撰文/國務院發(fā)展研究中心研究員、企業(yè)研究所副所長 張永偉編輯/N.E.S 李娜

破除電動汽車行業(yè)地方保護的建議

撰文/國務院發(fā)展研究中心研究員、企業(yè)研究所副所長 張永偉
編輯/N.E.S 李娜

地方政府積極發(fā)展電動汽車的很多做法已經(jīng)扭曲為地方保護和市場分割，并進而成為制約電動汽車可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。地方保護的形式很多，如以市場換取或要求外地企業(yè)在當?shù)卦O廠，只給本地企業(yè)提供補貼，制定地方標準以保護本地企業(yè)等。建議從建設全國統(tǒng)一市場、打造電動汽車全國大品牌出發(fā)，加快破除地方保護。可考慮取消地方補貼，同時加快推出新能源汽車積分管理辦法以彌補補貼減少后對電動汽車的影響。要加強國家標準的權威性和制定過程的公開性。改革汽車行業(yè)稅制，逐步提高汽車使用和保有環(huán)節(jié)稅負，降低生產(chǎn)和購買環(huán)節(jié)稅負，從根本上削弱地方抓生產(chǎn)側(cè)的積極性。

汽車產(chǎn)業(yè)包括新興的電動汽車一直很受各級政府關注，這與其產(chǎn)業(yè)鏈條長、對經(jīng)濟帶動作用大有關。如2016年三季度中國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長6%，其中汽車工業(yè)貢獻了近0.9%個百分點。在汽車工業(yè)中，電動汽車產(chǎn)量占全部汽車的比重雖然只僅有1.72%，但增速非常快，同比增長接近100%，電動汽車產(chǎn)業(yè)已成為很多地方非常熱衷的項目。為發(fā)展電動汽車，地方政府出錢、出地、給市場，打造配套環(huán)境，全方位招商引資，一方面確實在扶持本地產(chǎn)業(yè)、支持本地企業(yè)、市場推廣等方面起了很強的推動作用，另一方面也必然帶來更加嚴重的地方保護，破壞了全國統(tǒng)一市場，不利于形成全國和全球性大品牌，區(qū)域分割更加嚴重，產(chǎn)業(yè)小而散的情況更加突出，企業(yè)和政府相互被綁架，產(chǎn)業(yè)生態(tài)遭到嚴重破壞。

如今，一些地方和企業(yè)也越來越認識到，地方保護從長期來看對自身也有很大傷害，一些在本地受到關照的企業(yè)，到別處往往也會受到不公平待遇。現(xiàn)在的問題是，很少有地方愿意率先破除地方支持和保護，擔心會因此被別的地方搶了資源。要在電動汽車領域打破這個怪圈，亟須找到關鍵節(jié)點，在制度上尋求突破。

一、電動汽車行業(yè)地方保護的主要做法

地方對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行一定支持是比較常見的做法，但過度支持就形成了保護，不利于產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的長期發(fā)展。從地方出臺文件和實際實施來看，地方壁壘最嚴重的地區(qū)往往是發(fā)展和推廣電動汽車較積極的地區(qū)。積極型城市的措施花樣很多，通過對2013年以來各地方政府頒布的新能源汽車推廣應用相關政策進行分析，大致包括地方目錄和地方標準、補貼、在本地設立法人單位、技術路線和認證等方面。

表1 各城市支持或保護電動汽車的政策列表

1.要求在本地設立法人單位和建立工廠。

為支持電動汽車早期推廣，中央與地方財政對電動汽車企業(yè)根據(jù)其產(chǎn)品不同提供不同程度的補貼，早期有的純電動客車的單車補貼高達100萬元，其中地方承擔50萬元。為了不讓肥水外流，很多地方要求拿補貼的企業(yè)必須在本地注冊或本地建廠，否則不給地方補貼。地方補貼已成為一些地方招商引資的主要手段。如某市的文件中明確規(guī)定，能夠獲得補貼的企業(yè)必須是“注冊在本市的整車生產(chǎn)企業(yè)，或非本市整車生產(chǎn)企業(yè)在本市注冊的具有獨立法人資格的全資銷售子公司（以下簡稱整車生產(chǎn)企業(yè)或其全資銷售子公司），注冊資金不低于5000萬元；注冊在本市的經(jīng)備案的充電設施運營企業(yè)，注冊資金不低于5000萬元”。為了滿足這個規(guī)定，很多整車廠就到處設立工廠，而這個本地化的整車廠要么就只是個組裝廠，要么就是個一生下來就開工不足的工廠，產(chǎn)量規(guī)模上不去，成本下不來。有些企業(yè)甚至沒有辦法，變成了“倒爺”，拉著新車到各地充數(shù)，以滿足本地制造的要求。

