢察院的依法獨(dú)立也是通過檢察長(zhǎng)和檢察官體現(xiàn)出來的。強(qiáng)調(diào)檢察院集體獨(dú)立而否認(rèn)檢察長(zhǎng)和檢察官個(gè)人獨(dú)立，不僅否定了集體獨(dú)立，也否認(rèn)了依法獨(dú)立本身?！盵6]275

上述言論頗有見地?！凹w依法獨(dú)立”只能靠“個(gè)人依法獨(dú)立”來體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)，沒有個(gè)人獨(dú)立就沒有集體獨(dú)立，沒有檢察官的獨(dú)立就沒有檢察院的獨(dú)立?！稒z察官法》第2條規(guī)定：“檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢察人員，包括最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員?！焙苊黠@，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的主體是檢察官，由此也可反推《憲法》第131條關(guān)于“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”的規(guī)定，其所謂“人民檢察院”無疑應(yīng)當(dāng)包括各級(jí)檢察官在內(nèi)。這是因?yàn)?，人民檢察院不可能單獨(dú)行使檢察權(quán)，它本身不可能成為任何權(quán)力行使的主體，行使權(quán)力的主體只能是人，即檢察官。人民檢察院的依法獨(dú)立只能通過檢察官的活動(dòng)表現(xiàn)出來，行使檢察權(quán)的主體只能是檢察官而非檢察院。

從國(guó)際上看，盡管多數(shù)國(guó)家的檢察機(jī)構(gòu)均具有行政性與司法性雙重屬性，但也都強(qiáng)調(diào)維護(hù)檢察官的獨(dú)立性。2007年，美國(guó)參議院通過了《維護(hù)美國(guó)檢察官獨(dú)立法案》，旨在維護(hù)檢察官的獨(dú)立性。遵循“檢察一體化”原則的日本，也將檢察官視為“獨(dú)立的官廳”?！度毡緳z察講義》一書指出：“檢察官是獨(dú)任制機(jī)關(guān)，本身具有獨(dú)立的性質(zhì)。這對(duì)保障檢察權(quán)的行使及絕對(duì)公正、不受其他勢(shì)力操縱，以及檢察官的職務(wù)行為必須產(chǎn)生確定的效力，都是必不可少的?！盵7]而德國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)家的法律也肯定了檢察官的獨(dú)立性，并且賦予了檢察官在一定條件下的“積極抗命權(quán)”。

根據(jù)學(xué)界的觀點(diǎn)，主張“檢察一體”的“檢察一體主義”，主要有兩層含義：(1)對(duì)外是指檢察獨(dú)立，即檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受法定機(jī)關(guān)及程序以外勢(shì)力的干預(yù)；(2)對(duì)內(nèi)是指檢察業(yè)務(wù)一體化，即檢察機(jī)關(guān)上命下從，同時(shí)包括橫向以外的協(xié)調(diào)與配合，整個(gè)檢察系統(tǒng)成為一個(gè)有機(jī)整體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。[8]國(guó)外許多國(guó)家在檢察體制的設(shè)計(jì)上采用“檢察一體主義”，甚至將檢察權(quán)視為行政權(quán)，但其并未否定檢察官的獨(dú)立辦案權(quán)，只是如何劃定檢察一體與檢察官獨(dú)立的界限還存在種種爭(zhēng)議。

我國(guó)也奉行“檢察一體主義”。雖然《檢察官法》第9條規(guī)定：“檢察官依法履行檢察職責(zé)不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！奔纯隙藱z察官行使職權(quán)的獨(dú)立性，但“由于種種原因，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)講檢察一體多，講依法獨(dú)立少；講上命下從多，講依法獨(dú)立少”；“必須看到，我國(guó)由于長(zhǎng)期行政主導(dǎo)司法的習(xí)慣，檢察機(jī)關(guān)的整個(gè)業(yè)務(wù)動(dòng)作帶有強(qiáng)烈的檢察一體性，導(dǎo)致了檢察院內(nèi)部檢察事務(wù)與檢察行政事務(wù)決策權(quán)的統(tǒng)一集中，在檢察事務(wù)的處理上體現(xiàn)出過多的行政色彩，不僅湮滅了檢察活動(dòng)本身的司法性，也使憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立流于形式”。[6]273-274

