王 雷

引言

2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“編纂民法典”的重大任務(wù)。法律應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為基礎(chǔ)，民法典編纂應(yīng)該有效回應(yīng)社會(huì)主義法治建設(shè)中圍繞平等民事主體之間人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。推動(dòng)民法典的科學(xué)立法和民主立法都應(yīng)該“堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)”，“總結(jié)和運(yùn)用黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行法治的成功經(jīng)驗(yàn)”，發(fā)掘法治的地方資源。

2015年7月20日至26日，筆者參與中國(guó)青年政治學(xué)院2015年教師暑期赴南陽(yáng)社會(huì)實(shí)踐綜合調(diào)研組，并全程參加依法治國(guó)調(diào)研小組的調(diào)研活動(dòng)。本次調(diào)研活動(dòng)主要內(nèi)容包括：1.南陽(yáng)市完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐；2.南陽(yáng)市立案登記制度的實(shí)踐情況；3.南陽(yáng)市營(yíng)利性和非營(yíng)利性社會(huì)組織治理情況；4.南陽(yáng)市對(duì)孤殘未成年人的政府救助制度。筆者力求通過(guò)上述主題調(diào)研，總體了解南陽(yáng)市完善司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，豐富司法改革和司法規(guī)律方面的研究題材，了解南陽(yáng)市社會(huì)組織治理實(shí)踐和未成年人法治保護(hù)實(shí)踐，豐富對(duì)民事法律實(shí)踐中地方經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查。

河南省南陽(yáng)市地處中國(guó)南北氣候過(guò)渡帶、交通運(yùn)輸樞紐，物產(chǎn)豐富、人杰地靈，歷史文化底蘊(yùn)深厚，社會(huì)發(fā)展迅速，[注]參見(jiàn)王新清：“詠南陽(yáng)”，載《南陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2015年7月24日。南陽(yáng)市的法治經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)具有典型代表性。在南陽(yáng)市參加依法治國(guó)調(diào)研過(guò)程中，筆者深切感受到我國(guó)民法典編纂過(guò)程中應(yīng)該注意對(duì)地方法治經(jīng)驗(yàn)的發(fā)掘總結(jié)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，這有助于使民法典“全面反映客觀規(guī)律和人民意愿”，增強(qiáng)民法典的針對(duì)性和可操作性。

