□張明月 鄭 軍 高志峰

一、引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村生活環(huán)境問題逐步積累并日益突出，一些因環(huán)境惡化誘發(fā)的惡果開始陸續(xù)顯現(xiàn)。而農(nóng)村生活環(huán)境長期處在治理的盲區(qū)之中，無論是從關(guān)注度還是具體經(jīng)濟(jì)投入量上都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。農(nóng)村生活環(huán)境是我國農(nóng)村居民賴以生存的根本，是培育新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的基礎(chǔ)。2016年中央一號文件明確提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，人均GDP達(dá)到5000美元表明人們進(jìn)入了追求生活質(zhì)量的新階段，人民對生活水平有了更高的追求。2015年山東省人均GDP達(dá)到64168萬元，按年均匯率折算為10305美元，農(nóng)村居民人均可支配收入12930元，人們對農(nóng)村生活環(huán)境的要求會更高。因而，探尋適用于山東省農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的新路徑已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的迫切問題。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的研究主要集中在三個(gè)方面，一是關(guān)于農(nóng)村生活環(huán)境污染治理現(xiàn)狀的研究。主要觀點(diǎn)為：我國農(nóng)村生活環(huán)境污染治理起步較晚(臧延云等，2015)，但是污染形勢嚴(yán)峻(陳潤羊等，2010；盧靜，2015；黃巧云等，2014)、污染源多而復(fù)雜(宋曉凱，2010)，同

時(shí)農(nóng)村生活環(huán)境污染治理還存在治理方式分散(賈蓮，2013)、主體單一(張俊哲，2012)、持續(xù)性不強(qiáng)(梁家將，2015)等現(xiàn)實(shí)問題。二是關(guān)于農(nóng)村生活環(huán)境產(chǎn)生原因的研究。童興無等(2014)認(rèn)為環(huán)保意識不強(qiáng)是導(dǎo)致農(nóng)村生活環(huán)境惡化的主要原因，而李君等(2011)認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境問題主因在于污染治理設(shè)施的缺乏，段莉麗等(2011)認(rèn)為問題的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)技術(shù)難以滿足農(nóng)村環(huán)境污染治理的現(xiàn)實(shí)需要，技術(shù)推廣人員的水平不高。卿漪(2012)、杜江等(2013)把農(nóng)村生活環(huán)境污染的原因歸結(jié)為資金投入不足，(張俊哲等，2012；蔣知棟，2013)認(rèn)為政府責(zé)任的缺失導(dǎo)致了農(nóng)村生活環(huán)境污染，也有部分學(xué)者認(rèn)為環(huán)保法律不健全(郭建，2009；李長健等，2009；肖萍，2011)，使農(nóng)村環(huán)保處于被動(dòng)。三是農(nóng)村生活環(huán)境污染治理對策的研究。李建琴(2006)認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境所具有的公共產(chǎn)品特性、強(qiáng)外部性、地域性及公共產(chǎn)權(quán)屬性決定了環(huán)境治理是一項(xiàng)涉及面很廣的社會系統(tǒng)工程，因此要從多方面治理農(nóng)村環(huán)境污染。比如加大宣傳力度，提高農(nóng)戶的環(huán)境保護(hù)意識(張?zhí)煜椋?013)，通過完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)措施提高農(nóng)村污染物處理能力(楊金龍，2013)，通過環(huán)?？萍紕?chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)村污染處理能力(周麗莉，2012)，多渠道拓寬資金來源，增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投入(陳進(jìn)春，2011；唐楠，2010)，強(qiáng)化政府的責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)(陳潤羊、花明，2010；姚明明，2015)，制定針對農(nóng)村的環(huán)保法律，并加強(qiáng)環(huán)保法的執(zhí)行(李潔，2010；張安毅，2014)。

從已有的研究成果看，國內(nèi)學(xué)者在農(nóng)村生活環(huán)境污染治理方面的研究比較零散，尚缺乏系統(tǒng)、完整的分析框架，多數(shù)是對某一個(gè)方面或某個(gè)單獨(dú)領(lǐng)域問題進(jìn)行的研究，且以實(shí)踐總結(jié)為主。為此，本文借鑒已有研究成果，在全面梳理農(nóng)村生活環(huán)境污染治理政策演變特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合山東省的實(shí)際，對其農(nóng)村生活環(huán)境污染治理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，旨在為推動(dòng)我國農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供理論借鑒和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

