彭素

摘要：PPP模式有助于減輕政府的財(cái)政壓力、滿足公共基礎(chǔ)的設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也會(huì)在提高投資和管理效率等方面具有特殊的優(yōu)勢(shì)，物有所值評(píng)價(jià)有利于解決PPP模式存在的突出矛盾，所以有一套切實(shí)可行的物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是十分迫切且必要的。首先，為了能夠全面、科學(xué)地推廣使用PPP模式，結(jié)合現(xiàn)有研究成果，提出了一套包含物有所值的定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)的且與客觀需求緊密相關(guān)的指標(biāo)體系；基于Delphi法修正改進(jìn)層次分析法進(jìn)行了研究，再對(duì)各類指標(biāo)的具體評(píng)分量化方法進(jìn)行了總結(jié)，使得評(píng)價(jià)體系具有與時(shí)俱進(jìn)和普適性。

關(guān)鍵詞：PPP模式；物有所值；指標(biāo)體系；層次分析

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.05.062

0引言

PPP是Public-Private Partnership的英文縮寫，字面上解釋為公私合作、公私合營(yíng)。我國(guó)現(xiàn)在一般稱為“政府和社會(huì)資本合作”。PPP項(xiàng)目指的是實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目建設(shè)資金的一種融資模式也是公共產(chǎn)品的一種供給方式，PPP模式是伴隨著公共項(xiàng)目需求的多元化和多樣化而產(chǎn)生的私人部門與公共部門合作模式?，F(xiàn)階段政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域里的應(yīng)用自上而下的大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，它可以通過(guò)引入社會(huì)的資本，激發(fā)社會(huì)資本的朝氣，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建帶來(lái)的巨量融資需求，有利于緩解地方政府債務(wù)壓力以及降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到轉(zhuǎn)變政府的職能的目的，另一個(gè)方面，它可以借力社會(huì)的專業(yè)的管理能力和技術(shù)，提高財(cái)政的資金轉(zhuǎn)化效率，節(jié)省成本，滿足公共服務(wù)的需求，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本深入合作的窗口。

物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)是PPP模式的核心理論，是政府判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種技術(shù)手段，主要是回答針對(duì)于該項(xiàng)目是否應(yīng)該采用PPP模式的問(wèn)題，評(píng)估采用PPP模式的必要性。VfM評(píng)價(jià)指政府在進(jìn)行公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)決策時(shí)，如果采用PPP模式能帶來(lái)物有所值才予以采用，否則采用傳統(tǒng)或其他的采購(gòu)模式。由于“物有所值評(píng)價(jià)”在我國(guó)尚處于試行和推廣階段，概念和觀念還相對(duì)新穎，方法體系也在摸索完善當(dāng)中。

在《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，提出了要充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的功能，拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，并提出了鼓勵(lì)和促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的措施。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，可以看出PPP模式應(yīng)用屬于政府改革的內(nèi)容之一。文獻(xiàn)的主要精神是為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，一是拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，二是促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，提高國(guó)家治理能力，三是完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的制度體系。

本文在現(xiàn)有政策、法規(guī)、研究成果及可查詢到的相關(guān)背景資料基礎(chǔ)上，研究和建立PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)用過(guò)程中的物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，試圖為選擇項(xiàng)目實(shí)施PPP模式提供一些參考，用來(lái)提升引入民間資本的效益性和科學(xué)性。

1PPP模式物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.1指標(biāo)體系

本文的PPP物有所值評(píng)價(jià)模型與PPP模式的VFM指標(biāo)體系緊密相連，不同項(xiàng)目之間差別很大。采用PPP模式項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，必須充分考慮該項(xiàng)目的特點(diǎn)與PPP操作指南的耦合性強(qiáng)與否。PPP模式對(duì)項(xiàng)目的影響評(píng)價(jià)是指根據(jù)科學(xué)合理的物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施前后的PPP模式物有所值指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估對(duì)比，分析和量化PPP模式對(duì)該項(xiàng)目各方面帶來(lái)的影響程度。PPP模式VFM評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立需遵循以下原則：全面性、科學(xué)性、客觀性、獨(dú)立性以及實(shí)用性等原則?；谏鲜鲈瓌t，并針對(duì)項(xiàng)目本身具備典型的特點(diǎn)以及充分考慮政府政策，本文從PPP可行性、PPP必要性、VFM可行性、其他因素等4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，將這4個(gè)方面作為項(xiàng)目評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)。依據(jù)上述4個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)和政府中長(zhǎng)期投資建設(shè)目標(biāo)，對(duì)影響項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用的主要指標(biāo)進(jìn)行深入分析挖掘，對(duì)已有體系中的定性和定量評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)歸納，得到每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下所對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建PPP模式物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如圖1所示。

