◎李紅娟（國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所,北京100035）

對公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范的幾點思考

◎李紅娟（國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所,北京100035）

去年年底，國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、國資委聯(lián)合頒布實施《公共資源交易平臺數(shù)據(jù)規(guī)范》（發(fā)改辦〔2016〕2024號，以下簡稱“2024號文”），關于整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺和實現(xiàn)公共資源交易領域數(shù)據(jù)交換共享和應用等問題，成為社會各界聚焦的主題。2024號文的出臺對全國公共資源交易會產(chǎn)生什么樣的影響，對于整合招投標，政府采購、國土和國有產(chǎn)權交易平臺有著什么樣的積極意義、統(tǒng)一數(shù)據(jù)后將發(fā)揮什么樣的優(yōu)勢、下一步應該著重解決哪些問題等，都是需要亟需討論和思考的問題，也是本文研究和分析的目的所在。

1 “公共資源交易平臺數(shù)據(jù)規(guī)范”的功能定位

1.1 公共資源交易體系數(shù)據(jù)交換的技術標準

在政治經(jīng)濟領域中，公共資源通常包括政府或事業(yè)單位等擁有和掌握的“社會資源”、“自然資源”和“行政資源”，這些資源具有“國有、公共、公益、公用”等特點。公共資源交易體系通常由建立資源交易的平臺和管理中心、制定納入交易的資源范圍清單、制定交易的程序和規(guī)范、確立違背交易規(guī)則的處罰措施等幾部分要素構(gòu)成，制定交易程序和規(guī)范是其他幾項要素的前提和基礎。2024號文從特征、適用的范圍、規(guī)定的內(nèi)容上看，是一部強制性的技術標準。它對公共資源交易領域系統(tǒng)銜接、信息交換共享進行統(tǒng)一規(guī)定，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范涉及到工程建設招標、政府采購、國有土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易等4類領域數(shù)據(jù)格式項要求，并定義公共資源交易平臺中各類交易行為的統(tǒng)一標識編碼規(guī)則。2024號文是對公共資源數(shù)據(jù)進行有效管理的重要途徑。

1.2 整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺的執(zhí)行規(guī)則

規(guī)則是制定出來供大家共同遵守的制度或章程，更多的時候是因為得到大家的共同遵守和承認而存在。對于信息數(shù)據(jù)而言，執(zhí)行規(guī)則側(cè)重提高信息收集的效率和有效性。信息共享是整合共享建立統(tǒng)一公共資源交易平臺的關鍵和核心機制。不同的行業(yè)所遵循的交易規(guī)則和技術標準不盡相同，如果沒有行業(yè)領域間全國的統(tǒng)一交易規(guī)則和技術標準，公共資源交易平臺系統(tǒng)無縫銜接和資源整合就無從談起。2024號文是落實國務院辦公廳《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作》任務提出的“1+4+N”的制度框架之統(tǒng)一交易規(guī)則和技術標準。其中，“1”是指《公共資源交易平臺管理暫行辦法》，“4”是指國務院各行政主管部門分別制定的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購4類全國交易規(guī)則和技術標準，“N”是指各地政府結(jié)合本地實際將要制定的平臺服務管理細則。2024號文從交易規(guī)則、數(shù)據(jù)信息、專家資源等建設入手，通過電子信息技術為支撐，健全和完善配套制度機制建設，落實公共資源交易平臺體系的統(tǒng)一工作任務。

1.3 公共資源交易平臺深度融合的頂層設計

2024號文通過標準化公共交易平臺數(shù)據(jù)，建立起一個信息共享的、平臺對接、資源整合利用的數(shù)字化交易服務體系，對全國公共資源交易信息的集中交換和共享提供制度和技術保障，以統(tǒng)一標準和規(guī)則的公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)為介質(zhì)，使工程建設招標、政府采購、國有土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易四類不同領域的公共資源交易過程成為一個有機整體，交換共享項目審批核準信息、信用信息、專家信息等公共資源交易全過程相關信息，是推進公共交易平臺深度融合的一種頂層制度設計。概括說，就是強化公共資源交易及交易過程中的信息公開，并以公共資源交易電子服務系統(tǒng)為樞紐，橫向縱向聯(lián)通，多措并舉，促進信息資源的整合共享。實現(xiàn)在線全流程交易、公開透明交易信息、交易狀態(tài)實時監(jiān)督，從根本上推進產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)“平臺之外無交易”目標。