二、農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的政策特征

2008 年7月，國務(wù)院首次召開了全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會議，決定開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。此后，從中央到地方各級政府，對農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的重視程度逐漸提高，從中央一號文件到各部門政策都對農(nóng)村生活環(huán)境整治進(jìn)行了說明與指導(dǎo)。這些政策主要呈現(xiàn)出如下特征：

(一)政策出臺主體：從單一到多元，從中央到地方

一是從單一部門到多部門。環(huán)境保護(hù)部門是農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的主要負(fù)責(zé)部門，先后出臺了《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》(環(huán)發(fā)[2010]20號)、《關(guān)于深化“以獎(jiǎng)促治”工作促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2010]59號)、關(guān)于印發(fā)《全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南(試行)》的通知(環(huán)辦[2010]178號)等，同時(shí)城建部、財(cái)政部等作為輔助部門也出臺了大量的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策。2014年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央農(nóng)辦、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于落實(shí)《改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2014]25號)有關(guān)工作的通知。2015年11月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部與10部門第一次聯(lián)合發(fā)文出臺了《全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》。二是從中央到地方。財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部出臺《關(guān)于加強(qiáng)“十二五”中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理的指導(dǎo)意見》，緊接著山東省財(cái)政廳出臺《山東省農(nóng)村環(huán)境連片整治示范資金管理暫行辦法》(魯財(cái)建[2011]93號)，山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于印發(fā)《山東省土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作方案》的通知(魯環(huán)發(fā)[2014]126號)，2016年7月《山東省大氣污染防治條例》通過，煙臺市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村飲水水質(zhì)保障工作的意見》(煙政辦字[2016] 62號)。可以發(fā)現(xiàn)，政策出臺主體多元，自上而下，從一部門到多部門聯(lián)合開展農(nóng)村生活環(huán)境污染治理。

(二)政策支持內(nèi)容：不斷擴(kuò)大，逐步深入

2008年一號文件指出增加農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)投入，增加農(nóng)村沼氣投入，積極發(fā)展戶用沼氣，組織實(shí)施大中型沼氣工程，加強(qiáng)沼氣服務(wù)體系建設(shè)，支持有條件的農(nóng)牧區(qū)發(fā)展太陽能、風(fēng)能，有序推進(jìn)村莊治理，繼續(xù)實(shí)施鄉(xiāng)村清潔工程，開展創(chuàng)建“綠色家園”行動(dòng)。2009年則指出把農(nóng)村學(xué)校、國有農(nóng)(林)場納入農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)范圍，擴(kuò)大秸稈固化氣化試點(diǎn)示范。2010年又將水源保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測和工程運(yùn)行管理加入，同時(shí)提出加強(qiáng)沼氣技術(shù)創(chuàng)新、維護(hù)管理和配套服務(wù)，農(nóng)村新能源開發(fā)利用擴(kuò)展到所有村，推進(jìn)農(nóng)林廢棄物資源化、清潔化利用。首次提出實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。2011年加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等的保護(hù)，實(shí)施農(nóng)村河道綜合整治，大力開展生態(tài)清潔型小流域建設(shè)。2012年明確把農(nóng)村環(huán)境整治作為環(huán)保工作的重點(diǎn)，完善“以獎(jiǎng)促治”政策，逐步推行城鄉(xiāng)同治，加快農(nóng)村污水、垃圾處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境。2013年提出“十二五”期間基本解決農(nóng)村飲水安全問題，首次提出推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，搞好農(nóng)村垃圾、污水處理和土壤環(huán)境治理。2014年提出以治理垃圾、污水為重點(diǎn)，提高農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地方推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸。2015年全面推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸。繼續(xù)支持農(nóng)村環(huán)境集中連片整治，開展農(nóng)村垃圾專項(xiàng)整治，加大農(nóng)村污水處理和改廁力度。2016年擴(kuò)大連片整治范圍，實(shí)施農(nóng)村生活垃圾治理5年專項(xiàng)行動(dòng)，加快農(nóng)村生活污水治理和改廁，全面啟動(dòng)村莊綠化工程，開展生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)，推廣綠色建材，建設(shè)節(jié)能農(nóng)房，普遍建立村莊保潔制度?？梢钥闯?，農(nóng)村生活環(huán)境治理從最初的沼氣建設(shè)，到飲用水保護(hù)，再到生活垃圾、污水，再到全面整治，治理范圍不斷擴(kuò)大，逐步深入。