有學(xué)者進(jìn)一步指出：“依法獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的基本原則，檢察一體是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作原則。領(lǐng)導(dǎo)工作原則要有利于依法獨(dú)立原則的實(shí)施。檢察院組織法可以就檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作關(guān)系作出檢察一體的規(guī)定，但必須有利于憲法的依法獨(dú)立原則。憲法是最高法，具有最高的法律效力。檢察一體是我國(guó)刑事政策，應(yīng)當(dāng)與憲法的依法獨(dú)立原則相一致?！薄疤貏e是，中國(guó)檢察權(quán)不是國(guó)外兼具行政和司法的檢察權(quán)，而是憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)，是一種憲法明確規(guī)定獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的與審判權(quán)對(duì)應(yīng)的司法權(quán)。而司法最本質(zhì)的特點(diǎn)就是獨(dú)立。因此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)司法體制改革的根本問題，不是檢察一體之下的集體依法獨(dú)立問題，而是如何實(shí)現(xiàn)行政傳統(tǒng)與司法權(quán)分離，是作為司法權(quán)的檢察權(quán)如何貫徹憲法原則依法獨(dú)立的問題?！盵6]272-273

應(yīng)該說，上述見解確實(shí)不乏深刻之處，但筆者認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地將檢察權(quán)與司法權(quán)相等同，也不能完全否定檢察權(quán)的行政屬性。簡(jiǎn)言之，中國(guó)檢察權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種帶有行政色彩的司法權(quán)，只不過這一行政色彩在過去被不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化了，因此，今日的檢察改革應(yīng)當(dāng)注重“去行政化”，逐步淡化檢察權(quán)的行政色彩。但有一點(diǎn)需要說明，完全去除檢察權(quán)的行政屬性似乎是不可能的。

正如有學(xué)者所言：“沒有檢察官獨(dú)立的檢察一體制是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨(dú)立是一種純粹的司法體制，都不符合檢察工作的特點(diǎn)和要求。但是，在制度安排上如何協(xié)調(diào)檢察一體與檢察官獨(dú)立之間的關(guān)系，在兩個(gè)極端之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，則是由政治、社會(huì)和文化等因素所綜合決定的。”“在檢察院內(nèi)部，按照檢察一體與檢察官獨(dú)立相結(jié)合的原則，進(jìn)一步明確界定檢察長(zhǎng)、上級(jí)檢察官對(duì)檢察官的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系：(1)要確立檢察長(zhǎng)、上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(主要是指令權(quán)和監(jiān)督權(quán))；(2)要對(duì)檢察長(zhǎng)、上級(jí)檢察官的領(lǐng)導(dǎo)作必要的限制：必須以書面形式下達(dá)指令以及檢察官有權(quán)拒絕執(zhí)行違法指令；(3)要確立檢察官之間的配合與協(xié)作關(guān)系。檢察官獨(dú)立即檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是現(xiàn)代司法的一般原則，符合司法規(guī)律，有利于保證司法公正。我們要建立的檢察一體制不應(yīng)是排斥或否定檢察官獨(dú)立的單純的一體化機(jī)制，而是既要有利于發(fā)揮檢察官獨(dú)立辦案的作用，保證高效和公正地行使檢察權(quán)，又有利于檢察職能的統(tǒng)一有效履行的檢察一體制。因此，我們應(yīng)當(dāng)在確立檢察長(zhǎng)、上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官享有指令權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，確立檢察官不僅是一種職務(wù)或官名，而是一種機(jī)關(guān)，有權(quán)代表所屬檢察院履行檢察職能，并對(duì)超越法定職責(zé)范圍的指令有權(quán)拒絕執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)包括檢察院和檢察官，而不僅僅是檢察院。”[4]240-242

應(yīng)該說，將檢察機(jī)關(guān)視為一個(gè)包括檢察院和檢察官在內(nèi)的廣義概念，似乎并無邏輯上的問題，因?yàn)闄z察官履行職權(quán)的行為就是代表檢察機(jī)關(guān)，并不是代表其個(gè)人，日本就稱檢察官為“獨(dú)立的官廳”。如果這種說法可以成立，那么主流觀點(diǎn)所認(rèn)為的中國(guó)的司法獨(dú)立僅僅是法院、檢察院的整體獨(dú)立而非法官、檢察官的個(gè)人獨(dú)立就成了一個(gè)偽命題。具體到檢察系統(tǒng)來說，檢察官獨(dú)立與法官獨(dú)立存在著一定的區(qū)別，檢察官獨(dú)立是在檢察一體化的大框架下的獨(dú)立，因此只能是一種相對(duì)的獨(dú)立。這一認(rèn)識(shí)是構(gòu)建科學(xué)合理的檢察人員司法責(zé)任制體系的前提。