2 “公共資源交易平臺數(shù)據(jù)規(guī)范”對公共資源交易的影響

2.1 降低交易成本和提高資源的配置效率

公共資源交易平臺數(shù)據(jù)規(guī)范為促進和規(guī)范公共資源交易活動提供依據(jù)。建立公共資源交易一體化數(shù)據(jù)規(guī)范，有利于不同領域交易規(guī)則統(tǒng)一，有利于電子交易系統(tǒng)一體化建設，促進人流、物流、資金流等各種要素自由流動。2024號文體現(xiàn)了先行業(yè)統(tǒng)一再全國公共資源統(tǒng)一的制度安排，通過統(tǒng)一的規(guī)則和標準，對交易項目進行全生命周期的跟蹤和了解，有效整合分散的交易市場，降低公共資源交易平臺重復建設、領域間信息不對稱、運行不規(guī)范、交易透明度不夠等產(chǎn)生的制度性交易成本，提高資源的配置效率，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用。從建設投入資本上看，不同領域、甚至是統(tǒng)一行業(yè)領域中的公共資源交易平臺分散建設、重復建設、分頭管理，政府需要投入大量的人力、物力、組織機構(gòu)建設方面的費用，通過技術標準的統(tǒng)一，可有效的降低了公共資源交易平臺建設投資、運營管理方面的費用；對于公共資源交易平臺的使用者而言，通過公共資源信息交易平臺數(shù)據(jù)的獲取，不同的領域獲取的規(guī)則不盡相同，手續(xù)繁瑣，需要付出更多的交易成本，而數(shù)據(jù)規(guī)范的統(tǒng)一，通過“一體化”數(shù)據(jù)集約化管理，可實現(xiàn)“數(shù)據(jù)網(wǎng)狀連接、百姓一站獲取”，能有效縮減項目時間成本和交易成本。

2.2 實現(xiàn)公共資源交易平臺從有形到無形的轉(zhuǎn)變

公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范有助于全國范圍內(nèi)規(guī)則統(tǒng)一、過程透明、服務高效、監(jiān)督有效的公共資源交易平臺體系的建設和形成，有助于全國范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立。通過提供交換數(shù)據(jù)技術標準，為公共資源交易全過程電子化奠定了基礎。為實現(xiàn)公共資源交易平臺物理整合轉(zhuǎn)向生態(tài)整合、從依托有形交易市場向無形的電子化平臺轉(zhuǎn)變，為跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的系統(tǒng)對接搭建了橋梁。通過項目招標投標、政府采購、國有土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易等四大類領域交易信息、主體信息、專家信息、信用信息、監(jiān)管信息等統(tǒng)一標識碼規(guī)則，打破不同領域的信息壁壘，形成了公共資源領域完整的大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息統(tǒng)一發(fā)布查詢、全國范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)共享和深度應用，可推動公共資源交易市場從“有形”到“無形”的快速轉(zhuǎn)變。以招投標為例，標準化的數(shù)據(jù)規(guī)則，讓信息的利益相關主題之間的信息更加對稱，打破了圍標串標“利益鏈”環(huán)節(jié)，同時對政府和評審專家的自由量裁權也進行了規(guī)制和限定，用“無形”的手段防止“有形”的腐敗。

3 各地公共資源交易平臺的整合及存在的問題

3.1 各地的公共資源交易平臺整合現(xiàn)狀

當前，全國各地在積極的推進公共資源交易平臺整合建設工作，積累了一些經(jīng)驗，也遇到一些實際困難和問題。各地在整合公共資源平臺過程中，所采取的做法和產(chǎn)生的模式也不盡相同，總體上看，分為三種：

第一種是“化學”模式。具體做法是將分屬于不同管理部門的工程交易中心、政府采購服務中心、土地拍賣中心等公共資源平臺交易進行“化學”整合，成立公共資源交易服務中心，納入市政府統(tǒng)一直接管理。對不同類別的公共資源進行管辦分離、集中交易、規(guī)范運行、加強監(jiān)管、統(tǒng)籌推進。對評審專家進行隨機抽取，項目的評估、評審、交易全過程實行同步監(jiān)管，全流程信息化操作，每個環(huán)節(jié)設有風險防控點，擠壓人為操作的空間，保障交易主體權益。代表省市有四川省成都市，廣東省廣州市。

第二種是“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。具體做法是采用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，以信息化建設為支撐、加快構(gòu)筑統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系整合。公共資源交易電子公共服務系統(tǒng)與政府采購、工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權轉(zhuǎn)讓、國有產(chǎn)權交易等公共交易系統(tǒng)互聯(lián)互通，連通國家公共資源交易電子公共服務體系，并在推進各公共資源交易系統(tǒng)電子化基礎上，逐步拓展網(wǎng)上交易、在線監(jiān)督等功能。突出“互聯(lián)網(wǎng)+”整合特色，不搞有形市場，避免重復建設，精簡交易平臺層級構(gòu)架（如陜西實行省市兩級平臺結(jié)構(gòu)）。代表省市有上海市、陜西省。