1.2評(píng)價(jià)指標(biāo)

1.2.1PPP可行性

PPP可行性包括項(xiàng)目是否符合我國(guó)中長(zhǎng)期投資、是否符合PPP操作要求、是否能被政府監(jiān)測(cè)管理、是否能被獨(dú)立客觀地進(jìn)行評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)是否能被明確量化衡量、在安全方面對(duì)項(xiàng)目PPP模式實(shí)施是否有任何限制等六個(gè)方面。該指標(biāo)主要針對(duì)的PPP模式對(duì)項(xiàng)目本身的可行性問(wèn)題，可行性是根本，如果該項(xiàng)目不具備PPP模式可行性，則其他PPP模式VFM評(píng)價(jià)指標(biāo)都無(wú)從談起。

1.2.2PPP必要性

PPP必要性是由增加供給、提高運(yùn)營(yíng)效率、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、增加創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)度等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。該指標(biāo)主要針對(duì)的PPP模式的實(shí)施能否創(chuàng)造一些傳統(tǒng)投資模式所不具備的優(yōu)勢(shì)或者會(huì)增加一些原本不會(huì)出現(xiàn)的重大缺陷。

增加供給包括：（1）項(xiàng)目的目標(biāo)、產(chǎn)出結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量是否能被客觀量化；（2）項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量是否能比傳統(tǒng)模式高；（3）項(xiàng)目是否需要新増大量固定資產(chǎn)投資；（4）項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果能否與市場(chǎng)需求相匹配四個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

提高運(yùn)營(yíng)效率包括：（1）項(xiàng)目是否有利于社會(huì)資本整合相關(guān)資源及流程；（2）項(xiàng)目是否獨(dú)立于己存在的項(xiàng)目；（3）是否存在法律法規(guī)要求政府直接提供；（4）是否存在如公平、效率及責(zé)任等因素要求政府直接提供。

優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配包括：（1）是否能在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行界定和預(yù)測(cè)；（2）風(fēng)險(xiǎn)是否可以分配給最合適管理風(fēng)險(xiǎn)的一方；（3）與社會(huì)資本方分擔(dān)需求、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是否可能；（4）支付機(jī)制及合同條款是否能激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行良好的風(fēng)險(xiǎn)管理，（5）是否達(dá)到了最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果。

增加創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)度包括：（1）社會(huì)資本方的參與是否能帶來(lái)政府技術(shù)和管理提高的連鎖效應(yīng)；（2）在方案設(shè)計(jì)、服務(wù)提供方面是否有創(chuàng)新；（3）在解決方案、服務(wù)水平及產(chǎn)出數(shù)量方面是否有靈活空間；（4）高度先進(jìn)的融資技術(shù)的引入是否會(huì)造成金融市場(chǎng)的繁榮；（5）項(xiàng)目潛在競(jìng)爭(zhēng)程度；（6）市場(chǎng)內(nèi)是否存在壟斷環(huán)境；（7）用戶在被收費(fèi)時(shí)是否有替代性選擇。

1.2.3VFM可行性

VFM可信度是本文定義的一個(gè)用來(lái)衡量項(xiàng)目物有所值程度的一個(gè)指標(biāo)，它是基于項(xiàng)目定量VFM值定義的一個(gè)描述項(xiàng)目采用PPP模式有效程度的指標(biāo)。

現(xiàn)有的定量VFM值是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資二種不同的采購(gòu)方式下產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過(guò)在全生命周期內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行對(duì)比，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本（LCC）。參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。具體計(jì)算步驟如下：

VFM=PSC-LLC（1）

式中，PSC為公共部門比較因子（Public Sector Comparator PSC）常用于物有所值評(píng)價(jià)體系中，用以描述公共部門采用傳統(tǒng)模式采購(gòu)?fù)豁?xiàng)目所發(fā)生包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及更新改造等所以成本，LLC是指PPP模式下的全生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）。

