張 靜

（寧德師范學院，福建 寧德 352100）

構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)補償機制的研究與思考

張 靜

（寧德師范學院，福建 寧德 352100）

目前流域治理、大氣污染、海洋生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)環(huán)境問題僅依靠單一行政區(qū)域政府已很難解決，跨區(qū)域補償機制構(gòu)建逐漸成為生態(tài)補償問題中的重點和難點.由于資源享有權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展不均衡，各行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境目標存在差異，為構(gòu)建整體生態(tài)區(qū)域補償必須考慮跨區(qū)域合作模式.多元化主體參與合作治理模式可以彌補府際合作與市場調(diào)節(jié)的缺陷，還可以將全社會的力量納入生態(tài)環(huán)境保護與治理機制，是跨區(qū)域生態(tài)補償機制的最佳選擇.本文對此進行了分析探討.

跨區(qū)域生態(tài)補償；府際合作；市場調(diào)節(jié)；多元化主體參與合作

1 生態(tài)補償基本理論

關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍睿芏鄬W者從理論基礎(chǔ)、生態(tài)學概念、經(jīng)濟學含義、法律學背景等多個方面進行闡述，總結(jié)來說生態(tài)補償是為了實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)自身平衡和人類可持續(xù)發(fā)展而不得不施行的各項策略.從補償側(cè)重點可以分為目的補償和手段補償；從補償受益群體可以分為直接補償和間接補償.

1.1 目的補償和手段補償

目的補償強調(diào)人類與生態(tài)系統(tǒng)之間索取和反哺的關(guān)系，人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲取自身發(fā)展需要的各項資源的同時，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)自身平衡問題，以保證可持續(xù)發(fā)展的目標.該種補償方式參與主體只有人類與生態(tài)系統(tǒng)，人類是補償主體，生態(tài)系統(tǒng)是受償主體，如清潔空氣、氣候調(diào)節(jié)等.手段補償強調(diào)各個生態(tài)相關(guān)利益者之間的利益調(diào)節(jié)，由于歷史原因或是政策原因，實際上生態(tài)系統(tǒng)是被不同人類群體格局所占有，人類進行自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)時常會涉及某些利益團體已占有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)利，為此不得不對受損利益者予以補償，以交易或經(jīng)濟補償?shù)仁侄螀f(xié)調(diào)人類利益與生態(tài)系統(tǒng)保護之間的關(guān)系，如濕地保護和濕地使用者之間關(guān)系.生態(tài)補償實現(xiàn)的具體形式是交易，即便是純公益性補償最終仍是解決生態(tài)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，借助的也是交易手段，不管何種形式的生態(tài)補償最終目的都是協(xié)調(diào)人類與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，以實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的目標.

1.2 直接補償和間接補償

直接補償主要由公益性補償和行政性補償組成，國家或一部分人針對已破壞的生態(tài)系統(tǒng)進行修補，是為了保護和修補生態(tài)系統(tǒng)采取的手段.但是如果修補速度達不到人類使用或破壞速度，生態(tài)系統(tǒng)仍會惡化，因此還需要對資源消耗或污染總量增加予以限制.間接補償強調(diào)政府進行宏觀調(diào)控，采用法律和政策對各種主體資源消耗量或污染總量增加加以限制.資源具有稀缺性而且生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)控能力，為了為了減輕生態(tài)系統(tǒng)壓力，維持和恢復(fù)其在生產(chǎn)能力，必須限制資源的利用，污染量的增加.限制資源利用量僅是第一步，生態(tài)補償更為關(guān)鍵的是解決限制條件下人與人之間的生態(tài)相關(guān)利益，這是手段補償不得不被提及，稀缺自然會產(chǎn)生交易，交易是協(xié)調(diào)生態(tài)相關(guān)利益者之間矛盾的重要方式，交易分為“已存在”和“未來會產(chǎn)生”兩種形式，如流域中下游居民和企業(yè)向上游居民和企業(yè)支付補償其轉(zhuǎn)讓清潔水源的生態(tài)服務(wù)和碳交易（碳排放客戶支付補償給種植林木的人）.總結(jié)來說，直接補償是針對已破壞的生態(tài)系統(tǒng)進行修補，間接補償是為了限制人類活動對生態(tài)資源的過分利用和污染總量的增大，以確保人類的修補速度趕上或超越利用與破壞速度.