第三種是“依法合規(guī)+低成本+高效率”模式。具體做法是在國家已有相關法律規(guī)則基礎上，出臺配套細則，形成本省內(nèi)統(tǒng)一公共資源交易體系內(nèi)公共資源交易制度規(guī)程體系,并復制應用到各地市。明確公共資源交易平臺的獨立法人地位，對公共資源交易平臺實行進場項目目錄管理，按照“成熟一個、進場一個”原則將各類公共資源交易項目納入統(tǒng)一交易平臺進行公開交易，將省屬公共資源交易平臺的互聯(lián)網(wǎng)交易系統(tǒng)與公共資源交易平臺對接。從低成本、高效率的原則出發(fā),對現(xiàn)有資源交易場所進行優(yōu)化。代表省市有湖南省、內(nèi)蒙古、廣西。

3.2 統(tǒng)一公共資源交易平臺存在的問題

從總體上看，我國公共資源交易市場建設和運行還處于較低水平發(fā)展階段，公共資源交易平臺整合的現(xiàn)狀與其應該實現(xiàn)的既定目標要求還存在很大的差距和諸多實際問題。一方面統(tǒng)一公共資源交易平臺的建設和資源整合各地進展層次不齊，尚未形成統(tǒng)一的市場。有的省市整合不夠徹底，對于公共交易平臺的整合問題突出體現(xiàn)在交易場所的整合，例如，成立交易中心、公共資源集中交易等，缺乏對公共交易平臺運行機制的整合；另一方面是部門割據(jù)，利益沖突，市場壁壘依然存在。不愿、不敢、不會共享數(shù)據(jù)的現(xiàn)象依然存在。由于歷史及體制等原因，我國的公共資源交易管理試行多頭管理、條塊分割。進行數(shù)據(jù)規(guī)則的統(tǒng)一，觸碰到了一些部門的既有利益，進行進一步的推動，還依賴于更多頂層的設計，消除地方及各部門的顧慮，提高數(shù)據(jù)的有效性和共享的效能。

4 2024號文實施需要落在實處

4.1 準確界定公共資源交易平臺體系屬性

需要準確界定公共資源交易平臺的屬性和職能，厘清公共資源交易平臺與政府的關系。公共交易平臺從本質(zhì)上講，是服務性機構(gòu)，具有公共服務屬性，并非政府附屬職能部門，如果公共資源交易平臺不能去行政化或者被行政化，那么資源整合的目標是無法有效實現(xiàn)的，還一定程度上，增加了交易成本和提高了資源獲取的難度系數(shù)。但是，鑒于公共資源的基本屬性，公共資源交易平臺體系不能完全的市場化，應當在適當?shù)姆秶鷥?nèi)，政府進行有限的干預，以保障資源的充分利用和合理利用。也就是說，以市場機制為基礎，發(fā)揮政府指導和引導服務的作用。

4.2 有用信息傳上來共享數(shù)據(jù)用起來

公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范為解決數(shù)據(jù)的部門化、利益化提供了技術準則，克服“信息孤島”提供了技術支持，下一步還需要著力解決各個部門數(shù)據(jù)的實用性問題，通過數(shù)據(jù)開放環(huán)境和制度安排的跟進，讓四大行業(yè)領域的部門數(shù)據(jù)愿意開放、能夠開放和敢于開放。明確數(shù)據(jù)開放和公開的依據(jù)，準確界定公開數(shù)據(jù)的屬性和適用條件，以及公開數(shù)據(jù)的權限范圍。大數(shù)據(jù)的分析和應用是依靠信息化和電子化手段實現(xiàn)的，所以在公共資源交易領域，推進電子化交易是進行大數(shù)據(jù)深度應用的前提。通過對政府采購、招投標、國有產(chǎn)權、土地等信息數(shù)據(jù)進行整合和分析，獲取智能的、深入的、有價值的信息，建立數(shù)據(jù)模型，通過數(shù)據(jù)模型帶入新的數(shù)據(jù)，預測公共資源交易未來的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)公共交易平臺信息數(shù)據(jù)的更高層次的應用。

4.3 完善公共資源交易配套法律制度機制

對現(xiàn)有的涉及到公共資源交易的法律法規(guī)進行整合，清理有違整合資源的規(guī)定和內(nèi)容，綜合《政府采購法》、《招投標法》、《土地管理法》等公共資源交易領域的法律，在此基礎上，結(jié)合改革和信息平臺建設需要，形成《公共資源交易法》。通過法律法規(guī)明確公共資源的范圍、內(nèi)容、屬性、分類、適用方式、公開的條件、公開的范圍、公開的程序、公共資源管理主體及權責分配等。確定公共資源交易平臺的法律地位、組織結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督機制。整合建立公共資源交易平臺的爭議處理機制，對交易平臺交易過程中出現(xiàn)的爭議進行受理和裁決，按照規(guī)定的程序做出處理，并建立行政裁決與司法訴訟的銜接機制。

（作者為最高法院中國應用法學研究所與社科院法學所聯(lián)合培養(yǎng)博士后）