一、民法典中應(yīng)該規(guī)定民事權(quán)利爭(zhēng)議多元解決途徑

(一)民法典規(guī)定民事權(quán)利爭(zhēng)議多元解決途徑以引導(dǎo)民眾理性選擇為權(quán)利而斗爭(zhēng)的方式

法律是對(duì)社會(huì)生活中當(dāng)事人之間的利益沖突做的有國(guó)家強(qiáng)制拘束力的利益取舍或者排序。更進(jìn)一步說(shuō)，法律不過(guò)是立法者對(duì)需要調(diào)整的生活關(guān)系中的利益沖突進(jìn)行的規(guī)范化的、有強(qiáng)制力的利益評(píng)價(jià)。相應(yīng)地，民法則是對(duì)社會(huì)生活中平等主體之間的利益沖突做的規(guī)范化的、由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的利益取舍或排序。定分止?fàn)幨欠傻幕竟δ苤?，?dāng)前中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益關(guān)系多元，矛盾沖突和利益糾紛復(fù)雜，民法典應(yīng)該承擔(dān)起有效規(guī)范、調(diào)整平等民事主體之間的利益關(guān)系，預(yù)防和化解利益沖突的功能?！胺帧庇新氊?zé)、權(quán)利的界限之義，以法律“定分”，劃分出“人己界限”，[注]《荀子·王制》有言：“力不若牛，走不若馬，而牛馬為用，何也？曰：人能群，彼不能群也。人何以能群？曰：分?！庇兄谌藗冦∈乇痉帧卜质丶?、各盡其能、各得其所而又和諧相處。生活資源有限，人們欲求無(wú)限，定分也是止?fàn)幍那疤岷突A(chǔ)，定分是手段，止?fàn)幨悄康模侄▌t能爭(zhēng)止。每一部法律在一定程度上都有“定分止?fàn)帯钡墓δ堋！白鳛閰f(xié)調(diào)利益沖突、組織社會(huì)秩序的工具”，民法“擁有眾多對(duì)特定類(lèi)型沖突利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的規(guī)范策略?！盵注]王軼：“論民事法律事實(shí)的類(lèi)型區(qū)分”，《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期，第71頁(yè)以下。民法作為有國(guó)家強(qiáng)制力的社會(huì)生活規(guī)范，其調(diào)整的問(wèn)題類(lèi)型涉及人的倫理生活和經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。民法中的問(wèn)題類(lèi)型不僅限于平等主體之間的利益沖突，還包括平等主體之間的常態(tài)利益關(guān)系。從民事法律關(guān)系的角度，民法調(diào)整對(duì)象中利益關(guān)系的規(guī)范化表達(dá)即為調(diào)整性的民事法律關(guān)系，民法調(diào)整對(duì)象中的利益沖突的規(guī)范化表達(dá)即為保護(hù)性的民事法律關(guān)系。民法對(duì)調(diào)整性的民事法律關(guān)系采取意定主義為主的調(diào)整方法，民法規(guī)范以規(guī)定普遍、抽象性民事權(quán)利和民事義務(wù)的方式退居幕后，以引導(dǎo)民事主體依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。民法對(duì)保護(hù)性的民事法律關(guān)系采取法定主義為主的調(diào)整方法，民法規(guī)范以課加當(dāng)事人民事責(zé)任的方式走向前臺(tái)，通過(guò)課加責(zé)任的評(píng)價(jià)方式來(lái)矯正被扭曲的法律關(guān)系。民法的規(guī)范功能應(yīng)該是裁判規(guī)范為主、裁判規(guī)范和行為規(guī)范兼具，以實(shí)現(xiàn)民法個(gè)別性調(diào)整和一般性調(diào)整結(jié)合、評(píng)價(jià)作用和指引作用并舉。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)，民眾權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，權(quán)利意識(shí)不當(dāng)然等同于法治思維乃至法律意識(shí)，有了為權(quán)利而斗爭(zhēng)的不屈信念，還要妥當(dāng)選擇為權(quán)利而斗爭(zhēng)的法治方式(訴求表達(dá)機(jī)制和權(quán)益保障渠道)，依法理性積極維權(quán)。私人間為權(quán)利而斗爭(zhēng)的溫和形式為訴訟，更溫和形式則為和解。我國(guó)民法典編纂中需要構(gòu)建以法院訴訟為中心的多元化糾紛解決機(jī)制，暢通和規(guī)范人們?cè)V求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道，以盡量減少權(quán)利人為權(quán)利而斗爭(zhēng)過(guò)程中付出的機(jī)會(huì)成本，使得權(quán)益保障更富實(shí)效。