2 跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹饕愋?/h2>

生態(tài)環(huán)境具有公共物品性質(zhì)，多數(shù)生態(tài)資源由社會共享，生態(tài)補償受益往往涉及多個利益主體，存在跨區(qū)域利益糾紛，典型如流域間補償和部門間補償.部門間和跨區(qū)域的生態(tài)補償是從生態(tài)系統(tǒng)為統(tǒng)一整體角度分析，單一部門或區(qū)域的生態(tài)活動會影響多個部門和區(qū)域的生態(tài)功能，與流域間補償相較更為復(fù)雜.

2.1 流域間補償

流域補償是流域內(nèi)生態(tài)保護和修復(fù)等功能的實踐，不管是江河還是水庫都不僅僅在于一個省域內(nèi)，受益于河流的人群也格局不同，流域上游地區(qū)多處于欠發(fā)達地區(qū)或是經(jīng)濟相對貧困地區(qū)，中下游地區(qū)經(jīng)濟相對富庶，尤其是下游地區(qū).上游地區(qū)卻有承擔著生態(tài)保護的重任，為了確保處于河域上游居民的利益，需要中下游地區(qū)給予轉(zhuǎn)移補償.我國近30%的國土面積分布在江河流域，跨省流域眾多，橫貫不同行政區(qū)域.各區(qū)域政府以本區(qū)域經(jīng)濟利益為導向，就不可避免致使各行政區(qū)域間產(chǎn)生利益沖突，流域間生態(tài)補償是跨區(qū)域補償?shù)闹攸c和難點.2012年安徽浙江兩省與財政部、環(huán)境保護部正式簽訂《新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議》，建立了我國首個跨省流域水質(zhì)補償平臺.新安江水環(huán)境補償采用中央政府統(tǒng)籌兩省，流域上下游自愿協(xié)商，政府補償為主導、市場推進、社會參與多渠道籌措資金，截止2013年底新安江水質(zhì)保障工作取得顯著成效.除去國家層面的跨界水環(huán)境補償，各省市區(qū)也相繼出臺補償政策促進流域間水源生態(tài)環(huán)境保護，如福建省晉江——洛陽江流域補償，下游按受益地區(qū)水量分配計算分攤資金，對上游實行資金補助和項目補助；陜西省主動提出對渭河上游水環(huán)境進行補償，構(gòu)建了陜甘聯(lián)合保護治理渭河流域的生態(tài)平臺，開創(chuàng)省際之間主動提出流域補償?shù)南群樱唤魇M江、饒河、撫河、修河、信河五大河流源頭和鄱陽湖地區(qū)、東江源頭劃定為保護區(qū)，以保護區(qū)面積、斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)確定補償資金，補償資金由省財政撥付且實行逐年遞增，基本補償和獎勵補償相結(jié)合，獎勵資金由流域水質(zhì)數(shù)據(jù)確定.

2.2 部門間補償

生態(tài)系統(tǒng)是地球上可以影響人類生活和生產(chǎn)的一切物質(zhì)、能量的總和，由空氣、水、土壤、太陽輻射、巖石等多種要素構(gòu)成，各種資源之間相互影響、相互制約.如森林大力投資建設(shè)，可以改善大氣環(huán)境提高人民生活水平，美化生態(tài)環(huán)境促進旅游業(yè)的經(jīng)濟效益，減少水土流失增大水利部門可控水量，水土資源改善耕地肥沃農(nóng)民耕種得益，政府也可以減少防洪抗災(zāi)或是水土保持的資金支出.如此可以看出，林業(yè)部門為種植林木大力投資，但林業(yè)種植的經(jīng)濟意義需要一個相對較長的期限，其生態(tài)意義要明顯大于經(jīng)濟意義，那么其他受益部門應(yīng)當對林業(yè)部門給予補償，以確保林業(yè)繼續(xù)進行生態(tài)種植的投入.目前我國生態(tài)補償類型中各省域?qū)用骈_展最多的就是森林補償，其補償方式是政府主導以縱向支付為主的生態(tài)補償模式，各區(qū)域政府采用財政撥款形式層層撥付，公益林補償資金由主管部門撥付到林場，林場將集體林補償款撥付到村.由于政府財力物力有限，森林補償存在補償標準過低，影響林農(nóng)保護和建設(shè)的積極性.為了保護“地球氧吧”需要構(gòu)建多渠道補償機制，可以借鑒歐盟森林生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗，建立縱向支付和橫向支付相結(jié)合，政府主導和市場參與相結(jié)合的補償方式，如運用金融工具、采用生態(tài)標簽認證、碳匯交易等舉措.