(三)政策扶持體系：由零散到系統(tǒng)，由模糊到具體

政策扶持體系最初以財(cái)政扶持為主，逐步過渡到金融、稅收、用地等多種扶持，扶持內(nèi)容也由模糊向具體轉(zhuǎn)變。在財(cái)政支持方面，自2008年國家實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的農(nóng)村環(huán)保政策以來，截至2013年中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金達(dá)到了135億元，支持2.6萬個(gè)建制村開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治和生態(tài)示范建設(shè)，5700多萬農(nóng)村人口直接受益。其中僅2015年一年，中央財(cái)政安排農(nóng)村節(jié)能減排資金60億元支持各省(區(qū)、市)開展農(nóng)村環(huán)境連片整治。2008年以來，山東全省縣鎮(zhèn)兩級政府，累計(jì)投入資金51.3億元，用于全省農(nóng)村環(huán)境污染治理。在金融支持方面，通過財(cái)政貼息引導(dǎo)商業(yè)銀行向從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的市場主體提供貸款，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)對社會資本參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程提供融資支持，鼓勵(lì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極向采取PPP模式、第三方治理的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目提供融資擔(dān)保服務(wù)。在稅收扶持方面，落實(shí)污水垃圾領(lǐng)域現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策，指出提供農(nóng)村污水、垃圾資源化綜合利用勞務(wù)的納稅人，可以按規(guī)定享受增值稅返還、所得稅減免等有關(guān)優(yōu)惠稅收政策。在其他方面，環(huán)保部定期開展全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部農(nóng)村環(huán)保培訓(xùn)，同時(shí)《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》(環(huán)規(guī)財(cái)函[2014]195號)強(qiáng)調(diào)優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理活動(dòng)建設(shè)用地，簡化土地使用審批程序，對符合固定資產(chǎn)投資審批程序的生活垃圾發(fā)電項(xiàng)目，積極落實(shí)國家可再生能源發(fā)電價(jià)格政策，落實(shí)沼氣發(fā)電執(zhí)行生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)政策。

(四)政策宣傳途徑：由傳統(tǒng)到創(chuàng)新，由單一到多樣

在農(nóng)村生活環(huán)境宣傳上，注重了宣傳形式的創(chuàng)新，摒棄了傳統(tǒng)老套的宣傳方式，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，開辟了群眾喜聞樂見的宣傳形式，增加了宣傳吸引力，宣傳時(shí)間更注意與農(nóng)事活動(dòng)相協(xié)調(diào)，在農(nóng)閑時(shí)節(jié)增加宣傳的頻率，提高了農(nóng)村居民的環(huán)境保護(hù)知曉度，增強(qiáng)了宣傳效果。同時(shí)注意宣傳方式的多樣化，宣傳形式由單一的文字?jǐn)U展到圖片、視頻等多種形式，宣傳媒介由報(bào)紙、宣傳單等擴(kuò)展到輿論媒體甚至新媒體，使環(huán)境保護(hù)政策、知識在更大范圍內(nèi)傳播。如山東省曹縣環(huán)保局利用冬季農(nóng)閑時(shí)機(jī)，開展了送環(huán)保知識進(jìn)農(nóng)村宣傳活動(dòng)，設(shè)置法律法規(guī)咨詢臺，對農(nóng)民提出的環(huán)境問題直接進(jìn)行解答。山東省臨沭縣綜合運(yùn)用會議、廣播等廣泛宣傳農(nóng)村環(huán)境綜合治理的重要意義、具體措施、典型經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)人物，引導(dǎo)廣大人民群眾提高環(huán)境衛(wèi)生意識，摒棄不良習(xí)慣。山東省東明縣還選樹典型組織實(shí)地觀摩，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。