[注]參見(jiàn)王雷：“為權(quán)利而斗爭(zhēng)：民法的‘精神教育’”，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期，第88頁(yè)以下。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”，我國(guó)《物權(quán)法》第32條就有對(duì)物權(quán)爭(zhēng)議解決多元化途徑的規(guī)定：“物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決?！睙o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，筆者建議《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則》在“民事權(quán)利的行使和保護(hù)”一章增加規(guī)定“民事權(quán)利爭(zhēng)議解決途徑”：“民事權(quán)利受到侵害的，權(quán)利人可以通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決?！睂ⅰ懊袷聶?quán)利爭(zhēng)議解決途徑”上升為《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則》的一般性規(guī)定，[注]2016年7月5日全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《民法總則(草案)》并無(wú)類(lèi)似規(guī)定。2016年11月18日至2016年12月17日，全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)民法總則(草案)》(二次審議稿)也無(wú)類(lèi)似規(guī)定。對(duì)引導(dǎo)民眾依法、理性、積極維權(quán)具有重要意義。第一，有助于引導(dǎo)民眾自覺(jué)把法律作為指導(dǎo)和規(guī)范自身行為的基本準(zhǔn)則，養(yǎng)成遇事找法、解決問(wèn)題靠法的法治思維方式和行為方式，將民眾權(quán)利意識(shí)和利益訴求引導(dǎo)到“依法”的和平解決方式之上。第二，有助于引導(dǎo)民眾根據(jù)矛盾糾紛的性質(zhì)和類(lèi)型選擇最便捷、最適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)有效化解糾紛，減少糾紛解決成本，充分發(fā)揮不同糾紛解決機(jī)制的作用，[注]參見(jiàn)管硯：“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”，載《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第242頁(yè)。引導(dǎo)民眾“理性”維權(quán)。訴訟外的糾紛解決機(jī)制除了有助于在案件數(shù)量上對(duì)訴訟分流外，還有其固有價(jià)值。例如，調(diào)解制度是中國(guó)特色糾紛解決制度，被譽(yù)為法治的“東方經(jīng)驗(yàn)”，人民調(diào)解具有民間性、自愿性、成本低、實(shí)效快等特點(diǎn)，通過(guò)人民調(diào)解化解矛盾糾紛也有助于貫徹友善價(jià)值觀，[注]參見(jiàn)王雷：“友善：民法典的基本價(jià)值取向”，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年10月14日，第14版。實(shí)現(xiàn)糾紛解決過(guò)程中的友善和睦、互諒互讓、團(tuán)結(jié)互助、合作共贏，以更好地實(shí)現(xiàn)修復(fù)正義。以調(diào)解方式解決民事權(quán)利爭(zhēng)議除了能夠高效解決糾紛、保持當(dāng)事人之間的合作關(guān)系外，還是彌補(bǔ)特定實(shí)體法律規(guī)范滯后性的重要途徑。[注]參見(jiàn)陳立風(fēng)：“論我國(guó)版權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制的基本模式及其治理路徑”，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第1期，第54頁(yè)以下。第三，有助于不同糾紛解決機(jī)制之間的聯(lián)動(dòng)、銜接、協(xié)調(diào)，形成社會(huì)矛盾糾紛化解的合力，發(fā)揮訴訟作為解決社會(huì)矛盾最后一道防線的功能，激勵(lì)民眾“積極”維權(quán)，通過(guò)多種化解糾紛機(jī)制確保實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?、案結(jié)事了。第四，民法典規(guī)定民事權(quán)利爭(zhēng)議解決途徑也是搭建民事實(shí)體法和民事程序法的重要接口，是民事實(shí)體法對(duì)民事程序法中多元化糾紛解決機(jī)制的重要呼應(yīng)。

