曹珍

摘 要：以湖南省為研究案例，分析湖南省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成就及現(xiàn)狀，從堅(jiān)持雙輪驅(qū)動(dòng)、節(jié)約利用資源、完善城市體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等四個(gè)方面，為構(gòu)建湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略框架，政府及相關(guān)決策部門制定積極穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化推進(jìn)政策建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：湖南??；城鎮(zhèn)化；發(fā)展瓶頸；對(duì)策思考

中圖分類號(hào)：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）33-0122-03

一、湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展基本情況

1.城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。近年來(lái)，湖南省一直秉承循序漸進(jìn)、集約發(fā)展、節(jié)約土地、合理布局的原則，在“四化兩型”戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，以長(zhǎng)株潭地區(qū)為試點(diǎn)，努力沖破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！笆濉逼陂g，湖南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。2014年末，全省城鎮(zhèn)人口達(dá)到 3 320.11 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為 49.28%，與 2013 年相比，全省城鎮(zhèn)人口增加了 111.3萬(wàn)人；城鎮(zhèn)化率比上年提高了 1.32 個(gè)百分點(diǎn)。2015年末，城鎮(zhèn)化率為 50.89%，與 2014 年相比，城鎮(zhèn)化率比上年提高了 1.61個(gè)百分點(diǎn)，較“十一五”末提高7.59個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.52個(gè)百分點(diǎn)。全省城鎮(zhèn)人口較“十一五”末增加606.87萬(wàn)人，增長(zhǎng)21.33%。

2.城鎮(zhèn)化水平與全國(guó)平均水平差距逐年縮小。作為農(nóng)業(yè)大省的湖南，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直落后于全國(guó)平均水平?！笆濉逼陂g，全國(guó)城鎮(zhèn)化率由49.68%增長(zhǎng)到56.1%（見(jiàn)表1），增加6.42個(gè)百分點(diǎn)，年均增速1.28個(gè)百分點(diǎn)，湖南增長(zhǎng)7.59個(gè)百分點(diǎn)，年均增速1.52個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)同期水平0.24個(gè)百分點(diǎn)?！笆濉逼谀鲜〉某擎?zhèn)化率與全國(guó)平均水平的差距，已由“十一五”末的6.38個(gè)百分點(diǎn)，縮小到5.21個(gè)百分點(diǎn)。在全國(guó)31個(gè)省自治區(qū)直轄市中排名21位，較“十一五”末上升1位，在中部六省中仍居第四位。

3.城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)日趨完善。到2015年末，全省共有300～500萬(wàn)人口的Ⅰ型大城市1個(gè) ；100～300萬(wàn)人口的Ⅱ型大城市7個(gè)；50～100萬(wàn)人口的中等城市5個(gè)；20～50萬(wàn)人口的Ⅰ型小城市1個(gè)。與“十一五”末相比，Ⅱ型大城市和中等城市分別增加了1個(gè)，Ⅰ型小城市數(shù)量減少了2個(gè)，各地級(jí)市的規(guī)模整體都有較大提高。

4.城市群帶動(dòng)作用初步顯現(xiàn)。隨著加快長(zhǎng)株潭、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，全省高鐵、高速等交通網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，以長(zhǎng)株潭城市群為中心，環(huán)長(zhǎng)株潭、洞庭湖地區(qū)、湘南地區(qū)、大湘西地區(qū)等區(qū)域城鎮(zhèn)化都在加速發(fā)展，“十二五”期間各區(qū)域城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)均超過(guò)7個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表2），高于全國(guó)平均水平。其中，洞庭湖地區(qū)和大湘西地區(qū)進(jìn)步尤為明顯，分別增長(zhǎng)了7.86和8.06個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于7.59的全省平均水平。

二、湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中面臨的瓶頸

1.城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，集聚效應(yīng)不足。2015年湖南14個(gè)市州中，常住人口超過(guò)700萬(wàn)的只有長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、邵陽(yáng)三個(gè)市州；從城區(qū)人口規(guī)?？?，全省城區(qū)常住人口僅1 621.79萬(wàn)人，不到全省總?cè)丝诘?/4，地級(jí)市城區(qū)平均人口不到130萬(wàn)。按照2014年國(guó)務(wù)院對(duì)于城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，湖南沒(méi)有城區(qū)常住人口超500萬(wàn)的超大城市和特大城市，大部分是50～300萬(wàn)人口的Ⅱ型大城市和中等城市。作為城鎮(zhèn)化水平最高的長(zhǎng)株潭城市群，2015年城鎮(zhèn)化率還不到70%，城鎮(zhèn)人口還不到1 000萬(wàn)，無(wú)論從人口的總規(guī)模、人口密度還是經(jīng)濟(jì)總量均不及武漢城市圈和中原城市群。