二、檢察人員司法責(zé)任制體系的構(gòu)建

落實(shí)司法責(zé)任制是本輪司法改革的關(guān)鍵，是“牛鼻子”，而落實(shí)司法責(zé)任制的前提是去行政化。這一點(diǎn)已為吉林省檢察系統(tǒng)的改革經(jīng)驗(yàn)所揭示和證明。近幾年來，吉林省檢察系統(tǒng)為落實(shí)中央司法改革的試點(diǎn)工作，在檢察改革工作中進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列改革舉措，取得了重大成效，受到了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，為下一步檢察改革提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

綜觀吉林省檢察系統(tǒng)改革的經(jīng)驗(yàn)，主要在于其“四位一體”的綜合改革模式?！霸缭谥醒氩渴鹚痉ǜ母镌圏c(diǎn)任務(wù)之前，吉林省人民檢察院就根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)等基層檢察院自行部署開展了司法改革先行試點(diǎn)，探索形成了統(tǒng)籌推進(jìn)檢察人員分類管理、落實(shí)辦案責(zé)任制、加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督制約、整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)‘四位一體’的綜合改革模式?！奈灰惑w’改革模式的最大特點(diǎn)，是充分考慮各項(xiàng)重大改革措施的內(nèi)在聯(lián)系，一體推進(jìn)人員、責(zé)任、監(jiān)督、機(jī)構(gòu)等改革措施，而不是漸次推進(jìn)，哪個(gè)容易先改哪個(gè)。這樣做的最大好處，是能夠使各項(xiàng)重大改革措施相輔相成，共同發(fā)揮作用。”[9]3

在構(gòu)建司法責(zé)任制體系方面，吉林省檢察系統(tǒng)的創(chuàng)新性探索可圈可點(diǎn)。值得注意的是，其以正確的理念為引導(dǎo)，提出了“去行政化，開辟司法者責(zé)任之基”的理論，將去行政化作為落實(shí)司法責(zé)任制的根基。在此方面，吉林省人民檢察院編寫的總結(jié)其改革經(jīng)驗(yàn)的《司法改革正當(dāng)時(shí)》一書進(jìn)行了系統(tǒng)論證。該書指出：“司法體制改革的一個(gè)基本目標(biāo)就是按照司法的屬性和規(guī)律來優(yōu)化司法權(quán)的配置，完善司法權(quán)的運(yùn)行模式。長(zhǎng)期以來，受我國(guó)司法機(jī)關(guān)脫胎于行政機(jī)關(guān)的歷史傳統(tǒng)影響，受外部行政化管理體制的制約，我國(guó)司法機(jī)關(guān)自上而下的管理行政化色彩十分濃厚，以辦案為中心的司法權(quán)的配置、司法權(quán)的組織形式和司法權(quán)的運(yùn)行程序等行政化傾向十分嚴(yán)重。這是導(dǎo)致我國(guó)司法機(jī)關(guān)公信力低、權(quán)威性差的一個(gè)內(nèi)在原因?！盵9]34-35

由上述可知，行政化色彩濃厚，成了我國(guó)各司法機(jī)關(guān)的共性，也導(dǎo)致司法權(quán)配置失衡、司法責(zé)任不明等一系列問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響到權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)配置格局及其運(yùn)行模式。檢察機(jī)關(guān)也不例外，上述問題同樣嚴(yán)重。“目前，檢察官管理及案件辦理過于行政化，同樣違背檢察活動(dòng)親歷性、判斷性、一定裁判性的司法特征，也會(huì)導(dǎo)致‘決定者不審查，審查者不決定’的現(xiàn)象，同樣會(huì)導(dǎo)致司法責(zé)任不清、司法效率不高?！盵9]35