(二)立案登記制度并不妨礙多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”。最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》[法釋(2015)8號(hào)]自2015年5月1日起施行，該解釋第1條規(guī)定：“人民法院對(duì)依法應(yīng)該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實(shí)行立案登記制。”立案登記制度改變了之前我國(guó)《民事訴訟法》第123條和最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第13條至15條所規(guī)定的立案審查制度，將實(shí)體裁判要件從起訴受理?xiàng)l件中剝離出來(lái)，降低了起訴受理的門(mén)檻。立案登記制度使得人民法院有案必立、有訴必理，有助于切實(shí)解決立案難問(wèn)題。

筆者在南陽(yáng)市中級(jí)人民法院和臥龍區(qū)人民法院調(diào)研過(guò)程中實(shí)際了解到，立案登記制度和人民法院級(jí)別管轄新標(biāo)準(zhǔn)[注]參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于調(diào)整高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》[法發(fā)(2015)7號(hào)]，本通知自2015年5月1日起實(shí)施。實(shí)施以來(lái)，人民法院特別是基層法院受案數(shù)量“井噴”式增長(zhǎng)，案件審理難度加大，案多人少、審判資源有限的矛盾更為突出。單從案件受理情況看，筆者在調(diào)研過(guò)程中了解到，2015年1月至7月，南陽(yáng)市臥龍區(qū)人民法院受理民事、行政、刑事以及執(zhí)行案件分別為3 393件、98件、367件、607件，共計(jì)4 465件；其中，立案登記制實(shí)施后的5月至7月受理的民事、行政、刑事以及執(zhí)行案件分別為1 831件、77件、159件、404件，總計(jì)2 471件。而2014年5月至7月同期受理的民事、行政、刑事以及執(zhí)行案件分別為1 110件、34件、253件、188件，共計(jì)1 585件?？梢?jiàn)，2015年5月至7月，南陽(yáng)市臥龍區(qū)人民法院受理的民事案件比去年同期增長(zhǎng)了64.95%，受理的行政案件比去年同期增長(zhǎng)了127%。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：南陽(yáng)市臥龍區(qū)人民法院法官于2015年7月22日下午在中國(guó)青年政治學(xué)院2015年教師暑期赴南陽(yáng)社會(huì)實(shí)踐綜合調(diào)研組——依法治國(guó)調(diào)研組座談會(huì)上所做《立案登記制實(shí)施情況匯報(bào)——臥龍區(qū)法院》。在立案登記制度實(shí)施之前，自2009年2月初，南陽(yáng)市兩級(jí)法院在全國(guó)首創(chuàng)立案預(yù)登記和委托調(diào)解制度，在立案預(yù)登記之后，對(duì)適宜調(diào)解的糾紛，經(jīng)征求當(dāng)事人意愿，將糾紛移交相應(yīng)的調(diào)解組織、社會(huì)法庭等進(jìn)行訴前調(diào)解，調(diào)解不成，轉(zhuǎn)入訴訟程序；調(diào)解成功，也可以就調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)法院確認(rèn)[注]河南省南陽(yáng)市中級(jí)人民法院課題組：“立案預(yù)登記與非訴調(diào)解的有機(jī)銜接：關(guān)于立案預(yù)登記和委托調(diào)解制度運(yùn)作模式的調(diào)研”,《法律適用》2009年第12期.。立案預(yù)登記制度和訴前調(diào)解模式也被推廣到其他省市。2012年8月31日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《民事訴訟法修正案》增加有關(guān)訴前調(diào)解的規(guī)定，修正后的《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛,適宜調(diào)解的,先行調(diào)解,但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！倍诹傅怯浿贫葘?shí)施之后，需要修改民事訴訟起訴條件，法院訴前主動(dòng)調(diào)解制度不再合適。

立案登記制度下，糾紛不能再通過(guò)法院引導(dǎo)訴前調(diào)解的方式化解。但立案登記制度并沒(méi)有妨礙多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用，只是將訴前調(diào)解和訴中調(diào)解兩種可能轉(zhuǎn)為訴中調(diào)解一種可能而已。具體地，根據(jù)《民事訴訟法》第133條和142條規(guī)定，法院可以采取庭前調(diào)解、判前調(diào)解方式及時(shí)解決糾紛?！蛾P(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》第15條規(guī)定：“人民法院推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，尊重當(dāng)事人選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等多種方式維護(hù)權(quán)益，化解糾紛?！碑?dāng)然，在案件審理過(guò)程中，法院還可征求當(dāng)事人意愿，允許當(dāng)事人自愿選擇民間調(diào)解方式解決糾紛，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可以根據(jù)《民事訴訟法》第194條和195條規(guī)定申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接。立案登記制度背景下，應(yīng)該著力加強(qiáng)行業(yè)性和專(zhuān)業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)。[注]2009年5月，河南省高級(jí)人民法院提出建設(shè)“社會(huì)法庭”，初衷是運(yùn)用社會(huì)力量解決矛盾糾紛。南陽(yáng)市醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)更是早在2004年便已經(jīng)成立，在立案登記制度和全面深化人民法院改革的背景下，綜合性、專(zhuān)業(yè)性“社會(huì)法庭”仍可在訴訟進(jìn)行過(guò)程中接受人民法院委托從事案件的民間調(diào)解。最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》[法發(fā)(2015)3號(hào)]第48條指出：“……推動(dòng)在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險(xiǎn)糾紛等領(lǐng)域加強(qiáng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)，推動(dòng)仲裁制度和行政裁決制度的完善。建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法進(jìn)程，構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的多元化糾紛解決體系?！?/p>