(五)政策作用效力：可操作性更強(qiáng)，約束力度更大

首先，圍繞農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)，一系列的環(huán)保法密集修訂出臺，增強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)的可操作性。2008年2月《中華人民共和國水污染防治法》修訂通過，環(huán)境保護(hù)部2013 年制定并印發(fā)了《農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》、《農(nóng)村生活垃圾分類、收運(yùn)和處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》、《農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》和《農(nóng)村小型畜禽養(yǎng)殖污染防治項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》4個(gè)指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)。2015年8月《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂通過，《中華人民共和國土壤污染防治法》也在擬出臺中。再就是一系列懲戒措施實(shí)行，增加了農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)的約束力度。環(huán)保約談成為新的督促形式，受環(huán)境保護(hù)部委托，華東環(huán)保督查中心對山東省臨沂市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了約談，這是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后華東區(qū)域內(nèi)的首場環(huán)保約談。山東省也通過環(huán)保約談向下級政府傳導(dǎo)壓力，僅去年山東省環(huán)保廳就先后對5市16縣(市、區(qū))政府負(fù)責(zé)人實(shí)施了約談。有些市(縣)也建立了約談制度，對下級政府和企業(yè)進(jìn)行約談，督促落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

三、山東省農(nóng)村生活環(huán)境污染治理政策成效

(一)飲用水安全工程：普及提升

自2005年以來，山東省結(jié)合實(shí)際，堅(jiān)持“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略，從2013年開始，山東省實(shí)施農(nóng)村飲水安全提升工程，計(jì)劃利用5年時(shí)間，將全省農(nóng)村自來水普及率提高到95%，規(guī)模化集中供水率達(dá)到85%以上，在全省建設(shè)一批具備常規(guī)42項(xiàng)檢測能力的縣級水質(zhì)檢測中心化驗(yàn)室。截至2014年底，累計(jì)完成投資153億元，建設(shè)供水工程1.3萬處，農(nóng)村自來水普及率由2004年底的42.6%提高到94%，受益人口達(dá)6000多萬人。到2015年末，實(shí)現(xiàn)全省80%的縣(市、區(qū))建成縣級水質(zhì)檢測中心，對區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村飲水進(jìn)行日常檢測，保障群眾飲水安全達(dá)標(biāo)。

(二)生活污水處理：進(jìn)程加快

一是設(shè)施建設(shè)加快。截止到2014年底，全省累計(jì)建設(shè)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施770座，占總數(shù)的70%；建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)污水處理設(shè)施3440個(gè)，占建成入住社區(qū)數(shù)的91%；11889個(gè)行政村對生活污水進(jìn)行處理，占總數(shù)的18%，日處理污水1220萬噸。二是資金投入量加大?！笆濉逼陂g爭取了中央財(cái)政資金8.87億元用于重點(diǎn)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)；省財(cái)政撥付資金7.8億元，支持鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)和村莊建設(shè)污水處理設(shè)施。

(三)生活垃圾治理：城鄉(xiāng)一體

一是生活垃圾處理和清運(yùn)設(shè)施逐步健全。截止到2015年上半年，山東省累計(jì)清理存量垃圾6000余萬噸，共建成運(yùn)行生活垃圾無害化處理場108座，建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站1806個(gè)，購置清運(yùn)車13.9萬輛，農(nóng)村共配置垃圾桶205萬個(gè)，農(nóng)村保潔員25萬名，農(nóng)村每104戶配有1名保潔員，每12.7戶設(shè)有1個(gè)垃圾桶，每個(gè)鎮(zhèn)街建有1個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站。二是群眾滿意度高。山東省于2015年底開展的農(nóng)村群眾滿意度調(diào)查顯示，全省農(nóng)村保潔員擁有率98%，生活垃圾收集容器擁有率99%，農(nóng)村垃圾及時(shí)清運(yùn)率96%，存量垃圾清理率89.5%，群眾滿意度95%。三是帶動(dòng)了社會投資。2015年設(shè)立的山東省城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模6億元，預(yù)計(jì)吸引和撬動(dòng)社會資本200億元投向城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)領(lǐng)域。

(四)廁所改造：全面啟動(dòng)