檢察活動(dòng)也有親歷性、判斷性的特點(diǎn)，在一定程度上也需要將審查權(quán)與決定權(quán)結(jié)合起來，而這需要去行政化。去行政化是建立司法責(zé)任制的關(guān)鍵。因?yàn)橐氤浞直ＷC辦案質(zhì)量，最大限度地實(shí)現(xiàn)司法公正，必須讓承辦案件的法官、檢察官成為案件審理的責(zé)任主體，保障法官、檢察官能夠依法獨(dú)立地辦理和裁判案件。只有承辦案件的法官、檢察官成為案件辦理的責(zé)任主體，讓他們對(duì)案件處理結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，才能從根本上擴(kuò)大人民的合法權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。[10]

吉林省人民檢察院在《司法改革正當(dāng)時(shí)》一書中基于責(zé)任與權(quán)力統(tǒng)一的視角對(duì)司法責(zé)任制這一概念加以界定，體現(xiàn)了一定的理論創(chuàng)新性。該書指出：“司法責(zé)任是指司法權(quán)力主體對(duì)其權(quán)力運(yùn)作行為負(fù)責(zé)。完善司法責(zé)任制重點(diǎn)在于體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。有權(quán)力無責(zé)任，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用；而有責(zé)任無權(quán)力，則會(huì)導(dǎo)致不作為。建立司法責(zé)任制是對(duì)司法規(guī)律的尊重，是責(zé)任倫理、責(zé)任追究的制度化，也是司法評(píng)價(jià)、司法監(jiān)督的制度化?！盵9]36這一認(rèn)識(shí)是深刻的。權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，權(quán)力大責(zé)任亦大，反之亦然。而過去檢察機(jī)關(guān)的過于行政化，導(dǎo)致辦理案件者并無決定權(quán)，因而也就難以落實(shí)相關(guān)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)的層層把關(guān)與檢委會(huì)的集體決定導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)的局面出現(xiàn)，嚴(yán)重背離了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的檢察權(quán)配置規(guī)律。因此，新一輪司法改革的基本目標(biāo)之一即在于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

值得注意的是，吉林省檢察系統(tǒng)在司法責(zé)任制的基本制度設(shè)計(jì)方面還借鑒了學(xué)界的前沿性理論成果，諸如在檢察一體化與檢察官獨(dú)立之間尋求平衡的理論等等?！端痉ǜ母镎?dāng)時(shí)》一書指出：“檢查機(jī)關(guān)如何突出檢察官的辦案主體地位？檢察體制的上命下從關(guān)系并不意味著檢察官在處理檢查事務(wù)時(shí)只能集體作業(yè)而不能有獨(dú)立處理案件的權(quán)力。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)雖然采取集權(quán)結(jié)構(gòu)，但在集權(quán)結(jié)構(gòu)的總框架內(nèi)也賦予檢察官一定的獨(dú)立權(quán)力。正在試點(diǎn)的主任檢察官辦案責(zé)任制，充分授予主任檢察官相關(guān)權(quán)限，使其直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，取消中間層級(jí)，落實(shí)檢察官辦案主體地位，使主任檢察官辦案組織有職有權(quán)，做到權(quán)責(zé)一致。該制度雖然尚未解決辦案過程中主任檢察官與承辦檢察官之間的令從關(guān)系，但對(duì)于去除檢察官辦案的行政化色彩，建立真正意義上的檢察官辦案責(zé)任制，可以說已經(jīng)向前邁進(jìn)了一步。當(dāng)然，檢察官的獨(dú)立性通常是在檢察一體化的框架內(nèi)行使的，受檢察一體化原則的限制，檢察官獨(dú)立性的前提在于上級(jí)檢察官不對(duì)履行職務(wù)的該檢察官行使指揮、調(diào)取等權(quán)力，這與法官的獨(dú)立存在著明顯的差別。當(dāng)檢察官與其上級(jí)檢察官在檢察事務(wù)上發(fā)生意見分歧的時(shí)候，檢察一體化原則會(huì)要求承辦案件的檢察官接受上級(jí)檢察官的指令或者由上級(jí)檢察官行使事務(wù)調(diào)取權(quán)和事務(wù)轉(zhuǎn)交權(quán)。而從建立現(xiàn)代檢察體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，在處理檢察一體化與檢察獨(dú)立之間的關(guān)系上，檢察一體化原則應(yīng)當(dāng)建立在檢察官相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，并以保障檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)為宗旨?！盵9]39-40

