李健行+孫家欣

摘 要：《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》頒布施行的意義，可以從三個維度來認識：其一是現(xiàn)代民主政治理論框架下，公權(quán)力授受關(guān)系的準確體現(xiàn)；其二是“黨政分開”的強有力推手；其三有利于推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例；黨內(nèi)問責(zé)制；三個維度

中圖分類號：D82 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0128-03

關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制，暫時還沒有一個比較權(quán)威的定義，但根據(jù)2016年6月28日最新審議通過的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（為行文方便，以下簡稱《條例》）的內(nèi)容以及學(xué)術(shù)界約定俗成的標準，筆者認為，黨內(nèi)問責(zé)制是指黨中央或有管理權(quán)限的黨組織，依照法定的職責(zé)、權(quán)限和程序，追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的制度?！稐l例》是對2009年5月22日通過并實施的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的升級與完善，在新的歷史條件下，對推動中國特色社會主義不斷向前具有十分重要的意義。本文是從三個方面探討《條例》頒布施行的重大意義。

一、現(xiàn)代民主政治理論框架下公權(quán)力授受關(guān)系的準確體現(xiàn)

從君主專制到現(xiàn)代民主政治，權(quán)力的授受關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的改變。在封建王朝，人們認為上天賦予了君主統(tǒng)治國家的權(quán)力，任何人都不得篡奪，并且這種權(quán)力還要憑借血緣關(guān)系一代一代地繼承，這就是所謂的“君權(quán)神授，王權(quán)世襲”。在現(xiàn)代民主社會，民主是政治的核心，國家的權(quán)力屬于人民，人民把一部分權(quán)力讓渡出來組成一個以“為人民服務(wù)”為宗旨的國家，這就是所謂的“間接民主，公民社會”。人民用什么樣的方式把權(quán)力讓渡出去呢？那就是“選舉”，被選舉對象要向選舉主體負責(zé)。那么，運用現(xiàn)代民主政治理論框架下的權(quán)力讓渡邏輯，我們同樣可以分析一下黨內(nèi)問責(zé)制到底是基于什么樣的準則與權(quán)力邏輯而產(chǎn)生的，并要如何進行完善。

有學(xué)者認為，目前，“我國權(quán)力關(guān)系的基本格局是兩套權(quán)力系統(tǒng)并存。一套是居于領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政地位的‘黨的權(quán)力系統(tǒng)；另一套是以全國人大為最高國家權(quán)力機關(guān)的‘政的權(quán)力系統(tǒng)?！盵1]這兩套權(quán)力系統(tǒng)的基本框架分別為“黨員—黨代會—黨委”和“選民—人代會—政府”。在“黨”的權(quán)力系統(tǒng)里，最高權(quán)力主體是黨的全國代表大會，然后由其選舉出中央委員會和中央紀律檢查委員會。同樣，黨的各級代表大會選舉出同級黨委和紀委，然后再由各級黨委指派黨組、各級紀委指派紀檢組。不管是選舉還是指派，都是一種授權(quán)的方式。當掌權(quán)者——也就是被授權(quán)的一方—不能很好地承擔(dān)職責(zé)和履行義務(wù)的時候，就理應(yīng)受到權(quán)力授予者的問責(zé)。也只有來自權(quán)力授予者的問責(zé)，才是最有效的問責(zé)。因為權(quán)力授予者既可以授予權(quán)力，也可以回收權(quán)力。來自掌握“生殺大權(quán)”者的問責(zé)，才最具震懾力。所以，授權(quán)的鏈條與問責(zé)的鏈條應(yīng)該是相互一致的、同方向的。