2.以超國標的標準或特定的技術要求設立準入門檻。

全國統(tǒng)一市場形成的關鍵是要有行業(yè)的全國標準，不能每個地方都設定自己的標準，否則會讓生產(chǎn)企業(yè)無所適從。但一些地方為了支持本地制造的汽車，量身定制一些本地標準，以此限制外產(chǎn)汽車進入本地市場。如有的地方以采用高于國標的標準為本地市場準入門檻，名義上是為了選擇更優(yōu)的產(chǎn)品，但由于地方標準帶有明顯的傾向性，實則是為本地企業(yè)量身定制，也剝奪了消費者的選擇權。還有的地方在國標的基礎上另行增加一些技術指標，由于汽車產(chǎn)品改動周期相對較長，在一定程度上限制了一些廠商的進入。各地標準不同，不僅導致單一產(chǎn)品很難形成規(guī)模化，而且也必然造成充電設施不能互聯(lián)互通，讓電動汽車消費變得更加不方便。

現(xiàn)在讓各方比較擔心的是，一些地方以技術路線的名義，設置不合理的障礙，實質(zhì)目的是很“精準”地把具有競爭力的外地產(chǎn)品擋在本地市場之外，從而使得本地企業(yè)可以占得大量市場份額，消費者失去選擇余地。

3.對外地企業(yè)在本地拿補貼設置障礙。

有些城市，盡管公布了新能源汽車有關的補貼支持政策，但是沒有配套細則或者臨近推廣應用期結(jié)束才發(fā)布，讓外地企業(yè)無法實際操作只能放棄，而本地企業(yè)則可以暗地里享受地方補貼。如一個城市，2015年9月26日發(fā)布補貼辦法，而有效期僅到2015年12月31日，且提出了設立本地企業(yè)、配備維修網(wǎng)點等具體要求。這對于外地企業(yè)來說，僅剩三個月的時間很難完成，也就無法拿到地方補貼。

4.要求采購本地零部件企業(yè)產(chǎn)品。

許多城市在政策中明確提出，對要獲得補貼的新能源汽車必須配套本地零部件企業(yè)的產(chǎn)品。車企為推銷汽車而不得不進行配套，增加了調(diào)試和測試時間以及費用不說，在當前新能源汽車安全檢測體系不完善的情況下，倉促更換零部件也容易出現(xiàn)安全隱患。

5.設立地方目錄和地方標準。

盡管國家明確提出不得設立地方目錄和地方標準，但實際上地方目錄和地方標準是地方政府限制準入的最直接手段。一方面可以通過提高地方標準，對產(chǎn)品提出更高的質(zhì)量要求，讓企業(yè)望而卻步；但另一方面，也掐斷了合法的外來者進入本地市場的機會。有些地方雖然明里取消了目錄，但仍對新能源汽車采取備案制，對企業(yè)提出了包括在本地注冊或者委托銷售機構(gòu)，設立4S店，銷售指標等具體要求。而且備案過程繁瑣，周期較長，且只有備案通過的才可以在本地銷售，也等同于地方目錄的效力。

二、電動汽車行業(yè)破除地方保護的建議

1.取消地方財政對廠商的直接補貼，將地方資金更多用于支持者。

中央財政已明確從2016年開始逐步減少補貼，到2020年不再提供補貼?；陔姵氐入妱悠嚰夹g進步，整車成本已在大幅大降，電動汽車應盡早地由依賴補貼轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動?？紤]到長期補貼必然會帶來騙補和產(chǎn)品定價扭曲等問題，更重要的是，地方保護的根源又都與地方補貼有關。因此，建議從2017年起即取消地方對汽車廠商的直接補貼，斬斷地方保護根源。地方資金支持主要用于構(gòu)建良好的新能源汽車應用環(huán)境，如支持基礎設施建設，補貼電費、停車費等，將資金真正用于需方，即新能源汽車使用者。