這里提到了檢察官的相對(duì)獨(dú)立問題，確實(shí)，在檢察一體化的框架下，檢察官的獨(dú)立只能是相對(duì)的獨(dú)立。相對(duì)獨(dú)立體現(xiàn)了檢察權(quán)中帶有司法屬性的一面，這一點(diǎn)也為國(guó)外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的檢察制度所印證。無論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，檢察官都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的辦案機(jī)構(gòu)，有自己的辦案小組，有權(quán)決定具體案件的處理。特別是在大陸法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部，一般實(shí)行“檢察長(zhǎng)-主任檢察官-檢察官”的權(quán)力配置模式，達(dá)到了檢察權(quán)行使的相對(duì)獨(dú)立性與行政力屬性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[9]124

目前工業(yè)控制網(wǎng)絡(luò)一直使用著較為復(fù)雜的專有封閉通信協(xié)議，如 Modbus／TCP、Profinet、DNP3、OPC 等可能存在漏洞，攻擊者可利用漏洞發(fā)送非法控制命令，又由于通信過程不具備加密、認(rèn)證功能和完成情況保證，存在被竊聽、偽裝、篡改、抵賴和重放的風(fēng)險(xiǎn)［5］，可見工業(yè)控制網(wǎng)絡(luò)及其專有通信協(xié)議及規(guī)約的安全性問題亟待解決。在我國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的大型DCS中，普遍采用OPC通信服務(wù)，而大量的OPC Server往往使用弱安全認(rèn)證機(jī)制，以及過時(shí)的認(rèn)證授權(quán)服務(wù)，因此，對(duì)OPC安全研究具有一定的意義。

吉林省人民檢察院在落實(shí)司法責(zé)任制的過程中也致力于檢察權(quán)行使的相對(duì)獨(dú)立性與行政屬性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體言之，檢察長(zhǎng)作為全院辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，對(duì)全院辦案工作負(fù)總體責(zé)任，其他辦案人員的權(quán)力均來自檢察長(zhǎng)的委托或授權(quán)。檢察委員會(huì)在集體討論、集體負(fù)責(zé)的前提下，讓各委員就自己的意見承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不能因?yàn)榧w負(fù)責(zé)而消解個(gè)體責(zé)任。分管副檢察長(zhǎng)受檢察長(zhǎng)委托，對(duì)所分管的辦案工作負(fù)責(zé)，但對(duì)已經(jīng)授權(quán)由主任檢察官辦理并作出決定的案件，可以了解情況，提出意見，不能直接改變案件結(jié)論。部門負(fù)責(zé)人的工作重心轉(zhuǎn)向法律政策研究、案件趨勢(shì)分析、組織協(xié)調(diào)案件研討、行政管理等方面，未經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)，不再對(duì)具體案件進(jìn)行審核把關(guān)。通過上述制度設(shè)計(jì)，將辦案決定權(quán)下放，堅(jiān)持讓辦案者決定，讓決定者負(fù)責(zé)，倒逼一線辦案人員真正承擔(dān)起主體責(zé)任。主任檢察官根據(jù)檢察長(zhǎng)授權(quán)，對(duì)本主任檢察官辦公室的辦案工作負(fù)全部責(zé)任；承辦檢察官對(duì)自己承擔(dān)的辦案工作負(fù)責(zé)；檢察輔助人員在檢察長(zhǎng)、檢察官的授權(quán)和指揮下開展業(yè)務(wù)工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。特別是注重司法辦案的親歷性，突出一線辦案人員的作用，由辦案人員作出決定，承擔(dān)責(zé)任。[9]130-131

學(xué)界對(duì)主任檢察官的辦案決定權(quán)進(jìn)行了如下探索：當(dāng)案件按正常程序順向發(fā)展時(shí)，主任檢察官?zèng)Q定；按逆向發(fā)展時(shí)如不起訴、撤案等，由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。[11]吉林省檢察系統(tǒng)的改革采用了“普遍放權(quán)”與“特殊例外”相結(jié)合的原則：前者指主任檢察官及其負(fù)責(zé)的辦案組織對(duì)一般案件的處理具有獨(dú)立決定權(quán)；“特殊例外”指根據(jù)法律規(guī)定必須由檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)行使決定權(quán)的除外。檢察環(huán)節(jié)中的撤案、不起訴、不抗訴等具有終結(jié)訴訟的重大決定權(quán)，仍將保留給檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)，其他不帶有終局性、有后續(xù)訴訟程序制約和救濟(jì)的權(quán)力可授予主任檢察官。根據(jù)職務(wù)犯罪檢察、刑事檢察和民事行政檢察等檢察職權(quán)的不同特點(diǎn)，由檢察長(zhǎng)賦予主任檢察官不同的辦案決定權(quán)；主任檢察官對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)自身辦理的案件和本辦公室內(nèi)檢察官辦理的案件承擔(dān)全部責(zé)任；承辦檢察官對(duì)自身辦理案件的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、程序適用承擔(dān)責(zé)任。主任檢察官的職權(quán)主要是：分案權(quán)、決定權(quán)、審批權(quán)、提請(qǐng)權(quán)、考核擬議權(quán)及日常管理權(quán)等等。[9]131-132