問責(zé)的鏈條來自于授權(quán)的鏈條，那么問責(zé)就具有正當性。依據(jù)此正當性就可以確立黨內(nèi)問責(zé)制的兩個核心要素之間的關(guān)系。這兩個核心的要素，一個是問責(zé)主體，另一個是問責(zé)對象?！稐l例》中明確規(guī)定，問責(zé)主體是黨中央和有管理權(quán)限的黨組織；問責(zé)對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀委（紀檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負責(zé)人。首先，該條例在問責(zé)主體與問責(zé)對象的設(shè)置上是符合授權(quán)鏈條的權(quán)利邏輯的。那么，如何理解“有管理權(quán)限的黨組織”呢？從下往上看，某黨組或紀檢組失職失責(zé)，就應(yīng)該由批準成立該黨組的黨組織進行問責(zé)；下級黨組織失職失責(zé)應(yīng)該由上一級黨組織進行問責(zé)；各級黨委失職失責(zé)應(yīng)該由同級黨代表大會或上級黨組織（上一級黨委）進行問責(zé)，但理應(yīng)首先遵從同級黨代表大會的決定。由于各級黨代表大會每五年舉行一次，因此在各級黨代表大會閉會期間就應(yīng)由上一級黨組織代行問責(zé)；《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。所以，黨的全國代表大會是最高問責(zé)機關(guān)，擁有最終問責(zé)權(quán)。黨的全國代表大會每五年召開一次，在閉會期間，其職權(quán)應(yīng)該由黨的中央委員會代為行使。那么，在黨的全國代表大會閉會期間，又應(yīng)誰來向黨的中央委員會問責(zé)呢？在這里，就涉及黨代會常任制的問題了。1956 年4月28日，毛澤東在《中共中央政治局擴大會議上的總結(jié)講話》 中講道：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。 我們已經(jīng)有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。是否可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。這還沒有寫到黨章草案上去，提出來請大家考慮，看是否可以。”[2]1956年9月16日，鄧小平在黨的八大所做的《關(guān)于修改黨的章程的報告》中著重闡述了黨代會常任制的重要意義：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的?！盵3]黨的八大決定實行黨代會常任制，但由于種種原因未能貫徹執(zhí)行，并于黨的九大通過的黨章正式取消此制度。黨的十一屆三中全會之后，我們黨在正確的指導(dǎo)思想之下又開始了新時期黨代會常任制的探索。此后，黨中央陸陸續(xù)續(xù)在部分省市地區(qū)進行黨代會常任制的試點。如：浙江椒江、四川雅安、湖北宜都等地。新時期黨代會常任制還在繼續(xù)探索，如果此模式在中國的具體實踐中能夠成功適應(yīng)。毫無疑問，現(xiàn)有的黨內(nèi)問責(zé)的模式也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。如下：在黨的代表大會閉會期間，各級黨委中，能對下級黨委進行問責(zé)的，除了上級黨委之外，還有同級的黨的代表大會常務(wù)委員會。那么，同理可得，在黨的全國代表大會閉會期間，可由黨的全國代表大會常務(wù)委員會對黨的中央委員會進行問責(zé)；這樣的設(shè)置就跟人大的設(shè)置相類似了。

到這里，有人也許會有疑問：既然黨代會常任制還沒有普遍實行，那么在各級黨的代表大會閉會期間是否可以由各級人民代表大會對各級黨委進行問責(zé)呢？聽起來這樣的想法似乎很有道理，但仔細一想，其實并不然。第一，《條例》中對于問責(zé)主體和對象的設(shè)置是相當合理，符合權(quán)力設(shè)計邏輯的。前面已經(jīng)提及，除了“黨”的權(quán)力系統(tǒng)之外，還有就是以全國人大為最高國家權(quán)力機關(guān)的“政”的權(quán)力系統(tǒng)。實際上，在“政”的權(quán)力系統(tǒng)里還有一條行政系統(tǒng)內(nèi)部的等級授權(quán)鏈條。那么，此三條授權(quán)鏈條就相對應(yīng)有三條問責(zé)鏈條，也要相應(yīng)地構(gòu)建三套問責(zé)機制 “即以黨委為主的黨內(nèi)問責(zé)機制，以人大為主的政治問責(zé)機制以及以政府為主的行政問責(zé)機制。”[1]每套問責(zé)機制都是按照相應(yīng)權(quán)力邏輯進行設(shè)計的，是符合現(xiàn)代民主政治理論框架下公權(quán)力授受關(guān)系的，不可隨意搭配。第二，習(xí)近平總書記常說“黨要管黨，從嚴治黨”。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。鄧小平多次強調(diào)，中國的問題關(guān)鍵在于黨。因此，中國共產(chǎn)黨必須起到引領(lǐng)帶頭的作用，做社會各界各方面的模范。所以，黨內(nèi)問題盡量在黨內(nèi)解決。況且，前文也提到最有震懾力、最有效的問責(zé)，是來自權(quán)力授予者的問責(zé)。各級黨委最直接的權(quán)力授予者就是各級黨代表大會和上一級黨委。第三，如果將政治問責(zé)機制和行政問責(zé)機制納入到黨內(nèi)問責(zé)機制當中，反而會造成問責(zé)主體相互推諉、多頭問責(zé)，導(dǎo)致整個問責(zé)程序雜亂無章、流于形式。況且，這也不符合問責(zé)鏈條的設(shè)計邏輯。

