李信揆（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 北京 100081）

韓國(guó)綜合不動(dòng)產(chǎn)稅收政策及其影響評(píng)估

李信揆（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 北京 100081）

責(zé)任編輯：趙薇薇

房地產(chǎn)稅除了作為地方政府的財(cái)政收入外，另一個(gè)主要功能是可通過增加房屋擁有者的成本來抑制投資性需求和投機(jī)性沖動(dòng)，從而在一定程度上緩解或防止房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲。針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的稅種大體可以分為兩種：不動(dòng)產(chǎn)交易稅和保有稅。在不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征收保有稅具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，不動(dòng)產(chǎn)稅是以不動(dòng)產(chǎn)作為征收對(duì)象的直接稅，稅源穩(wěn)定，是地方政府財(cái)政收入可靠的來源之一；第二，開征房地產(chǎn)保有稅可以抑制房地產(chǎn)投機(jī)性需求，促使空置或低效利用的不動(dòng)產(chǎn)采取高效利用方案或出售等方法，提高不動(dòng)產(chǎn)的有效利用率；第三，通過調(diào)整稅率和課稅標(biāo)準(zhǔn)適用率可以抑制不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)幅度；第四，房產(chǎn)稅是針對(duì)房屋持有人征收的直接稅，具有顯著的收入差距調(diào)節(jié)功能，按照不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的大小采用累進(jìn)稅率，從而可實(shí)現(xiàn)量能納稅原則。

一、綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的引入和變遷

（一）背景

20世紀(jì)60年代，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)開始起步。在此期間，韓國(guó)約以十年為周期經(jīng)歷了不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的急劇上漲。韓國(guó)人口密度高、可用土地面積少，所以土地成為稀缺資源。20世紀(jì)90年代爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)重創(chuàng)了韓國(guó)經(jīng)濟(jì)，政府為了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇實(shí)行大規(guī)模刺激性貨幣政策，推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的持續(xù)走高，使得不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)盛行。在韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中甚至出現(xiàn)了“不動(dòng)產(chǎn)的不敗神話”的說法，由此導(dǎo)致大部分家庭資產(chǎn)投資于不動(dòng)產(chǎn)。然而，當(dāng)時(shí)韓國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)保有稅在征稅標(biāo)準(zhǔn)和征稅體系上都存在問題。

2005年以前，一方面，財(cái)產(chǎn)稅和綜合土地稅因所在地區(qū)和住宅種類的不同存在較大的稅負(fù)差距。即使是相同市場(chǎng)價(jià)值的住宅，土地所在地區(qū)不同，稅負(fù)負(fù)擔(dān)也有較大差異。另外，土地以評(píng)估時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)制定征稅標(biāo)準(zhǔn)，而建筑物以再建成本為依據(jù)制定征稅標(biāo)準(zhǔn)，所以即使是相同市場(chǎng)價(jià)格的不動(dòng)產(chǎn)，由于征稅依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)不同，稅負(fù)也存在較大差異。另一方面，不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)過輕，征稅標(biāo)準(zhǔn)無法客觀反映土地和不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格變化，沒有起到稅收制度應(yīng)有的效果。例如2003年，在首爾持有一套最高級(jí)公寓應(yīng)繳納的保有稅與擁有一輛比其價(jià)格便宜30至40倍的汽車應(yīng)繳納的保有稅相同。因此，當(dāng)時(shí)的保有稅稅制被批判助長(zhǎng)了不動(dòng)產(chǎn)的投機(jī)行為。

（二）2004年進(jìn)行稅制改革，引入綜合不動(dòng)產(chǎn)稅

2004年，韓國(guó)進(jìn)行了以引入綜合不動(dòng)產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅制改革（見表1），旨在抑制房?jī)r(jià)的過快上漲和調(diào)節(jié)居民間的財(cái)富差距。為了更好地實(shí)現(xiàn)稅收制度對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，此次稅改減輕了不動(dòng)產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收，增加了房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收。在原有稅制下，對(duì)土地建筑物征收綜合土地稅和財(cái)產(chǎn)稅，新設(shè)綜合不動(dòng)產(chǎn)稅，在全國(guó)范圍內(nèi)向超過一定金額的高額不動(dòng)產(chǎn)所有者征收綜合不動(dòng)產(chǎn)稅，用財(cái)產(chǎn)稅合并綜合土地稅，從而綜合課稅。