有學(xué)者提出了協(xié)調(diào)檢察一體化與檢察官獨(dú)立的建議：批捕權(quán)與起訴權(quán)趨同于事實(shí)與法律問題的判斷權(quán)，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使；偵查、訴訟監(jiān)督兩種權(quán)力強(qiáng)調(diào)上命下從、令行禁止的效率原則，實(shí)行檢察一體更符合權(quán)力本身的性質(zhì)和運(yùn)行要求。[12]后一項(xiàng)權(quán)力是帶有行政性的權(quán)力，或稱為領(lǐng)導(dǎo)、指令權(quán)力，對(duì)該權(quán)力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制?！端痉ǜ母镎?dāng)時(shí)》一書認(rèn)為：首先，領(lǐng)導(dǎo)、指令權(quán)力要于法有據(jù)，應(yīng)當(dāng)在修改檢察院組織法、檢察官法時(shí)，進(jìn)一步明確檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)與檢察官各自的權(quán)限，檢察長(zhǎng)對(duì)具體個(gè)案作出指示、指令時(shí)不得超越法律的界限，尤其是要明確檢察長(zhǎng)行使職務(wù)收取權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)的條件和程序。其次，還要賦予檢察官一定的抗辯權(quán)。檢察官對(duì)于檢察長(zhǎng)的指示、指令有不同的意見，檢察長(zhǎng)可以將辦理該案的權(quán)力收回，由自己直接辦理或指派其他檢察官辦理。同時(shí)，檢察官對(duì)檢察長(zhǎng)的指示、指令有不同意見的，有權(quán)再次申明，如得不到采納，可以請(qǐng)求檢察長(zhǎng)行使職務(wù)收取權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)。最后，建立領(lǐng)導(dǎo)、指令透明化制度，即以書面形式明確表示。[9]136-137上述舉措較好地解決了檢察官獨(dú)立與檢察一體化之間的平衡問題，反映了吉林省檢察系統(tǒng)在用理論指導(dǎo)實(shí)踐并以實(shí)踐回應(yīng)理論方面的探索精神和創(chuàng)新精神。

在責(zé)任追究方面，吉林省檢察系統(tǒng)更顯示了在理論探索與制度設(shè)計(jì)上的創(chuàng)新精神?！端痉ǜ母镎?dāng)時(shí)》指出：“司法過錯(cuò)責(zé)任，是指檢察人員在司法辦案活動(dòng)中違反法律和有關(guān)規(guī)定，或者不正確履行職責(zé)、工作不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致案件程序違法、實(shí)體處理存在問題以及其他不良后果或者不良社會(huì)影響的行為。檢察人員的行為，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分或者追究刑事責(zé)任的，不屬于司法過錯(cuò)責(zé)任追究的范圍。”[9]158這就對(duì)“司法過錯(cuò)”進(jìn)行了明確的界定，屬于應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分和追究刑事責(zé)任的行為，不屬于司法過錯(cuò)的范圍。從吉林省有關(guān)司法過錯(cuò)責(zé)任追究的規(guī)章制度看，也貫徹了這一理念，并就過錯(cuò)責(zé)任追究程序的啟動(dòng)、調(diào)查和處理的程序、過錯(cuò)責(zé)任的處罰形式以及司法過錯(cuò)責(zé)任人的權(quán)利保障等問題詳加規(guī)定，體現(xiàn)了科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性與合理性，也體現(xiàn)了責(zé)任追究與職業(yè)保障的平衡。

具體到檢察系統(tǒng)來說，檢察官獨(dú)立與法官獨(dú)立存在著一定的區(qū)別，檢察官獨(dú)立是在檢察一體化大框架下的獨(dú)立，因此只能是一種相對(duì)的獨(dú)立。這一認(rèn)識(shí)是構(gòu)建科學(xué)合理的檢察人員司法責(zé)任制體系的前提。