2.3 跨區(qū)域合作治理

跨區(qū)域合作治理是指兩個或兩個以上不同轄區(qū)的公共部門，在治理區(qū)域性公共事務(wù)時，共同聯(lián)合行動解決難以處理的公共問題.由于很多生態(tài)環(huán)境問題依靠單一地方政府或單一部門無法解決，需要多個地方政府或主體共同合作，生態(tài)環(huán)境問題中的共同利益是雙方和多方的合作基礎(chǔ).2013年1月北京霧霾日多達26天，空氣污染治理問題不得不提上日程.2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，明確京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域的PM2.5濃度控制“紅線”，在31個省份的兩會議程中大氣污染治理也納入了政府工作報告.空氣具有高流動性、難控制性、污染外部效應(yīng)顯著等特點，跨區(qū)域治理成為解決空氣污染的必然選擇.空氣污染跨區(qū)域合作治理已在世界不同地區(qū)廣泛運用.如倫敦采用府際合作模式（各區(qū)域政府合作治理）調(diào)整污染工業(yè)布局，用立法手段控制污染源，有效的解決了倫敦煙霧型空氣污染問題.美國加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)采用網(wǎng)絡(luò)治理模式（政府部門和私營部門、第三方、公民個人等多個主體共同協(xié)作治理），既保證治理經(jīng)費的來源，又調(diào)動民眾的廣泛參與，使得空氣污染防治效果顯著.

3 選擇跨區(qū)域生態(tài)補償機制的合作模式

首先，跨區(qū)域生態(tài)補償機構(gòu)建離不開政府的支持，依據(jù)經(jīng)濟學的相關(guān)知識可以獲知，生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的特性，從我國國土面積遼闊、東西經(jīng)濟發(fā)展不平衡的基本國情出發(fā)，在構(gòu)建生態(tài)補償機制時，為了避免負外部效應(yīng)和生態(tài)矛盾激化，政府必須發(fā)揮其主導或引導作用.其次，生態(tài)補償治理是一項長期艱難的工程，僅依靠政府資金支持，不但使政府財政負擔加重，也無法調(diào)動社會公眾的參與.生態(tài)保護工程應(yīng)當優(yōu)于生態(tài)治理機制，采用多種方式鼓勵市場主體和社會公眾參與生態(tài)保護與治理工程是解決環(huán)境問題的根本.針對不同生態(tài)問題的特點，選擇最有利的生態(tài)治理模式.

3.1 府際合作模式

政府參與生態(tài)補償?shù)男问街饕枪仓Ц堆a償和市場補償，在前者政府處于主導地位，運用宏觀政策調(diào)控資源配置支付相應(yīng)補償；后者中政府以引導為主，不直接參與生態(tài)補償?shù)幕顒芋w系之中.對于公益性質(zhì)較強，規(guī)模較大，責任主體難以界定的流域生態(tài)治理主要依靠政府主導.府際合作模式主要是指政府主導的生態(tài)補償機制，當環(huán)境污染治理無法由單一地方政府獨立而有效地解決，需要建立跨區(qū)域、跨流域補償治理模式.府際合作模式下各地方政府在共同保護和治理生態(tài)環(huán)境為目標的前提下，積極交流、溝通、合作，簽署防污、治污的合作協(xié)議并共同有效執(zhí)行，該種合作模式主要以行政權(quán)威為背景，采用行政手段參與跨區(qū)域生態(tài)補償.