在具體的稅制設(shè)計(jì)上，綜合不動(dòng)產(chǎn)的納稅義務(wù)人包括全國(guó)持有住宅公示價(jià)格①每年6月1日，韓國(guó)國(guó)土交通部以全國(guó)所有住宅為對(duì)象，按每戶為單位，進(jìn)行房屋價(jià)格公示，目的是制定征稅基準(zhǔn)，該價(jià)格即為公示價(jià)格。超過9億韓元的個(gè)人、持有綜合核算征稅土地超過全國(guó)持有土地公示價(jià)格6億韓元的個(gè)人以及持有特別核算征稅土地超過全國(guó)持有土地公示價(jià)格40億韓元的個(gè)人（全國(guó)持有住宅公示價(jià)格與全國(guó)持有土地公示價(jià)格為政府公示價(jià)格）。住宅的稅率為1%-3%，綜合核算對(duì)象的閑置土地等作為非營(yíng)業(yè)用土地的稅率是1%-4%，營(yíng)業(yè)用土地的特別核算課稅對(duì)象的適用稅率是0.6%-1.6%。

綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的引入影響了中央和地方間的原有征稅權(quán)，原先實(shí)行的財(cái)產(chǎn)稅為地方稅，2005年以后分離成綜合不動(dòng)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅兩部分，其中綜合不動(dòng)產(chǎn)稅為國(guó)稅，財(cái)產(chǎn)稅為地方稅。作為國(guó)稅的綜合不動(dòng)產(chǎn)稅主要功能是政策性征稅（調(diào)節(jié)居民財(cái)富差距并抑制不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為），作為地方稅的財(cái)產(chǎn)稅主要功能是保證地方政府的財(cái)政收入?？紤]到地方財(cái)政收入不足，中央政府向地方政府全額支付所征收的綜合不動(dòng)產(chǎn)稅，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的稅種屬性，也緩和了中央和地方間的稅源矛盾。

表1 不動(dòng)產(chǎn)保有稅改革前后征稅對(duì)象比較 單位：韓元

（三）綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的變遷過程

綜合不動(dòng)產(chǎn)稅經(jīng)歷了兩次重大調(diào)整：第一次是2005年12月，提高了不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)；第二次是2008年底，降低了不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)。

2004年，韓國(guó)不動(dòng)產(chǎn)交易價(jià)格出現(xiàn)不同幅度的下跌，但因首爾周邊衛(wèi)星城的預(yù)售和江南地區(qū)重建等因素，2005年不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格又重新大幅上漲。韓國(guó)政府為了抑制房?jī)r(jià)快速上漲，出臺(tái)了以“降低征稅基準(zhǔn)額、提高征稅標(biāo)準(zhǔn)適用率、變更戶數(shù)基準(zhǔn)的征稅單位”為主要內(nèi)容的“8.31對(duì)策”?！?.31對(duì)策”的主要內(nèi)容反映在2005年年末出臺(tái)的《綜合不動(dòng)產(chǎn)稅改編案》中，降低了征稅對(duì)象基準(zhǔn)額，住宅的每戶公示價(jià)格從9億韓元下調(diào)至6億韓元，綜合核算征稅對(duì)象土地基準(zhǔn)額從6億韓元下調(diào)至3億韓元，住宅和綜合核算土地部分的征稅標(biāo)準(zhǔn)適用率從2005年的50%上升至2006年的70%，并從2007年起每年上調(diào)10%，一直到2009年上調(diào)至100%。同時(shí)將住宅和綜合核算征稅對(duì)象土地的征稅方法變更為按包括夫妻和撫養(yǎng)家屬的家庭戶核算，在累進(jìn)稅率下大幅提高了不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)。另外，將綜合不動(dòng)產(chǎn)稅稅負(fù)上限從前一年的1.5倍擴(kuò)大到3倍，從而使稅負(fù)增加效果最大化。這次進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)稅制改革導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)大幅提升，2007年總稅收較2005年增加26%，而綜合不動(dòng)產(chǎn)稅全部申報(bào)額是同期的4.3倍（見表2）。申報(bào)住宅綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的納稅人人數(shù)是2005年的10.47倍，稅額是2005年的32.24倍（見表3）。