據(jù)媒體報(bào)道，吉林省檢察系統(tǒng)關(guān)于司法責(zé)任制方面的改革旨在構(gòu)建“主體明確，責(zé)權(quán)明晰，歸責(zé)合理，問責(zé)嚴(yán)格”的司法責(zé)任制體系，通過推出包括檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、主任檢察官、承辦檢察官、檢察輔助人員在內(nèi)的全主體責(zé)權(quán)清單，“重塑辦案流程”，司法質(zhì)效得到了明顯提升，辦案周期大大縮短，一線辦案人員增加25.4%，平均案件瑕疵問題下降30%。[13]這些情況說明吉林省檢察系統(tǒng)有關(guān)司法責(zé)任制的改革收到了重大成效，同時(shí)也反映了司法改革的逐步深化是司法改革“正能量”的具體顯現(xiàn)。

三、對(duì)檢察人員司法責(zé)任制改革的思考

(一)落實(shí)司法責(zé)任制需要“去過度行政化”

檢察權(quán)既有司法性，也有行政性；司法性檢察權(quán)需要獨(dú)立行使，行政性檢察權(quán)需要上命下從；前者需要行權(quán)者承擔(dān)全部或主要責(zé)任，后者則需發(fā)出指令者承擔(dān)全部或主要責(zé)任。在檢察一體的制度框架下，完全去除行政化的檢察權(quán)是不可能的，但去除過度行政化的檢察權(quán)則是必需的。檢察權(quán)的過度的行政化導(dǎo)致辦案檢察官缺乏一定的獨(dú)立性，也缺乏職業(yè)榮譽(yù)感與責(zé)任心，辦案責(zé)任模糊不清，嚴(yán)重影響到案件的質(zhì)量和效率。因此，只有抑制檢察機(jī)關(guān)過度行政化的趨勢(shì)，才能突出檢察官辦案主體地位，并賦予主任檢察官辦案的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)也使其成為辦案的責(zé)任主體，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的目標(biāo)。檢察人員責(zé)任制體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)符合檢察職業(yè)的特殊規(guī)律，檢察權(quán)屬性的多元化、檢察業(yè)務(wù)類型的多樣化，決定了檢察權(quán)的授權(quán)不能采用統(tǒng)一的模式。如對(duì)自偵權(quán)要慎重授權(quán)，對(duì)民事行政、控告申訴、刑事執(zhí)行等方面的訴訟監(jiān)督權(quán)，則限制放權(quán)，對(duì)批捕權(quán)和公訴權(quán)可充分放權(quán)。

(二)落實(shí)檢察人員司法責(zé)任制重在責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一

目前，各地檢察院出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定主要考慮的是責(zé)任和權(quán)力的問題，但對(duì)辦案檢察官的個(gè)人利益考慮不足，這在一定程度上影響了人們對(duì)司法責(zé)任制的信心。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察官責(zé)任、權(quán)力和利益的統(tǒng)籌考慮，在賦予檢察官更多辦案權(quán)力并且依法追究其錯(cuò)案責(zé)任的基礎(chǔ)上，也要注意構(gòu)建檢察官的職業(yè)保障機(jī)制，并對(duì)檢察輔助人員、檢察行政人員的職業(yè)規(guī)劃、待遇保障等等一起考慮，以調(diào)動(dòng)辦案檢察官乃至整個(gè)檢察隊(duì)伍的工作積極性，提高其對(duì)司法責(zé)任制的認(rèn)同度。

(三)在司法責(zé)任制的配套實(shí)施方面要下足工夫

各地檢察機(jī)關(guān)基本都出臺(tái)了有關(guān)司法責(zé)任制的規(guī)定，但要充分發(fā)揮其作用，還要采取一些配套措施。各部門可根據(jù)辦案實(shí)踐，不斷完善相關(guān)的運(yùn)行規(guī)則，完善崗位職責(zé)、辦案流程、簽批程序、操作規(guī)程等等，并盡可能使之手冊(cè)化、表格化，從而確保辦案人員各安其位、各司其職、各負(fù)其責(zé)。

(四)將檢察人員司法責(zé)任制的推進(jìn)成果通過立法途徑加以“固化”