綜上所述，此次《條例》的升級與完善是對現(xiàn)代民主政治理論框架下，公權(quán)力授受關(guān)系的準確體現(xiàn)。但在更高層次的權(quán)力授受關(guān)系上，還需進一步理順黨政之間的權(quán)力關(guān)系，加強黨內(nèi)問責(zé)與政治問責(zé)在整個問責(zé)機制中的作用，這也是對黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國價值理念的充分體現(xiàn)。

二、“黨政分開”的強有力推手

早在1980年8月，鄧小平就在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇講話中明確指出要解決“黨政不分” “以黨代政”等問題，并首次論及政黨與政府職權(quán)范圍的問題。為解決這樣的問題和弊端，“黨政分開”的概念自然而然就被提出來了。“黨政分開”實質(zhì)上就是“黨”和“政”的職能分開?！包h政分開”的概念提出這么久，也有很多政策和措施付諸實施，但實效性不強。當然，“黨”和“政”本身就是兩個非常龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，兩者縱橫交錯，就如同想要把“一歸一，二歸二”兩者徹底分開，這是不可能的，殊不知兩者都具有數(shù)字的相同屬性。但是，我們可以在這龐雜的系統(tǒng)中找出一些簡單的、規(guī)律性的東西。既然“黨”與“政”的職能難以區(qū)分，或許可以從“責(zé)任”入手，運用逆向思維，通過探索“黨”與“政”相對應(yīng)的責(zé)任，從而進一步劃分“黨”與“政”的職能之間的界限。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，職與權(quán)是相依的。根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)”的原則，那么“有職也必有責(zé)”。最新發(fā)布《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對于推動“黨政分開”有著十分重要的意義，為進一步探索“黨政分開”拓展了新的視野。

（一）為黨內(nèi)問責(zé)指明了對象，有利于理順“黨”與“政”之間的關(guān)系

自2003年“非典”疫情之后，“問責(zé)”風(fēng)暴隨之而來，從中央到地方出臺了一大批與問責(zé)有關(guān)的制度，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法》《廣元市縣級黨政“一把手”效能問責(zé)制度》《蕪湖市黨政機關(guān)問責(zé)辦法》等等。不管這些問責(zé)制度是因何指定，僅從它們指定的思維方式來看，應(yīng)該不難發(fā)現(xiàn)，這些問責(zé)制度都把“黨”與“政”混同在一起。這是當時的一種思維定式，不管是否認同“黨政分開”，都理不清“黨”與“政”之間的關(guān)系。這也給我們提了個醒，要想推行“黨政分開”，首先就要改造我們的思維。另外，需要特別指出的是，2009年5月22日，中共中央政治局審議通過了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，此《規(guī)定》第一章第2條明確指出問責(zé)對象是：中共中央、國務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。從問責(zé)對象的設(shè)置上看，此《規(guī)定》依然沒有把“黨”和“政”分開。問責(zé)對象雖然都是各級領(lǐng)導(dǎo)成員，但是既有黨委的又有政府的，按照我國的設(shè)置政府領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定及實際情況，并不是所有的政府領(lǐng)導(dǎo)成員都是中共黨員，也就是說問責(zé)對象中既有黨員又有非黨員。因此，這《規(guī)定》可以說既屬于黨內(nèi)問責(zé)制，也可以屬于行政問責(zé)制。理論上，關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制的適用應(yīng)該有三種情況：第一，只擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部只適用于黨內(nèi)問責(zé)；第二，即擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)又擔(dān)任政府職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，同時適用黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)；第三，只擔(dān)任政府職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部只適用于行政問責(zé)。在《條例》中，對“黨政不分”的情況做出了明確的改變?！稐l例》中明確指出問責(zé)對象是：各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀委（紀檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負責(zé)人。在這里，問責(zé)對象都只針對黨員。這就意味著，此《條例》是純粹的黨內(nèi)問責(zé)條例。這對于革新各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思維，理順“黨”“政”間的關(guān)系十分關(guān)鍵。