表2 保有稅稅目比重 （單位：萬億韓元）

表3 有效稅率按照不動(dòng)產(chǎn)類型分類 （單位：人員(人)，金額(百萬韓元)）

2005年，稅收政策的調(diào)整使稅收負(fù)擔(dān)急劇增加，居民怨聲載道，抗稅現(xiàn)象普遍存在。李明博政府以減輕保有稅負(fù)擔(dān)作為選舉策略，不動(dòng)產(chǎn)保有稅制改革再次提上日程。2007年，金融市場(chǎng)動(dòng)蕩致使不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)交易量萎縮，2008年11月，韓國(guó)憲法法院對(duì)2005年底對(duì)綜合不動(dòng)產(chǎn)稅進(jìn)行修改的一些條款作出違憲判決，從而在2008年底對(duì)原有不動(dòng)產(chǎn)稅制再次進(jìn)行了修改，調(diào)低了不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)。

2005年進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅制改革，按照家庭戶核算住宅及綜合核算土地征稅，在韓國(guó)民法上因采納夫妻分產(chǎn)制，結(jié)婚的人和非結(jié)婚的人在征稅上存在差別，違反了韓國(guó)憲法第三十六條，所以憲法法院判決違憲，并且認(rèn)為對(duì)居住目的明確的“一戶一房”長(zhǎng)期保有者和無現(xiàn)金收入的高齡者一律進(jìn)行征稅不符合憲法規(guī)定。因此本次稅改變更了核算方式，征稅基準(zhǔn)額也回歸到原來的9億韓元，對(duì)一房持有者，根據(jù)年齡和持有期間新設(shè)置了稅額控制制度，降低了稅率，稅負(fù)增加率上限也從300%恢復(fù)到150%。

表4 保有稅及不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格年度上升率

二、綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的影響分析

（一）不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)變化（見表2）

2005年，綜合不動(dòng)產(chǎn)稅稅收在國(guó)稅占比僅有0.5%，隨著稅收制度的調(diào)整和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的急劇上升，2006年和2007年該占比分別上升至1.25%、1.72%。2009年稅改后，該占比維持在0.6%左右，兩次綜合不動(dòng)產(chǎn)稅制改革導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)和規(guī)模的顯著變化；2005年開征的綜合不動(dòng)產(chǎn)稅對(duì)建筑物及特別核算的土地征較低的稅率，財(cái)產(chǎn)稅稅收規(guī)模也相應(yīng)縮小，占地方稅的比率也比之前大幅減少，維持在7.5%左右。但2006年以后，隨著不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的上升和征稅標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高等因素，這一比率持續(xù)上升。而不動(dòng)產(chǎn)保有稅稅基只簡(jiǎn)單核算除附加稅（Surtax）外的兩個(gè)稅目，在引入綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的前三年，其在總稅收中所占的比重從2.04%上升至3.25%，最后降為2.6%左右。

2005年，住宅的有效稅率為0.58%，但因征稅標(biāo)準(zhǔn)的提升和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的上升，2007年和2008年分別上升至0.875%和0.753%，而到了2009年，因稅率下調(diào)，有效稅率重新下降到0.4%。與住宅不同，2006年土地有效稅率下降后沒有太大的變化。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)類別間的稅負(fù)變化來說，綜合不動(dòng)產(chǎn)稅僅對(duì)住宅具有政策稅性質(zhì)，而非所有不動(dòng)產(chǎn)。引入綜合不動(dòng)產(chǎn)稅制度是由于首爾江南區(qū)等地區(qū)的住宅投機(jī)需求較高，需要一定制約。然而，個(gè)人對(duì)土地市場(chǎng)的投機(jī)需求并不高，因此引入綜合不動(dòng)產(chǎn)稅時(shí)，未對(duì)土地征收較高的稅收。

（二）不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的變動(dòng)

