楊世林+張凱媛+王廣斌

摘 要：伴隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，依靠土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。而當前正在進行的土地確權工作能夠使農(nóng)民與土地建立更密切的長期穩(wěn)定的關系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整及農(nóng)村土地資源合理配置。同時，土地確權工作也是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合法有序進行的必要步驟。文章從左權縣芹泉鎮(zhèn)確權背景下，從村鎮(zhèn)層面了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，剖析了制約其發(fā)展的因素，對今后的農(nóng)村土地工作提出了一些合理化的建議。

關鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 資金 規(guī)?；?/p>

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-220-03

國外關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究很多，美國是家庭農(nóng)場制度，土地私有制是基礎，土地市場十分自由，為了調(diào)節(jié)市場配置資源的盲目性美國政府推出了農(nóng)業(yè)信貸體系，美國的土地制度對于農(nóng)民權益十分維護，具有權責明確的交易秩序。日本政府扶持中介機構進行土地的租借與轉(zhuǎn)讓，同時逐步出臺土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，鼓勵規(guī)模經(jīng)營，并成立土地管理公司保障農(nóng)戶利益。國內(nèi)學者王水英認為要建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，加快培育市場化流轉(zhuǎn)機制；劉玥汐、許恒周基于農(nóng)民分化的視角表明土地確權對土地流轉(zhuǎn)有正向的顯著影響，主要表現(xiàn)在土地承包權與經(jīng)營權的明晰，強調(diào)土地產(chǎn)權。本研究分析土地確權背景下土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與現(xiàn)存問題，并提出相應的解決措施建議，這對今后山西省土地工作的開展有著重要的參考價值。

一、芹泉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

芹泉鎮(zhèn)位于左權縣城東35公里處，轄15個行政村，人口16437口人，農(nóng)業(yè)戶4255戶，農(nóng)業(yè)人口15347人，總面積179.85平方公里，家庭承包經(jīng)營的耕地總面積1398.6公頃，是全縣的一個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。

芹泉是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地分散，農(nóng)戶以種植傳統(tǒng)種植物的小戶經(jīng)營為主。芹泉鎮(zhèn)截至2016年合理流轉(zhuǎn)土地412.92公頃，占全鎮(zhèn)耕地面積的30%，吸納社會資本等生產(chǎn)要素進入農(nóng)村，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收的“雙贏”，為鎮(zhèn)域經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了基礎。目前，全鎮(zhèn)擁有生態(tài)莊園21家，經(jīng)營土地、荒山荒坡面積達到1332公頃；有農(nóng)民專業(yè)合作社56家，入社社員1180戶，各類農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶30多戶。生態(tài)莊園、農(nóng)民專業(yè)合作社以及專業(yè)大戶已成為推進全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模效益農(nóng)業(yè)的一支重要力量。

（一）土地二輪延包完善情況

芹泉鎮(zhèn)五里鋪、東水（水泉）、王家莊、大南莊（橫嶺）、小南莊（土棚）、關灘、漳漕、下莊（北峧、營圪道、原山、趙家溝）、上莊、東山，上店街、高峪、楊家莊、上水磨、西山、水坡，以上10個行政村、6個自然村于1995年基本完善了土地二輪延包，年限為50年，下店街自然村于1996年完善了土地二輪延包，年限50年，箕山、中寨、芹泉、西黃漳、禪房村在1999年完善了土地二輪延包，年限為30年。中店村下轄的三個自然村（中寨、上店街、下店街）經(jīng)村民代表大會研究討論決定，在土地二輪延包30年或50年不變的政策的基礎上進行5年一小調(diào)整承包的規(guī)定。其余各村按政策規(guī)定確定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營30年或50年不變的方針，同時完善了15個行政村、14個自然村的承包合同。2006年對王家莊、禪房、關灘、上莊、北峧等4個行政村1個自然村進行了經(jīng)營權發(fā)證工作。全鎮(zhèn)土地二輪延包后，簽訂家庭承包合同書4255份，占應簽訂合同的100%，頒發(fā)土地經(jīng)營權證928份，占應頒發(fā)證的22%。