此外，在南陽(yáng)市兩級(jí)法院及南陽(yáng)市司法局調(diào)研過(guò)程中筆者還了解到，當(dāng)期在一些特殊類(lèi)型糾紛解決過(guò)程中，非訴糾紛解決機(jī)制優(yōu)勢(shì)更為明顯。南陽(yáng)市是南水北調(diào)中線工程起點(diǎn)和重要水源地，南水北調(diào)工程建設(shè)中的行政征收拆遷涉及面廣、數(shù)額較大、類(lèi)型復(fù)雜，但南陽(yáng)市兩級(jí)法院沒(méi)有受理過(guò)南水北調(diào)中線工程征收拆遷糾紛，在與南陽(yáng)市兩級(jí)法院法官調(diào)研座談過(guò)程中，筆者了解到此類(lèi)南水北調(diào)中線工程征收拆遷糾紛若統(tǒng)一用司法手段解決，必須以法院的司法權(quán)威高和公信力高為前提，不如“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的矛盾化解方式效果好，這不完全是一個(gè)征收拆遷法律規(guī)則明確的問(wèn)題，更涉及當(dāng)前司法體制和司法權(quán)威，也進(jìn)一步驗(yàn)證了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”的重要論斷。

二、民法典應(yīng)該規(guī)定國(guó)家親權(quán)制度

國(guó)家親權(quán)制度是指當(dāng)未成年人的父母等監(jiān)護(hù)人沒(méi)有適當(dāng)履行或者沒(méi)有能力履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，國(guó)家介入其中，代替不稱(chēng)職或無(wú)計(jì)可施的父母等監(jiān)護(hù)人，以未成年人監(jiān)護(hù)人的身份行使親權(quán)，以使得國(guó)家擁有與父母一樣的權(quán)利來(lái)約束未成年人行為和維護(hù)未成年人合法權(quán)益。未成年人是需要國(guó)家傾斜保護(hù)的社會(huì)弱勢(shì)群體，國(guó)家親權(quán)(parens patriae)強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)未成年人的積極保護(hù)和對(duì)監(jiān)護(hù)職責(zé)履行的積極干預(yù)。在民法領(lǐng)域，國(guó)家親權(quán)制度主要包括對(duì)失職監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格的撤銷(xiāo)和對(duì)無(wú)人監(jiān)護(hù)的被監(jiān)護(hù)人之兜底監(jiān)護(hù)(國(guó)家監(jiān)護(hù))。英美法上國(guó)家親權(quán)思想還特別體現(xiàn)在未成年人犯罪訴訟程序上。國(guó)家通過(guò)建立對(duì)未成年人犯罪的特殊化司法制度，通過(guò)少年法庭體現(xiàn)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)，切實(shí)維護(hù)未成年人的權(quán)益。

在南陽(yáng)調(diào)研期間，筆者實(shí)地走訪了南陽(yáng)市救助管理站、南陽(yáng)市流浪未成年人救助保護(hù)中心，了解流浪未成年人監(jiān)護(hù)法律制度實(shí)踐情況，并從中總結(jié)檢驗(yàn)未來(lái)《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則》對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)制度的可能設(shè)置。

(一)通過(guò)完善撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格制度督促監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)