但是由于物有所值評(píng)價(jià)的不量化性、基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)不足性，以及現(xiàn)有PSC方法在很多方面還存在缺陷，從本世紀(jì)開始在學(xué)術(shù)和實(shí)踐層面上，對(duì)其有效性存在很多質(zhì)疑，主要集中在：首先，PSC值的計(jì)算完全基于假設(shè)，極度仰賴于對(duì)可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的度量；然后，PSC的計(jì)算在大多數(shù)情況下為簡(jiǎn)單起見(jiàn)采用點(diǎn)估計(jì)不一定具有穩(wěn)健性；最后，由于PPP項(xiàng)目的時(shí)間周期通常持續(xù)10至30年，有些甚至持續(xù)60年之久，在如此長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)，僅僅考慮金融層面的問(wèn)題，如成本估計(jì)、貼現(xiàn)率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等不足以概括項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)因素。故本文在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上定義了一個(gè)考慮可信度的定量VFM值，該可信度采用專家打分法進(jìn)行確定，保證其客觀合理以及具備普適性。因此當(dāng)存在一部分項(xiàng)目，其定量VFM值為負(fù)值，但是一些PPP模式物有所值的重要基本的定性指標(biāo)評(píng)分較高，實(shí)際上也能采用PPP模式。從而體現(xiàn)本文評(píng)分模型的科學(xué)性、全面性以及客觀性。

VFM可信度=λVFM（2）

式中λ為可信度因子，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體項(xiàng)目，具體階段，具體時(shí)間來(lái)確定，其可以表征定量VFM值對(duì)整個(gè)項(xiàng)目PPP模式物有所值的可信程度。

1.2.4其他指標(biāo)

由于當(dāng)前制定的指標(biāo)存在一定的局限性，為了能讓整個(gè)評(píng)分模型具備可擴(kuò)充性和靈活性，本文定義了一個(gè)其他指標(biāo)以彌補(bǔ)當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目的某個(gè)屬性比較重要但是本文的指標(biāo)體系又沒(méi)有涵蓋的時(shí)候的缺點(diǎn)。

指標(biāo)權(quán)重設(shè)置是規(guī)劃項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)。不同的指標(biāo)權(quán)重設(shè)置，對(duì)綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果產(chǎn)生巨大的影響，導(dǎo)致結(jié)果會(huì)完全不同。層次分析法，是專家們兩兩相互比較各個(gè)指標(biāo)，結(jié)合1-9等級(jí)互反性標(biāo)度理論構(gòu)建判斷矩陣，通過(guò)判斷矩陣求得評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。在實(shí)際使用過(guò)程中，當(dāng)一致性檢驗(yàn)不通過(guò)時(shí)必須返回專家重新調(diào)整判斷矩陣的情況，可能重復(fù)多次，使得層次分析法工作量變大。采用最優(yōu)傳遞矩陣的改進(jìn)層次分析法不需要對(duì)一致性進(jìn)行驗(yàn)證，使之自然滿足一致性。同時(shí)利用Delphi法，將多名獨(dú)立的專家意見(jiàn)進(jìn)行綜合，構(gòu)成群組判斷矩陣。其步驟如下所示。

（1）每一位專家針對(duì)同一層n個(gè)指標(biāo)，兩兩比較構(gòu)建判斷矩陣，根據(jù)Delphi法的思想，由m個(gè)專家對(duì)同一層n個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較，分別構(gòu)成m個(gè)判斷矩陣。第s位專家構(gòu)成的兩兩判斷矩陣為

3結(jié)語(yǔ)

本文建立了適用于PPP模式物有所值研究的指標(biāo)體系，包含供PPP可行性、VFM可行性、PPP必要性、

其他指標(biāo)四類；提出了基于Delphi法修正改進(jìn)層次分析法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為PPP模式物有所值優(yōu)選提供更全面的決策支持。本文建立的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及評(píng)價(jià)模型，能夠衡量項(xiàng)目PPP模式的適用程度，對(duì)決策者的規(guī)劃建設(shè)具有良好的指導(dǎo)意義。

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