（二）土地整理和新墊地情況

全鎮(zhèn)各村共留有機動地59.6公頃，土地二輪延包后各村將集體的機動地按承包方的種植情況和投資情況短期承包給農(nóng)戶或合作社經(jīng)營。目前芹泉村機動地到期后，40余農(nóng)戶不交、拖占、搶占機動地至今，上莊村由于歷屆村干部的送人情地，致使集體的近5.32公頃機動地全部散落在農(nóng)戶手中。自留地、菜地全鎮(zhèn)只有上莊和東山2個村留有，其他各村未發(fā)現(xiàn)留有自留地和菜地。

（三）土地整理和新墊地情況

土地二輪延包后，2008年西黃漳、五里鋪兩個村進行小塊變大塊土地整理，整理后進行了調(diào)整。漳漕、關灘和土棚自然村分別新墊地4.3公頃、4.5公頃、5.3，共計14.1公頃。除漳漕將新墊的4.32公頃土地按規(guī)定承包外，其它兩個村的新墊地由于沒有找到合適的開發(fā)商承包，仍掛留在集體名下。土地二輪延包后，全鎮(zhèn)共整理土地143公頃，其中退耕還林136.9公頃，涉及16個村組，整理后的土地各村分別按原屬分別歸還農(nóng)戶承包到土地二輪延包期限。全鎮(zhèn)因修建、改造公路等原因征占農(nóng)戶土地共9.7公頃，征占土地后，分別按國家相關規(guī)定給予農(nóng)戶征占補償費用。表1列出了芹泉鎮(zhèn)土地規(guī)模經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)情況。表2列出了芹泉鎮(zhèn)東黃漳、下莊與中店三個村的土地流轉(zhuǎn)情況。表3列出了芹泉鎮(zhèn)2014與2015年土地流轉(zhuǎn)合同花名冊。

二、芹泉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

通過對上面圖表分析，可以得出土地的承包與流轉(zhuǎn)一定程度上對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟起到了促進作用，農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)后的人均收入提高了99.8%，幾乎實現(xiàn)了翻倍增長。土地流轉(zhuǎn)前主要是玉米種植，流轉(zhuǎn)后進行干鮮果種植，畝產(chǎn)值提高了1倍，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化合理利用。但是在其發(fā)展的過程中也存在著一些問題。

（一）政策機制不到位，流轉(zhuǎn)形式單一

從表1可以得出土地流轉(zhuǎn)面積較小且涉及農(nóng)戶戶數(shù)較少，流轉(zhuǎn)方式為租賃，流轉(zhuǎn)形式單一。從表2得出了芹泉鎮(zhèn)東黃漳、下莊與中店三個村流轉(zhuǎn)面積小，流轉(zhuǎn)方式單一且都為轉(zhuǎn)包，涉及農(nóng)戶平均轉(zhuǎn)出的土地面積都比較低。受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思想觀念束縛，有的農(nóng)民戀土情結較重，加之農(nóng)業(yè)稅全面取消，各項惠農(nóng)政策的出臺，增大了農(nóng)民增收的空間，而不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。有的農(nóng)民擔心通過村集體長期流轉(zhuǎn)土地會喪失土地承包權，對土地流轉(zhuǎn)持謹慎觀望態(tài)度。政府對土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益宣傳不到位，農(nóng)戶未能充分地了解，同時激勵機制不活也是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中的重要原因。從調(diào)查情況看，縣、鎮(zhèn)（區(qū)）兩級政府至今還沒有形成一套完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)激勵扶持政策，對積極流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶沒有予以一定的補償措施，保障機制不到位，抑制了農(nóng)民的積極性。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場，建立權屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，進一步促進農(nóng)村生產(chǎn)要素和資源的合理流動，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）土地承包管理混亂，流轉(zhuǎn)不規(guī)范