（二）為黨內(nèi)問責(zé)圈定了范圍，有利于劃分“黨”與“政”之間的界限

《條例》中明確指出六條需要問責(zé)的情形，簡單概括起來就是：黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化；黨的建設(shè)缺失；全面從嚴治黨不力；維護黨的紀律不力；推進反腐倡廉工作不堅決；其他問責(zé)情形。前五種情形緊扣當前的政治形勢，從“五位一體”總體布局出發(fā)并協(xié)調(diào)“四個全面”戰(zhàn)略布局，為深入推進全面從嚴治黨筑好堅固的“橋頭堡”。第6條情形是兜底條款，為以后應(yīng)對新的具體實踐情況留有余地。對比一下，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中也規(guī)定了七種問責(zé)的情形。但是，《條例》中的第一和第二兩條情形基本可以涵蓋《規(guī)定》中的前六條問責(zé)情形?！兑?guī)定》的第7條問責(zé)情形也是屬于兜底條款。從對比可以得知，《條例》的內(nèi)容更加豐富、覆蓋面更廣。更重要的是，在確定問責(zé)對象的前提下，劃分問責(zé)內(nèi)容，這就明確地告訴了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，哪些事情不能干，哪些事情要干好，否則就要問責(zé)。有人或許會說，雖然把問責(zé)內(nèi)容規(guī)定好了，但并不是說黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任就是做好問責(zé)內(nèi)容所規(guī)定的事情。從理論上這種說法是對的。問責(zé)內(nèi)容所規(guī)定的事情不僅僅是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，而且是主要責(zé)任。通過黨內(nèi)問責(zé)條例把主要責(zé)任確定下來，就相當于把黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職能給確定下來了。那么，我們就可以不斷摸索如何把各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的職能分級與具體細化。然后，通過確定“黨”的職能，進一步確定“政”的職能。這就是完善黨內(nèi)問責(zé)制的十分重要的意義所在。

三、有利于推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是對新時期黨的建設(shè)提出的新要求。想要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，黨必須與時俱進、銳意創(chuàng)新、不斷結(jié)合我國具體實踐，不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平。完善黨內(nèi)問責(zé)制，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這也正是朝著這一戰(zhàn)略目標前進的關(guān)鍵一步。

（一）從國家治理體系的角度來看，完善黨內(nèi)問責(zé)制是構(gòu)建整個體系的重要支柱

中國共產(chǎn)黨是國家和人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，要治國必須先治黨。黨內(nèi)問責(zé)制是“黨要管黨，從嚴治黨”的一把“利劍”，這把“利劍”不僅僅能夠約束好自己，還具有強大的輻射效應(yīng)。黨內(nèi)問責(zé)制樹立了一種權(quán)威的榜樣，想要推進國家治理體系現(xiàn)代化，黨內(nèi)黨外還有非常多的法律法規(guī)需要不斷地補充和完善，這些法律法規(guī)也必須要有這種銳意創(chuàng)新和嚴格要求的精神。另外，完善黨內(nèi)問責(zé)制也能形成一種良好的社會效應(yīng)。改革開放以來，在以“追求利益”為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟中，在各種巨大利益的誘惑下，盡管黨中央嚴抓狠打，但依然有各種腐敗案件不斷浮出水面，給黨的光輝形象造成了巨大的陰影，在民眾心中造成了巨大的創(chuàng)傷。但是完善黨內(nèi)問責(zé)制給人一種煥然一新的感覺，一個敢于向“自己人”問責(zé)的黨、一個敢于“家丑外揚”的黨、一個敢于“壯士斷腕”的黨，廣大民眾還有什么理由不相信它、不擁護它。良好的社會風(fēng)氣和忠誠赤熱的民心是推進國家治理體系現(xiàn)代化的強大催化劑。

（二）從國家治理能力的角度來看，完善黨內(nèi)問責(zé)制是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)干部綜合治理能力的“長杠桿”

推進國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是提高各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合治理能力。要想解決各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“亂為”“不為”等現(xiàn)象，最好的方法就是把他們的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里面，然后再加上一重“緊箍咒”。在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部又占主要部分。黨內(nèi)問責(zé)制就是這樣的一重“緊箍咒”。一方面警惕各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要盡職盡責(zé)，做一個忠誠干凈擔(dān)當?shù)暮酶刹?；一方面對失職失?zé)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進行嚴厲的懲罰，做到失責(zé)必追究。《條例》中，不僅僅有對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式，還有對黨組織的問責(zé)方式。各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最關(guān)鍵的、最主要的因素，運用來自授權(quán)方的最有效的問責(zé)方式來提升和警示各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，對他們提出更高的要求，不僅要注意提高個人能力，還要加強團隊協(xié)作能力。這樣一來，黨內(nèi)問責(zé)制就是起到了 “四兩撥千斤”的“長杠桿”作用。

參考文獻：

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