2.加快研究出臺新能源汽車積分管理辦法。

在國補、地補減少直到取消的情況下，比較現(xiàn)實的配套跟進措施就是實行積分管理辦法，以此來讓燃油車企業(yè)給新能源車企業(yè)提供交叉補貼，從而使政府財政得以解放，對車企的激勵與約束方向也更加明確。在研究積分管理辦法時，要特別注意防止積分管理被扭曲為新的地方保護措施。特別是一些有汽車整車廠的地方，為了讓本地車廠達到積分要求，很可能會因此限制外地產(chǎn)品銷售。這種可能性是存在的。要在積分管理辦法中制定相應的處罰措施。

3.強化國家標準的權威性和制定過程的公開性。

汽車產(chǎn)品標準和充電設施標準是形成全國統(tǒng)一大市場的基礎性標準，不同企業(yè)可以有不同的技術選擇，但必須遵守統(tǒng)一的標準要求。在這一標準之上，不應再允許地方在國家標準之外出臺和實施地方性標準。要防止在電動汽車領域出現(xiàn)手機行業(yè)發(fā)生的充電不兼容等情況。應將鼓勵地方和企業(yè)先行先試與建立全國統(tǒng)一市場、實現(xiàn)互聯(lián)互通有機結(jié)合起來，不能讓先行成為統(tǒng)一的障礙。應進一步改革汽車行業(yè)的標準制定和形成機制，增加產(chǎn)、學、研多方參與性和不同方面的代表性，確保制定過程的透明度，防止利益串通，防止政府被少數(shù)企業(yè)綁架，防止閉門造車導致標準脫離實際。

4.確?，F(xiàn)有政策落實，研究制定問責制度。

為減少地方保護對我國新能源汽車市場發(fā)展的割裂作用，推進建設統(tǒng)一開放、有序競爭的新能源汽車市場，國務院和四部委均發(fā)文在破除地方保護上做出過明確規(guī)定。如國務院在《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（2014年35號）中，明確提出要“堅決清理取消各地區(qū)不利于新能源汽車市場發(fā)展的違規(guī)政策措施”，并提出具體要求，包括：不得出臺地方標準和目錄、不得重復檢驗、不得要求車企采購本地企業(yè)生產(chǎn)的電池電機等零部件、不得要求車企在本地設廠、限制或變相限制消費者購買外地及某類新能源汽車?，F(xiàn)在的問題是，如果地方不按照上述要求，該怎么辦？可行的跟進辦法是將要求進一步細化，并加強監(jiān)管和問責。如對地方政府涉及市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等方面有違反市場公平競爭的，應當給予包括經(jīng)濟、行政方面的處罰，并向社會公示，同時將此類事項納入對黨政干部的問責體系。

5.研究調(diào)整汽車行業(yè)的稅制結(jié)構(gòu)。

不合理的稅制是滋生地方保護的根源。汽車行業(yè)之所以受到地方重視，原因之一就是我國對汽車采用生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，一個汽車廠一旦在一個地方落地或者擴大產(chǎn)能，對地方稅收貢獻非常大。據(jù)初步統(tǒng)計，地方政府能從汽車制造環(huán)節(jié)獲得21%的稅收，在使用環(huán)節(jié)獲得7%的稅收。這種重生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅輕使用環(huán)節(jié)的制度加劇了地方對本地生產(chǎn)的要求。而在發(fā)達國家則正好相反，其汽車產(chǎn)業(yè)的稅收中，購買環(huán)節(jié)的稅費只占整體稅收的30%，而保有和應用環(huán)節(jié)則要占70%。因此，這些國家的各級政府更多地是支持在本地銷售而不是在本地生產(chǎn)。我國在汽車生產(chǎn)購置環(huán)節(jié)的稅種包括增值稅、消費稅、車輛購置稅等；在使用環(huán)節(jié)只有車船稅和成品油消費稅，且都非常低。建議逐步提高汽車使用和保有環(huán)節(jié)稅負，降低生產(chǎn)和購買環(huán)節(jié)稅負，從而削弱地方抓生產(chǎn)側(cè)的積極性。