3.2 市場調(diào)節(jié)模式

我國跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)氖袌稣{(diào)節(jié)模式是在政府引導下，依靠市場機制運行的補償機制.市場調(diào)節(jié)模式主要是采用市場化手段協(xié)調(diào)污染外部性，通過價格、供求、競爭、利率、風險約束機制等因素之間的因果關(guān)系和制約作用實現(xiàn)污染外部性優(yōu)化.在生態(tài)補償實踐中市場調(diào)節(jié)模式的運用包括產(chǎn)權(quán)市場上分配交易初始額、碳排放交易、排污權(quán)交易權(quán)，生態(tài)標記，生態(tài)稅費等.

3.3 多元化主體參與合作治理模式

政府作為公共事務(wù)唯一的管理主體無法滿足社會多元化需求，市場調(diào)節(jié)存在固有缺陷，多頭參與合作治理模式正好可以彌補兩者缺陷.多頭參與合作治理模式是指為了保護和治理生態(tài)環(huán)境政府和非政府組織（私營主體、非營利組織、社會公眾）合作治理，共同管理公共事務(wù).多元化主體之間以信任為基礎(chǔ)，相互協(xié)作共同保護和治理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題.

4 多元化主體參與合作跨區(qū)域補償機制的建議

4.1 建設(shè)統(tǒng)一價值觀是構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹攸c

經(jīng)濟發(fā)展不均衡和經(jīng)濟發(fā)展目標不同導致區(qū)域內(nèi)各地方政府環(huán)境治理目標存在差異，直接影響到跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理關(guān)注差異，具體體現(xiàn)在各政府在生態(tài)環(huán)境保護及治理上的資金投入和管理力度的差異.環(huán)境績效低的政府在環(huán)境治理存在“搭便車”的現(xiàn)象，進而影響到其他地方政府保護生態(tài)環(huán)境的積極性，減少生態(tài)環(huán)境治理的投入.在短期利益上其他社會組織與政府存在目標追求差異，但從長遠角度分析各利益主體的生態(tài)環(huán)境目標是一致的.構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)補償機制首先應(yīng)當建立統(tǒng)一價值觀，構(gòu)建統(tǒng)一價值觀可以借助培育區(qū)域合作文化為切入點.區(qū)域合作文化是在相關(guān)范圍內(nèi)各級政府、社會組織和公眾以信任、團結(jié)為基礎(chǔ)建立起的共同價值觀念和行為規(guī)范，也可以理解為是各參與主體的隱形協(xié)議.地方政府間的信任關(guān)系是網(wǎng)絡(luò)治理運行的基本前提，確定各地方政府間以信任為基礎(chǔ)的合作關(guān)系，避免單個政府在組織文化、本位主義、利益上的分歧，改善各地環(huán)境治理過程中各自為政的心態(tài)，信任度越高地方政府參與協(xié)作治理的意愿越強.在政府信任協(xié)作下，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)生態(tài)治理模式，將其他參與主體融入?yún)f(xié)作機制中.跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)治理是以互惠互利為基礎(chǔ)，各個參與者在共同生態(tài)環(huán)境保護和治理紅利基礎(chǔ)上，共同提高整體生態(tài)環(huán)境保護意識，樹立跨區(qū)域整體協(xié)作發(fā)展理念，參與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與治理活動.