檢察人員司法責(zé)任制的改革，涉及檢察官選任、辦案職權(quán)配置、辦案流程、錯(cuò)案追究等方方面面，一些地方的檢察機(jī)關(guān)在此方面進(jìn)行了成功的探索，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，一些經(jīng)驗(yàn)具有可復(fù)制、可推廣的價(jià)值。建議將有關(guān)內(nèi)容加以提煉總結(jié)，并在修改人民檢察院組織法、檢察官法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律時(shí)加以采納，使司法責(zé)任制改革的成果得以固化。

四、結(jié)語

檢察權(quán)既有司法權(quán)的屬性，同時(shí)也有行政權(quán)的屬性；以前者言之，檢察權(quán)的行使要符合司法規(guī)律，即獨(dú)立行使；以后者言之，檢察權(quán)要符合行政規(guī)律，即上命下從。這就涉及司法責(zé)任制的落實(shí)問題。顯然，當(dāng)檢察官行使的是帶有司法權(quán)特性的檢察權(quán)的時(shí)候，他才需要承擔(dān)司法責(zé)任；當(dāng)他行使的是帶有行政權(quán)特性的檢察權(quán)的時(shí)候，則無需承擔(dān)責(zé)任或者只承擔(dān)部分責(zé)任，向其發(fā)布指令者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部或者主要責(zé)任。

中國(guó)檢察權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種帶有行政色彩的司法權(quán)，只不過這一行政色彩在過去被不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化了。因此，今日的檢察改革應(yīng)當(dāng)注重“去行政化”，逐步淡化檢察權(quán)的行政色彩。但有一點(diǎn)需要說明，完全根除檢察權(quán)中的行政屬性似乎是不可能的。檢察官獨(dú)立與法官獨(dú)立存在著一定的區(qū)別，檢察官獨(dú)立是在檢察一體化的大框架下的獨(dú)立，因此只能是一種相對(duì)的獨(dú)立。這一認(rèn)識(shí)是構(gòu)建科學(xué)合理的檢察人員司法責(zé)任制體系的前提。

吉林省檢察系統(tǒng)在司法改革過程中對(duì)司法責(zé)任制體系的構(gòu)建無論是在理論探索還是制度設(shè)計(jì)上均有相當(dāng)?shù)膭?chuàng)新性，為下一步在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)相關(guān)改革提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。其在司法責(zé)任制的基本制度設(shè)計(jì)方面借鑒并豐富了學(xué)界的前沿性理論成果，在落實(shí)司法責(zé)任制的過程中也致力于檢察權(quán)行使的相對(duì)獨(dú)立性與行政屬性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。上述舉措較好地解決了檢察官獨(dú)立與檢察一體化之間的平衡問題，反映了吉林省檢察系統(tǒng)在用理論指導(dǎo)實(shí)踐并以實(shí)踐回應(yīng)理論方面的探索精神和創(chuàng)新精神。

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(責(zé)任編輯：李孝弟)

ConstructionofProcurators’JudicialAccountabilitySystemandItsRelationshipwiththeAttributesofProcuratorialPower

CUI Yong-dong

(InstituteofJudicialScience,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200062,China)

Procuratorial power has dual attributes of judicial power and administrative power, which means the exercise of procuratorial power should conform to judicial regularities on the one hand, which are independent in nature, and administrative regularities on the other hand, which are influenced by administrative orders. The dual attributes also have a direct bearing on the judicial accountability system. That is to say, only when the prosecutor exercises the procuratorial power with judicial traits, will he have to take judicial accountability. If the prosecutor exercises the procuratorial power with administrative traits, he will take no or part of accountability while the superior who has issued the order should assume all or major accountability. China's procuratorial power is essentially sort of judicial power with administrative characteristics which have been improperly strengthened in the past. Therefore, today's procuratorial reform should focus on “de-administration” by gradually weakening the administrative attribute of procuratorial power. There are some certain differences between a prosecutor's and a judge's independence in that the former’s independence is relative due to the restriction from the framework of procuratorial integration. A full understanding of this serves as a premise of constructing a scientific and reasonable judicial accountability system for procuratorial personnel.

procuratorial power; judical accountability system; de-administration

10.3969/j.issn. 1007-6522.2017.05.001

2017-03-14

崔永東(1963- )，男，山東德州人。華東政法大學(xué)司法學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

D926.32

： A

： 1007-6522(2017)05-0001-12