截止到2014年，山東省1573.2萬戶農(nóng)戶中，已改造建設(shè)無害化衛(wèi)生廁所887.4萬戶，改廁率達(dá)到56.4%，其中，下水道水沖式占37.5%，三格化糞池式21.2%，三聯(lián)沼氣池式16.5%，糞尿分集式14.6%，雙甕漏斗式9%，雙坑交替式1.3%。山東省計(jì)劃2016-2018年每年改造200萬戶，到2018年底完成約647.3萬農(nóng)戶的無害化衛(wèi)生廁所改造任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋。截至2016年8月底，山東省各地已落實(shí)配套資金11.3億元，省財(cái)政預(yù)撥6.45億元專項(xiàng)用于農(nóng)村改廁工作，對一般農(nóng)戶每戶補(bǔ)助300元，建檔立卡貧困戶每戶補(bǔ)助400元，改造農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所225萬戶，提前完成省政府確定的200萬戶年度工作任務(wù)。同時(shí)，“十三五”期間，農(nóng)發(fā)行為山東省提供不少于200億元的長期低息貸款用于廁所改造。

(五)危房改造：穩(wěn)步推進(jìn)

2012-2014年，山東省共完成農(nóng)村危房改造20.3萬戶，爭取到中央補(bǔ)助資金14.5億元，省級財(cái)政資金11.1億元。改造后戶均面積56平方米，其中修繕加固42953戶，重建160047戶，共幫助9689戶五保戶，71538戶低保戶，121773戶其他貧困戶有效解決了最基本的住房安全問題，在2014年全國農(nóng)村危房改造績效評價(jià)工作中，山東省居全國第一。2016年山東省計(jì)劃完成5萬戶(含建檔立卡貧困戶2.37萬戶)農(nóng)村危房改造任務(wù)，其中：中央下達(dá)改造任務(wù)3.13萬戶，省級統(tǒng)籌安排18700戶。

四、山東省農(nóng)村生活環(huán)境污染治理面臨的問題

(一)污染治理形勢依然嚴(yán)峻

一是污染危害程度加大。山東省農(nóng)村生活環(huán)境污染長期未受到重視，污染物在土壤、水體及空氣中聚集發(fā)酵，侵占地表、污染土壤與水體、危害健康等潛在問題已經(jīng)逐漸展現(xiàn)，新舊污染物重疊，農(nóng)村生活環(huán)境愈發(fā)脆弱，危害程度進(jìn)一步增加。二是污染波及范圍廣。一方面從空間上來講，山東省農(nóng)村人口密度高，村莊聚集，河流跨區(qū)域分布，污染物易擴(kuò)散，農(nóng)村生活環(huán)境一旦污染，危害的不僅是單家獨(dú)戶，更多的是農(nóng)村公共環(huán)境，對農(nóng)村居民的群體危害性大；另一方面，從時(shí)間上來講，山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展快于全國平均水平，改革開放以來農(nóng)村生活環(huán)境污染的潛在危害已經(jīng)顯現(xiàn)，而現(xiàn)有污染源對村民將來的生活造成了潛在威脅。三是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約。山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于全國前列，但是環(huán)境污染整治落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市人群鄉(xiāng)村旅游人數(shù)上升，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)越來越重要，而農(nóng)村生活環(huán)境污染則會影響村容村貌，導(dǎo)致村落吸引力大大降低，難以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，甚至對吸引投資產(chǎn)生影響，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟肋。

(二)污染治理難度有所增加

一是污染物數(shù)量增多。人們對包裝食品、加工產(chǎn)品的消費(fèi)量增加，來自農(nóng)業(yè)以外的污染物逐漸增多，加之過度包裝、重復(fù)包裝較多，一次性用品、消費(fèi)附屬垃圾增多，生活用品廢棄明顯上升，處理工作量大大上升。山東省共有1300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8萬多村委會，約10萬個(gè)自然村，鄉(xiāng)村人口近5000萬，全省年農(nóng)村生活污水排放量約14億噸，全省僅農(nóng)村人畜排泄物每年總量達(dá)2.9億噸，污染物數(shù)量仍較大。二是污染源種類增多。山東省農(nóng)村居民生活水平不斷提高，消費(fèi)品的種類更加新奇多樣，污染物也存在更新?lián)Q代，污染不僅僅包含了生活垃圾、生活污水、生活廢氣等傳統(tǒng)污染源，還增添了噪聲、重金屬、橡膠、塑料等新型污染物，而簡單易處理的污染物大部分已經(jīng)處理完，留下的都是硬骨頭，處理難度增加。三是環(huán)保意識較低。長期以來政府工作的政績衡量以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)桿，使山東省部分官員忽視了環(huán)境保護(hù)，環(huán)保意識短期內(nèi)難提高；另一方面是農(nóng)民的環(huán)保意識相對較低，農(nóng)民居住的空間較大，隨手丟棄、隨意排放的習(xí)慣已經(jīng)形成，加之對生活環(huán)境污染的危害理解不深，對生活環(huán)境保護(hù)缺乏重視，導(dǎo)致污染治理保持困難。