4.2 充分發(fā)揮多元主體在合作模式中的效用

首先，政府是公共環(huán)境資源的所有者，各級政府享有轄區(qū)內(nèi)主要資源的管理權(quán)，基于利益享有權(quán)形成了不同的管理體制，使得針對全局的資源和環(huán)境保護治理政策難以推行.各地方政府在隸屬中央政府的前提條件下，具有一定的財權(quán)和事權(quán)，出于自身利益考慮各政府間難免出現(xiàn)生態(tài)資源使用的負外部性，當環(huán)境問題日益嚴重僅依靠地方政府無法解決（如流域污染、大氣污染等），需要中央政府統(tǒng)籌安排和資金支持.作為眾多的環(huán)境資源利益相關(guān)者中的關(guān)鍵性主體，政府是社會力量的整合者，政府通過相關(guān)政策工具整理其他利益主體的力量，形成生態(tài)環(huán)境治理的合力.在跨區(qū)域生態(tài)補償機制中，政府不僅要成為規(guī)制的建立實施者，還要成為生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的導航者，領(lǐng)導指引創(chuàng)造有利于生態(tài)環(huán)境保護和治理的制度環(huán)境.其次是非政府組織，隨著生態(tài)環(huán)境治理的實踐，政府和市場出現(xiàn)了許多的治理問題，非政府組織是社會參與治理的實體，在生態(tài)環(huán)境保護治理中發(fā)揮著越來越重要的作用.如澳大利亞的非政府組織積極參與水環(huán)境治理活動，在政策制定、實施具體治理活動、社會宣傳和公眾教育等多方面發(fā)揮重要作用.再次，私營主體主要是指營利性質(zhì)的企業(yè)或其他組織，企業(yè)作為市場重要主體，可以接受政府授權(quán)或是通過招標等市場方式獲得污染治理工程的建設(shè)（如水利設(shè)施建設(shè)、城市污水處理等），也可以借助排污權(quán)交易、碳交易等方式參與生態(tài)環(huán)境保護和治理.最后不可忽視社會公眾在跨區(qū)域生態(tài)補償機制中的作用，社會公眾可以在政府支持和號召下，參與各種環(huán)境治理活動，逐漸樹立起環(huán)境保護意識；建立公眾監(jiān)督區(qū)域環(huán)境保護工作機制，設(shè)立社會公眾監(jiān)督區(qū)域環(huán)境保護治理平臺（如設(shè)立熱線電話投訴環(huán)境污染、利用公共網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體公示區(qū)域環(huán)境狀況和生態(tài)治理情況等），政府重視社會建議，在重大工程項目上召開聽證會或是征集社會公眾對項目環(huán)境影響評價的意見.

4.3 構(gòu)建多元化主體參與合作模式的維護機制

跨區(qū)域污染治理的多元化主體之間的利益共性和沖突并存.首先典型的是企業(yè)，企業(yè)是收益風險獨立承擔的經(jīng)營組織，在某些領(lǐng)域企業(yè)間可以相互協(xié)作，但是同樣在其他領(lǐng)域又相互競爭；其次各地方政府之間的利益沖突，我國現(xiàn)行的政治體制和環(huán)境考核制度下，各級地方政府雙肩挑承擔雙重責任，在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護箱沖突時，環(huán)境保護經(jīng)常被忽略，致使利益差異的產(chǎn)生，“本位主義”將會促使地方政府間出現(xiàn)惡性競爭，傳統(tǒng)政績觀強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展指標，綠色GDP觀念還未取代傳統(tǒng)政績觀，使得生態(tài)環(huán)境保護流于口號；最后，各個主體之間（企業(yè)與社會公眾、政府與企業(yè)等）在部分領(lǐng)域也存在利益沖突，如何消除沖突，保證多頭參與合作模式的良性運行尤為關(guān)鍵.信任是多元主體合作的基礎(chǔ)，可以消除摩擦和沖突，可以降低合作過程中的談判成本和監(jiān)督成本，降低交易費用實現(xiàn)合作網(wǎng)絡(luò)順利進行.維護信任度，首先應(yīng)當實現(xiàn)信息公開性和透明度，建立信息共享平臺，信息共享可以緩解有限理性和制約機會主義行為；其次引入糾紛仲裁者，發(fā)揮其聚集信息、傳播信息、協(xié)調(diào)糾紛的作用，仲裁機構(gòu)成員有各參與主體共同協(xié)商產(chǎn)生，保證仲裁協(xié)議的公平、公正、尊重客觀事實，協(xié)調(diào)多元化主體參與跨區(qū)域合作的各項糾紛.再次相應(yīng)法律法規(guī)的建設(shè)，中央政府或主管機構(gòu)有責任和義務(wù)考慮合作機制中行為主體的特征，可以在征求多元主體的意見前提下，制定相應(yīng)法規(guī)政策規(guī)范網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中的主體行為，減少跨區(qū)域生態(tài)補償中的機會主義和道德風險，從制度上構(gòu)建一個有利于保持網(wǎng)絡(luò)合作者積極性和良性合作競爭關(guān)系的公平環(huán)境.

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F062.2；F205

A

1673-260X（2017）12-0090-03

2017-09-22

2014年福建省中青年教師教育科研項目“以財稅政策角度分析構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補償機制的研究”（JBS14224）