二輪延包后村干部更換及洪災滑坡等自然災害和修建鐵路公路征占土地情況使得土地承包混亂，致使好多村集體私自調(diào)整土地承包，沒有任何調(diào)整依據(jù)，加之村會計業(yè)務素質(zhì)低造成土地二輪延后許多地證丟失，使現(xiàn)任村干部也不清楚集體到底有多少土地。由于少數(shù)基層干部、農(nóng)民群眾法律意識比較淡薄，對法律法規(guī)及相關政策理解不透，依然存在違規(guī)調(diào)整土地現(xiàn)象；土地承包合同管理不夠規(guī)范；換發(fā)補發(fā)土地承包經(jīng)營權證書工作總體進展比較緩慢，原因包括地證不符、未確權到戶、送人情地、承包到期后拒不交還承包地以及土地糾紛日趨嚴重等。人口遞增造成土地管理混亂。同時許多普通農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)依靠口頭協(xié)議和君子協(xié)定，沒有簽訂書面合同，或合同不夠規(guī)范，存在土地糾紛隱患，，近年來，隨著國家扶持糧食生產(chǎn)、減免農(nóng)業(yè)稅等促進農(nóng)民增收政策的出臺，農(nóng)民群眾承包土地的積極性空前高漲。由于二輪延包后人口增減變動較大，好多村組有人無地，有地無人現(xiàn)象日趨凸現(xiàn)，也成為制約當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重大因素。

（三）流轉(zhuǎn)價格的制定缺乏動態(tài)增長機制

主要是缺乏對社會經(jīng)濟增長因素和轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民長遠利益的考慮，將來可能影響到農(nóng)民的合理收入。現(xiàn)在規(guī)模流轉(zhuǎn)價格一般在每畝每年500-1000元，這個價格在當?shù)禺斍翱词潜容^合理的。但經(jīng)營方已取得10年、15年、甚至更長的經(jīng)營權，如果流轉(zhuǎn)價格始終保持不變，就會影響到農(nóng)民合理的長遠利益。農(nóng)戶每年700元的所得是建立在30年的合同期限上的，農(nóng)戶對自己的利益是無法評估的，未能考慮到市場因素對價格所帶來的波動變化，長期來看農(nóng)戶未能得到應有的賠償。

三、關于促進芹泉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的對策建議

（一）培育土地主體促流轉(zhuǎn)

近年來，隨著芹泉鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的持續(xù)提升，農(nóng)經(jīng)站及時總結小南莊等村集中發(fā)展蔬菜大棚的實踐經(jīng)驗，通過加強土地規(guī)模“小集中”等模式，積極培育生態(tài)莊園、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，以土地流轉(zhuǎn)為手段，以利益連接為紐帶，實現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營、連續(xù)開發(fā)。加快改革創(chuàng)新、激活合作社發(fā)展動力，它是一種由農(nóng)民互助合作性質(zhì)的經(jīng)濟組織，通過聯(lián)合生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營，可以有效地將分散的農(nóng)村土地、資金、勞動力和市場組織起來，合作社緊緊抓住國家大力扶持發(fā)展專業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的大好機遇，充分利用優(yōu)惠的發(fā)展致富，發(fā)展農(nóng)戶土地以入股形式流轉(zhuǎn)入社，使土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，擴大生產(chǎn)資源要素，同時將產(chǎn)品生產(chǎn)收購、農(nóng)資供應，技術服務等項目以合同形式固定下來，使合作社與社員及農(nóng)戶的經(jīng)濟利益緊密掛鉤，進一步解放和激活了生產(chǎn)力要素，為合作社實現(xiàn)產(chǎn)、供、銷一條龍經(jīng)營，進一步提升了合作社經(jīng)濟實力。

（二）政策引導促流轉(zhuǎn)

培育新型規(guī)模化經(jīng)營主體，帶動流轉(zhuǎn)，鼓勵土地向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社集中，實行集約化經(jīng)營與規(guī)模化生產(chǎn)。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵農(nóng)戶將土地委托給集體經(jīng)濟組織進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營。為了引導農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)經(jīng)站充分利用各種宣傳機會、信息發(fā)布，大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等政策法規(guī)，使干部群眾全面了解黨中央關于土地流轉(zhuǎn)的一系列政策精神，樹立土地流轉(zhuǎn)、資源盤活、收益提高的新理念。大力宣傳通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)、愿意土地流轉(zhuǎn)、主動土地流轉(zhuǎn)、放心土地流轉(zhuǎn)。通過宣傳，提高了廣大干部群眾對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的認識，提高了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的自覺性和主動性。

（三）搭建平臺促流轉(zhuǎn)