(三)污染治理能力仍然較低

一是政府扶持體系不健全。當(dāng)前山東省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是政府財(cái)政投入為主，而對環(huán)保技術(shù)的開發(fā)、環(huán)保人員的培養(yǎng)、環(huán)保知識的宣傳等相關(guān)軟硬件設(shè)施的投入仍缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)仍舊缺乏完整體系。二是治理水平較低。農(nóng)村生活環(huán)境污染與城市不同，其污染分布范圍更廣、危害更大、處理難度更高，而與較多的農(nóng)村人口相比，山東省的農(nóng)村生活環(huán)境環(huán)保投入有限，環(huán)保人員不足特別是專業(yè)技術(shù)人員更少，只能進(jìn)行簡單的處理，分類處理能力不足，污染物處理不徹底，污染治理水平較低。三是農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)薄弱。山東省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)還存在基礎(chǔ)能力薄弱、法規(guī)制度薄弱、管理手段薄弱、技術(shù)支持薄弱等鮮明問題，尤其是技術(shù)政策引導(dǎo)和技術(shù)評價(jià)方面欠缺，適合村鎮(zhèn)環(huán)境污染防治的技術(shù)應(yīng)用太少、適用性差。四是參與主體少。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)更多的是政府單一主體參與，其他公眾組織、民間團(tuán)體參與度較低，導(dǎo)致農(nóng)村生活環(huán)境污染治理的投入較少，組織約束能力不足。

(四)污染治理成果難保持

一是環(huán)保習(xí)慣難形成。農(nóng)村居民與田地打交道多，對生活環(huán)境的關(guān)注度小，農(nóng)忙時(shí)節(jié)沒有足夠的時(shí)間進(jìn)行環(huán)保，導(dǎo)致垃圾收集、定期清理的習(xí)慣難以短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)并形成。二是后序監(jiān)督力度較小。山東省對農(nóng)村生活環(huán)境治理的前期投入關(guān)注較多，而一旦投入完成，后序監(jiān)督過程關(guān)注不多，監(jiān)督主要在村級集體，但村集體干部難以監(jiān)督到所有村民，甚至出于個(gè)人關(guān)系考慮不會監(jiān)督，很容易導(dǎo)致環(huán)境污染上面要求緊一緊，上面不要求時(shí)沒人管的現(xiàn)象。三是環(huán)衛(wèi)設(shè)施布置不合理。環(huán)衛(wèi)設(shè)施擺放位置不能做到科學(xué)合理，農(nóng)民在垃圾傾倒的過程中便利性降低，很容易導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)設(shè)施難以有效利用的問題。四是農(nóng)村環(huán)保法律缺失。山東省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)大多數(shù)都是分散在其他的法律文件之中，并且內(nèi)容也只是概括性的，還沒有專門針對性的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染治理的后序處罰力度不強(qiáng)。

五、山東省農(nóng)村生活環(huán)境污染治理政策優(yōu)化

(一)重視宣傳與引導(dǎo)，提高環(huán)保意識

一是重視環(huán)境污染危害的宣傳。農(nóng)村居民只有在了解環(huán)境污染的危害后，才會重視環(huán)境污染的負(fù)面效應(yīng)，才有保護(hù)生活環(huán)境的積極性。因此應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染危害的宣傳，借助環(huán)保題材的影片、宣傳片，增強(qiáng)宣傳效果。二是加強(qiáng)環(huán)保知識的宣傳。農(nóng)村生活環(huán)境污染保護(hù)宣傳具有特殊性，在宣傳內(nèi)容上，應(yīng)著重生活垃圾的變廢為寶、生活污水的循環(huán)利用等實(shí)用知識的宣傳；在宣傳方式上，應(yīng)兼顧農(nóng)村居民的接受能力，用群眾喜聞樂見、簡單易懂的途徑進(jìn)行宣傳；在宣傳時(shí)間和頻率上，要注意與農(nóng)忙時(shí)節(jié)避開，并在合適的時(shí)間增加宣傳頻率。三是重視環(huán)保習(xí)慣的培養(yǎng)。應(yīng)該重視環(huán)保習(xí)慣的引導(dǎo)，充分借助農(nóng)戶間的模仿效應(yīng)，對環(huán)保較好的家庭進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)宣傳，并組織村民現(xiàn)場觀摩，對環(huán)保習(xí)慣較差的農(nóng)戶應(yīng)該重點(diǎn)教育，促進(jìn)其對優(yōu)秀農(nóng)戶的模仿。