2.城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡。湖南各市州由于地理位置、交通狀況、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等差異較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。2015年，長(zhǎng)株潭城市群的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67.74%，高于全省平均水平16.85個(gè)百分點(diǎn)，而基礎(chǔ)最薄弱的大湘西地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為42.59%，低于全省平均水平8.3個(gè)百分點(diǎn)，與長(zhǎng)株潭城市群差距更是高達(dá)25.16個(gè)百分點(diǎn)。14個(gè)市州中城鎮(zhèn)人口超過(guò)鄉(xiāng)村人口的只有長(zhǎng)沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.1%）、岳陽(yáng)（54.01%）、郴州（50.34%），最低的湘西自治州僅為41.13%，低于全省平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)。其次，縣域城鎮(zhèn)化率普遍偏低。71個(gè)縣的人口總數(shù)為4 128.06萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?0.86%，但其中城鎮(zhèn)人口卻只有1 650.35萬(wàn)人，只占全省城鎮(zhèn)人口的47.81%。平均城鎮(zhèn)化率只有39.98%，低于全省平均水平超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)。縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。

3.經(jīng)濟(jì)下行，城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。近幾年，湖南的城鎮(zhèn)化主要依靠各級(jí)政府大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)推動(dòng)。與2010年相比，2015年湖南新增城鎮(zhèn)單位數(shù)2 877個(gè)，增長(zhǎng)高達(dá)32.58%。2015年10月，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作方案》公布，計(jì)劃2016年年底前，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)500個(gè)以上，合并建制村16 000個(gè)以上。但受國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重影響，2011年以來(lái)湖南省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速都出現(xiàn)了大幅下滑（見(jiàn)下頁(yè)表3），2015年財(cái)政收入增速只有2011年的1/4，全省固定投資增速只有2011年的一半，出口額增速更是出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

4.城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量有待提高。2010—2015年，全省城市建成區(qū)擴(kuò)大超過(guò)100%，而吸納的城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)了21.33%。人口城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化。同時(shí)在土地城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移吸納能力不增反降，2015年全省規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量和在崗職工人數(shù)相比2011年分別下降了32.86%和18.28%；其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。2015年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人數(shù)為1 160.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)2 660.5萬(wàn)人，但相對(duì)于3 451.88萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，覆蓋率分別只達(dá)到33.63%和77.07%。如果沒(méi)有提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)與有力的社會(huì)保障，人口城鎮(zhèn)化將只會(huì)是一句空話。

三、推進(jìn)湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策思考

1.堅(jiān)持雙輪驅(qū)動(dòng)，工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)。湖南還處于工業(yè)化中期階段，城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)工業(yè)的依賴程度非常高，必須優(yōu)先發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化高級(jí)階段第三產(chǎn)業(yè)作用高于第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，重視發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.節(jié)約利用資源，改善人居環(huán)境。湖南人口眾多，人均資源不足，環(huán)境容量有限，面臨的外部約束更為嚴(yán)格。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須吸取發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的教訓(xùn)，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)能源資源集約利用，重視生態(tài)和人居環(huán)境的保護(hù)及改善。

3.完善城市體系，推動(dòng)大中城市與小城市、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。大城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，取決于與中小城市、中心鎮(zhèn)和一般小城鎮(zhèn)發(fā)展而成的城鎮(zhèn)群和城鎮(zhèn)連綿區(qū)的關(guān)聯(lián)程度，關(guān)聯(lián)度越高，帶動(dòng)作用越明顯。因此，推進(jìn)湖南城鎮(zhèn)化，既要打造以特大城市和大城市為主體的聚集區(qū)，形成聚集經(jīng)濟(jì)，也要加快發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)大城市與中、小城市和中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快一體化步伐。湖南城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施還不完備，居民生活還有諸多不便，必須全面改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，構(gòu)建宜居城鎮(zhèn)。湖南也是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口眾多，面積廣闊，各方面發(fā)展都遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。湖南實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，必須將落后的農(nóng)村改造成為現(xiàn)代化的新農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

四、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，提高人們的幸福水平。本報(bào)告立足對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)、新目標(biāo)、新導(dǎo)向，從堅(jiān)持雙輪驅(qū)動(dòng)、節(jié)約利用資源、完善城市體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等四個(gè)方面，構(gòu)建湖南省構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略框架，為政府及相關(guān)決策部門制定積極穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化推進(jìn)政策積極建言獻(xiàn)策。[責(zé)任編輯 劉兆峰]