不動(dòng)產(chǎn)保有稅的變化導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)持有成本的變動(dòng)，從而影響不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格（見表4）。需要特別指出的是，2006—2007年，保有稅增加率增長(zhǎng)較快，土地、住宅價(jià)格也維持了較高的增加率。2008年放寬稅制以后，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格趨于穩(wěn)定，這表明影響不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的因素除了稅收因素，還有不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)供求狀況、通脹水平及金融政策等其他變量因素，可見通過稅收抑制房產(chǎn)價(jià)格具有一定的局限性。

三、評(píng)估綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的影響

（一）積極影響

第一，2005年韓國(guó)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅制改革是為了破除此前不動(dòng)產(chǎn)稅制頑癥所做出的新嘗試。以前作為地方稅的保有稅（財(cái)產(chǎn)稅、綜合土地稅）稅制復(fù)雜，以收入再分配和抑制不動(dòng)產(chǎn)過度投機(jī)行為等為目的的各種政策性功能，在一定程度上制約了地方自治團(tuán)體的征稅自主權(quán)。通過引入綜合不動(dòng)產(chǎn)稅，不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收形成了地方稅和國(guó)稅二元化制，成為了發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)保有稅制的基礎(chǔ)。

第二，實(shí)現(xiàn)了量能納稅原則，調(diào)節(jié)貧富差距的功能得到強(qiáng)化。通過引入作為國(guó)稅的綜合不動(dòng)產(chǎn)稅，使之前財(cái)產(chǎn)稅制度中原有的按財(cái)產(chǎn)計(jì)稅改為按人計(jì)稅的綜合累進(jìn)稅制，從公平角度彌補(bǔ)了原有稅制的不足。

第三，緩解了地區(qū)間的稅收差距，使各地方自治團(tuán)體均衡發(fā)展。不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅制設(shè)計(jì)使得不同區(qū)域間不會(huì)因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的不同而產(chǎn)生較大的財(cái)力差距。開征綜合不動(dòng)產(chǎn)稅之后，國(guó)家對(duì)征收的稅額全額返還給地方自治團(tuán)體，使地方政府的財(cái)力更加均衡。

（二）消極影響

第一，新的稅制是否為穩(wěn)定不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格做出貢獻(xiàn)，對(duì)此各方評(píng)價(jià)不一。理論上而言，提高保有稅稅率和征收標(biāo)準(zhǔn)使得不動(dòng)產(chǎn)持有者的稅收負(fù)擔(dān)增加，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格是消極的因素。事實(shí)上影響不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的因素還有很多，不是因?yàn)楸Ｓ卸愗?fù)擔(dān)低所以出現(xiàn)投機(jī)行為，而是投機(jī)收益率很高。不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅率與投機(jī)收益率相比較低，因此不動(dòng)產(chǎn)保有稅不是抑制不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的靈丹妙藥，投機(jī)不動(dòng)產(chǎn)所獲得的稅后收益率不會(huì)因不動(dòng)產(chǎn)保有稅的征收而降低。

第二，通過增加不動(dòng)產(chǎn)保有稅的有效稅率，提高高資產(chǎn)所有者的稅負(fù)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)成員間財(cái)富分配公平的效果是微弱的。韓國(guó)綜合不動(dòng)產(chǎn)稅只面向不動(dòng)產(chǎn)征收，以股票、存款等形式保有資產(chǎn)的富人與以不動(dòng)產(chǎn)形式保有資產(chǎn)的富人相比，相當(dāng)于獲得了一定稅收優(yōu)惠。不動(dòng)產(chǎn)中按資產(chǎn)類別的不同，即使持有資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值相同，稅率也有區(qū)別。如前所述，住宅的綜合不動(dòng)產(chǎn)稅的有效稅率較土地相比較高，而這將引發(fā)持有不同種資產(chǎn)的所有者之間是否能達(dá)成橫向公平的問題。

第三，不動(dòng)產(chǎn)稅收制度實(shí)行10多年以來，隨著不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的變化，不動(dòng)產(chǎn)稅收制度也在不斷調(diào)整，稅收政策的可預(yù)見性和穩(wěn)定性不夠。因此，不可避免地被批判為淪落到抑制不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)的政策性工具。

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責(zé)任編輯：高仲芳