根據(jù)社會(huì)學(xué)理論，人出生后需要父母對(duì)其進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)期的撫養(yǎng)和教育，以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)化，獲得在社會(huì)中生活的必要經(jīng)驗(yàn)和行為方式[注]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第105～107頁(yè)。。撫養(yǎng)和教育是監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人的主要監(jiān)護(hù)職責(zé)，“子女對(duì)父母的友愛(ài)類(lèi)似人對(duì)于神的愛(ài)，是一種對(duì)于善與優(yōu)越的愛(ài)。因?yàn)椋改杆o予的恩惠是最大的。他們不僅生養(yǎng)、哺育了子女，而且還是子女的教師?！盵注][古希臘]亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，廖申白譯注，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第252頁(yè)。撫養(yǎng)和教育都應(yīng)該講究具體的方式，應(yīng)該順應(yīng)被監(jiān)護(hù)人不同年齡階段身心發(fā)展的不同特點(diǎn)，并以有利于被監(jiān)護(hù)人健康成長(zhǎng)、全面發(fā)展和順利社會(huì)化為判斷標(biāo)準(zhǔn)。[注]參見(jiàn)“侯鴻儒的‘私塾’”，《三聯(lián)生活周刊》2006年第38期?！读x務(wù)教育法》第11條第1款規(guī)定：“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育；條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲?！薄睹穹ㄍ▌t》第18條第1款和《民法通則意見(jiàn)(試行)》第10條具體規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)。民法上對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)大致類(lèi)型化為：保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益；撫養(yǎng)被監(jiān)護(hù)人；教育被監(jiān)護(hù)人；擔(dān)任被監(jiān)護(hù)人的法定代理人以監(jiān)督約束其對(duì)外行為；對(duì)被監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任等?！痘橐龇ā返?1條和第23條對(duì)父母的監(jiān)護(hù)職責(zé)也做了規(guī)定：父母對(duì)未成年子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，父母對(duì)不能獨(dú)立生活的成年子女有給付撫養(yǎng)費(fèi)的義務(wù)，父母對(duì)未成年子女有保護(hù)和教育的義務(wù)等。[注]需要指出，父母擔(dān)任未成年人的法定監(jiān)護(hù)人時(shí)，其同時(shí)也是承擔(dān)撫養(yǎng)教育義務(wù)之人，在其不履行撫養(yǎng)教育的監(jiān)護(hù)職責(zé)而致監(jiān)護(hù)人資格被撤銷(xiāo)時(shí)，并不等于免除其撫養(yǎng)義務(wù)。參見(jiàn)“無(wú)錫市大同路社區(qū)居民委員會(huì)申請(qǐng)撤銷(xiāo)丁建華的監(jiān)護(hù)人資格案”，載《人民法院案例選》2003年第2輯(總第44輯)，人民法院出版社2004年版。

《民法通則》第18條第3款、第20條和《未成年人保護(hù)法》第53條進(jìn)一步規(guī)定監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益時(shí)的監(jiān)護(hù)資格撤銷(xiāo)制度。[注]參見(jiàn)“林麗某被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)案”，福建省仙游縣人民法院(2014)仙民特字第01號(hào)，轉(zhuǎn)引自“最高人民法院發(fā)布的八起典型案例”，載《人民法院報(bào)》2014年7月24日。2015年1月1日起實(shí)施的最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》[法發(fā)(2014)24號(hào)]著重對(duì)監(jiān)護(hù)人侵害未成年人合法權(quán)益、不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)嚴(yán)重危害未成年人身心健康等行為進(jìn)行規(guī)制。該意見(jiàn)第27條規(guī)定有權(quán)向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的“有關(guān)單位和人員”范圍。[注]《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第27條規(guī)定，民政部門(mén)及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)可以向人民法院提起撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的申請(qǐng)。在南陽(yáng)市調(diào)研過(guò)程中，筆者暫未發(fā)現(xiàn)有此類(lèi)實(shí)例。第35條規(guī)定撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的事由。2015年6月24日提交全國(guó)人大法工委民法室的《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則專(zhuān)家建議稿(提交稿)》第32條一并規(guī)定有權(quán)向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的“有關(guān)單位和人員”范圍和撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的事由：“監(jiān)護(hù)人有下列情形之一的，經(jīng)其他具有擔(dān)任監(jiān)護(hù)人資格的人或者經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門(mén)申請(qǐng)，人民法院可以判決撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)資格，并在具有擔(dān)任監(jiān)護(hù)人資格的人中為其指定新的監(jiān)護(hù)人：(一)實(shí)施嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康的行為；(二)怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于困境或者危險(xiǎn)狀態(tài)；(三)有其他嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的行為?！薄氨O(jiān)護(hù)人確有悔改表現(xiàn)的，經(jīng)其申請(qǐng)，人民法院可以恢復(fù)其監(jiān)護(hù)資格，人民法院指定的監(jiān)護(hù)人同時(shí)終止監(jiān)護(hù)職責(zé)?！盵注]該規(guī)定也為2016年7月5日全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《民法總則(草案)》第34條和第35條吸納，《中華人民共和國(guó)民法總則(草案)》(二次審議稿)第35條和第36條對(duì)該規(guī)定做了保留和完善。