(二)創(chuàng)新治理模式，提高治理能力

一是創(chuàng)新治理模式。農(nóng)村生活環(huán)境污染不同于城市環(huán)境污染，應(yīng)在借鑒城市污染治理的基礎(chǔ)上，重視與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，探討村對村、戶對戶環(huán)保幫扶模式，注意借鑒學(xué)習(xí)其他地區(qū)成功的治理經(jīng)驗(yàn)，通過學(xué)習(xí)一些地區(qū)的成功治理模式提升治理能力；創(chuàng)新個(gè)人付費(fèi)治理模式，增強(qiáng)農(nóng)戶自身環(huán)保自覺性。二是提高治理能力。首先，應(yīng)通過創(chuàng)新治理技術(shù)，對不同類型污染物、不同區(qū)域農(nóng)村實(shí)行差別治理，增強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾批量處理能力，創(chuàng)新農(nóng)村生活污水的家庭處理裝置，對不同垃圾采用分類處理，整體提高治理能力。再者，要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理人員特別是村干部成員的培訓(xùn)，增加其環(huán)保知識，對一線環(huán)保工作人員現(xiàn)場指導(dǎo)，提高其污染物處理、污染收集設(shè)施的位置擺放等能力，配備足量的環(huán)保人員，及時(shí)清理運(yùn)輸農(nóng)村生活環(huán)境污染源。

(三)完善扶持體系， 引導(dǎo)多元參與

一是完善扶持體系。繼續(xù)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)資金投入，并注重各類資金在不同治理項(xiàng)目之間的分配，重點(diǎn)對薄弱、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行投入，補(bǔ)貼農(nóng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村生活環(huán)境整治的綠色金融支持，對部分農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用進(jìn)行稅收減免，降低農(nóng)村環(huán)境污染治理的成本。二是引導(dǎo)多元主體參與。形成政府扶持、村集體補(bǔ)助與個(gè)人付費(fèi)的多主體投入結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會資金、民營資金投資農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，形成穩(wěn)固的民間組織和民眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的途徑與機(jī)制，使各個(gè)主體有機(jī)會參與到環(huán)境污染確認(rèn)、污染源查找、污染治理的全過程中來，變事后監(jiān)督為事前、事中與事后相結(jié)合的監(jiān)督。

(四)制定環(huán)保制度，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

一是將農(nóng)村環(huán)境治理制度化。應(yīng)該完善環(huán)境治理的法律，適當(dāng)增加農(nóng)村環(huán)保的相關(guān)條款，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的自覺性；對各級政府，都應(yīng)有明確的環(huán)保規(guī)章制度，保證環(huán)境治理有章可循；而對村集體而言，應(yīng)該充分利用村規(guī)民約，宗族、血緣以及地緣的監(jiān)督約束村集體內(nèi)部的環(huán)境污染行為。二是明確相關(guān)責(zé)任。環(huán)境保護(hù)涉及多部門的聯(lián)合，作為主要負(fù)責(zé)的環(huán)保部門應(yīng)做好總體規(guī)劃、部署，重視與財(cái)政、農(nóng)業(yè)、稅收等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，使各部門能夠各司其職，齊心協(xié)力，將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)協(xié)調(diào)起來。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)更應(yīng)重視責(zé)任到人，使環(huán)保工作人員能夠明確職責(zé)。三是重視環(huán)保的監(jiān)管。農(nóng)村生活環(huán)境污染靠治理，更靠維系，應(yīng)配置專門的環(huán)保監(jiān)察員，對環(huán)保設(shè)施進(jìn)行看管，對村民的污染行為及時(shí)給予說服教育。

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