一是搭建政策平臺。農(nóng)經(jīng)站積極探索土地流轉(zhuǎn)長效機制，成立了芹泉鎮(zhèn)土地承包流轉(zhuǎn)中心，加強土地流轉(zhuǎn)政策扶持和引導服務，在加大流轉(zhuǎn)政策宣傳的同時，加大扶持引導力度，做好規(guī)范服務工作，使土地流轉(zhuǎn)走上自發(fā)——引導——有序——規(guī)范之路。當前是有重點地對種糧大戶、種菜大戶、規(guī)模經(jīng)營戶等進行引導、扶持、規(guī)范工作，為土地流轉(zhuǎn)搭建了規(guī)范、便捷、方便的服務平臺。同時，成立了芹泉鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解庭，強化政府部門監(jiān)管力度，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，健全土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛仲裁和調(diào)解機制，妥善解決農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易過程中出現(xiàn)的各類矛盾糾紛，及時查處各類違法違規(guī)土地交易行為。其次搭建資金平臺。縣農(nóng)業(yè)、財政、金融等部門積極為土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶提供資金支持，加大“土地銀行”對經(jīng)營戶的出資力度，同時重點在農(nóng)村信用社上面加大其經(jīng)濟扶持。再次搭建培訓平臺。著眼土地流轉(zhuǎn)區(qū)域化布局，規(guī)?；a(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要，結合本鎮(zhèn)實際，聯(lián)合舉辦了各種類型的農(nóng)村種植、養(yǎng)殖業(yè)技術培訓班，每年培訓農(nóng)民1000人次以上。

（四）構建合理的定價機制

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價款，要在評估參考價的原則上，參考雙方協(xié)商定價，在此基礎上推行以實物產(chǎn)值計價為標準的定價機制，兼顧好流轉(zhuǎn)雙方的合法利益。在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，要考慮到雙方的合法利益，既要維護好經(jīng)營方的合法經(jīng)營權益，又要尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體地位，不搞強迫流轉(zhuǎn)，處理好轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的現(xiàn)有利益和長遠利益。要完善合同簽訂，流轉(zhuǎn)價格、增長機制、支付方式、流轉(zhuǎn)期限等要合理合法。流轉(zhuǎn)價格的制定，要能夠讓絕大多數(shù)農(nóng)戶接受，又要考慮到社會經(jīng)濟增長因素，以糧食畝產(chǎn)量的市場價值計價為宜，及時支付到戶。流轉(zhuǎn)合同期限不宜過長，非設施農(nóng)業(yè)一般5-10年為宜，設施農(nóng)業(yè)一般5-15年為宜。要做好合同在村鎮(zhèn)兩級的備案。二是成立政府風險基金及流入戶風險保證金。政府風險基金一年應予以土地流轉(zhuǎn)價款的20%出資；流入戶風險保證金按照10%的土地流轉(zhuǎn)價款納入土地銀行，適當降低農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)風險性，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的參與度。

（五）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

一是建立農(nóng)村土地使用權交易市場。充分發(fā)揮市場的作用，使土地的經(jīng)營權或使用權能有效地進入市場，通過出租、轉(zhuǎn)包、互換等形式流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、互助經(jīng)濟組織和涉農(nóng)企業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營。二是搭建土地流轉(zhuǎn)服務體系。左權土地交易流轉(zhuǎn)中心平臺的建設，推進了土地的有序流轉(zhuǎn)，要進一步發(fā)揮其在土地流轉(zhuǎn)中的作用。三是培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構?！鞍松揭凰环痔铩钡沫h(huán)境條件制約著土地規(guī)模化的進程，土地銀行的成立，在一定程度上使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與市場有效對接，同時土地信托、土地資產(chǎn)管理公司、土地投資經(jīng)營公司等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構也要為土地流轉(zhuǎn)過程中提供融資、投資、評估、擔保等方面的服務。

[基金項目：新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究，項目編號：2013315。]

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（作者單位：山西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 山西太谷 030801）

（作者簡介：楊世林，在讀研究生，主要研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展；張凱媛，在讀研究生，主要研究方向：土地資源管理；通訊作者：王廣斌，教授，碩士生導師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、市場建設等方面的研究）（責編：賈偉）