在調(diào)研期間，筆者了解到，南陽(yáng)市救助管理站、南陽(yáng)市流浪未成年人救助保護(hù)中心流浪未成年人年均救助量一般在120人次左右；從年齡結(jié)構(gòu)看，7歲至15歲的流浪未成年人占66%；從性別看，男性占70%以上；從未成年人流浪原因看，家庭監(jiān)管缺失導(dǎo)致的流浪占到了絕大多數(shù)，救助保護(hù)中心在日常工作中救助的甚至不乏確認(rèn)為被父母遺棄的流浪未成年人，對(duì)于這部分未成年人救助保護(hù)中心也履行臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：南陽(yáng)市救助管理站工作人員于2015年7月21日下午在中國(guó)青年政治學(xué)院2015年教師暑期赴南陽(yáng)社會(huì)實(shí)踐綜合調(diào)研組座談會(huì)上所做《流浪未成年人救助保護(hù)工作匯報(bào)》。當(dāng)前未成年人救助保護(hù)中心對(duì)流浪未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任履行較好，但救助保護(hù)中心主動(dòng)行使申請(qǐng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格、批評(píng)教育失職監(jiān)護(hù)人等方面的實(shí)踐相對(duì)不足，離《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》賦予其的公法職能尚有距離。

(二)通過(guò)規(guī)定民政部門(mén)兜底擔(dān)任監(jiān)護(hù)人以貫徹國(guó)家親權(quán)

判決撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格案件中，未成年人沒(méi)有其他監(jiān)護(hù)人，也沒(méi)有合適人員和其他單位可以被指定擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第36條第3款規(guī)定：“沒(méi)有合適人員和其他單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定民政部門(mén)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，由其所屬兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)?！彼痉▽?shí)踐中，父母離婚后，對(duì)未成年孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)一般都會(huì)判給其中一方。鎮(zhèn)江一名8個(gè)月大男嬰在父母離婚后由誰(shuí)監(jiān)護(hù)，卻成了困擾法官的難題，因?yàn)檫@名男嬰的父母都是殘疾人，沒(méi)能力撫養(yǎng)，而其他近親屬也無(wú)監(jiān)護(hù)能力。2014年8月，鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)法院適用特別程序，人性化處理，將孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)最終判決指定給了民政局。民政局下屬的鎮(zhèn)江市社會(huì)福利院將代為撫養(yǎng)。由法院直接指定民政部門(mén)擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人，這在江蘇還是首例。[注]參見(jiàn)林清智：“鎮(zhèn)江一對(duì)夫妻離婚孩子判給民政局 系江蘇首例”，載人民網(wǎng)2014年8月28日，http://he.people.com.cn/n/2014/0828/c192235-22143119.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年8月18日。

《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則專(zhuān)家建議稿(提交稿)》第23條第3款規(guī)定：“沒(méi)有前款規(guī)定的監(jiān)護(hù)人的，由未成年人住所地的民政部門(mén)設(shè)立的機(jī)構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人?！钡?4條規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督、提供必要保障?！盵注]2016年7月5日全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《民法總則(草案)》第30條、《中華人民共和國(guó)民法總則(草案)》(二次審議稿)第31條在民政部門(mén)兜底擔(dān)任監(jiān)護(hù)人問(wèn)題上規(guī)定得并不徹底。例如，對(duì)流浪未成年人的臨時(shí)監(jiān)護(hù)乃至收留撫養(yǎng)就屬于民政部門(mén)的法定職責(zé)。[注]《未成年人保護(hù)法》第43條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助場(chǎng)所，對(duì)流浪乞討等生活無(wú)著未成年人實(shí)施救助，承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任；公安部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)護(hù)送流浪乞討或者離家出走的未成年人到救助場(chǎng)所，由救助場(chǎng)所予以救助和妥善照顧，并及時(shí)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回?！薄皩?duì)孤兒、無(wú)法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無(wú)著的未成年人，由民政部門(mén)設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)?！薄拔闯赡耆司戎鷻C(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得虐待、歧視未成年人；不得在辦理收留撫養(yǎng)工作中牟取利益。”民政部門(mén)應(yīng)該將自己臨時(shí)擔(dān)任或者兜底擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的支出納入一般公共預(yù)算支出中的社會(huì)保障支出，以更好地履行自己的法定職責(zé)。“在民法慈母般的眼中，每一個(gè)個(gè)人就是整個(gè)國(guó)家?！盵注]〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1976年版,第329頁(yè)。民政部門(mén)在擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循未成年人最大利益原則，充分考慮未成年人身心特點(diǎn)和人格尊嚴(yán)，給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)。[注]2011年6月1日，石家莊市設(shè)立了嬰兒安全島，在這期間民政部和有關(guān)部門(mén)組織進(jìn)行了認(rèn)真反復(fù)的論證，達(dá)成了共識(shí)，建議在全國(guó)推廣。支持設(shè)立“棄嬰島”主要是基于生命至上、兒童權(quán)益優(yōu)先等原則，最大程度保障棄嬰的生命健康權(quán)，與中國(guó)《未成年人保護(hù)法》的立法精神是一致的，與刑法打擊棄嬰犯罪并行不悖?！皸墜雿u”在設(shè)計(jì)之初遇到的最大反對(duì)聲音，是它有可能成為極少數(shù)父母逃避撫養(yǎng)責(zé)任的出口。參見(jiàn)楊建順：“設(shè)置‘棄嬰島’應(yīng)當(dāng)有法律明確授權(quán)”，載《檢察日?qǐng)?bào)》2014年4月16日。當(dāng)流浪未成年人受侵害時(shí)，民政部門(mén)有權(quán)代其主張賠償，以更好地維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。[注]參見(jiàn)“流浪的癡呆兒被車(chē)撞傷 民政局可代其提起訴訟嗎？”，載李克、宋才發(fā)、朱繼紅：《以案說(shuō)法叢書(shū)——未成年人保護(hù)案例》，人民法院出版社2004年版。

三、民法典應(yīng)該推進(jìn)社會(huì)組織的法人化改造

(一)民法典應(yīng)該著力推進(jìn)民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織的法人化改造

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》在“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”問(wèn)題上指出：“支持各類(lèi)社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮……團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用?！狈ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)離不開(kāi)民法典中對(duì)人與社會(huì)關(guān)系的妥當(dāng)界定，“21世紀(jì)的中國(guó)民法典恐怕要致力于推動(dòng)社會(huì)的生成、發(fā)育和成熟”[注]王軼：“民法典編纂如何體現(xiàn)中國(guó)特色”，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年7月23日。。這主要體現(xiàn)在民法典對(duì)民事團(tuán)體類(lèi)型的規(guī)定上?！吨腥A人民共和國(guó)民法典·民法總則專(zhuān)家建議稿(提交稿)》對(duì)民事團(tuán)體的類(lèi)型主要規(guī)定了法人和其他組織，法人又具體包括公法人和私法人，私法人包括社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，社團(tuán)法人進(jìn)一步包括營(yíng)利社團(tuán)法人和非營(yíng)利社團(tuán)法人。法人團(tuán)體的類(lèi)型設(shè)置是民法總則立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)，這尤其表現(xiàn)在對(duì)非營(yíng)利法人的立法設(shè)置上。2016年7月5日全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《民法總則(草案)》將法人劃分為營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人，《中華人民共和國(guó)民法總則(草案)》(二次審議稿)對(duì)法人繼續(xù)做此分類(lèi)，該分類(lèi)引起較大爭(zhēng)論。

根據(jù)筆者在臥龍區(qū)民政局和南陽(yáng)市民政局調(diào)研座談以及實(shí)地走訪臥龍區(qū)營(yíng)利性和非營(yíng)利性社會(huì)組織的了解，非營(yíng)利性社會(huì)組織主要由民政部門(mén)登記管理，在民政部門(mén)的執(zhí)法實(shí)踐中，非營(yíng)利性社會(huì)組織主要分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)。社會(huì)團(tuán)體主要包括各類(lèi)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、學(xué)會(huì)、促進(jìn)會(huì)、研究會(huì)、商會(huì)等，在登記管理上適用《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。民辦非企業(yè)單位主要包括從事教育(如民辦中小學(xué)校、民辦幼兒園等)、科技、文化、衛(wèi)生、體育、民政(如民辦養(yǎng)老中心)等事業(yè)的組織，在登記管理上適用《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。基金會(huì)在登記管理上則適用《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。截至2015年6月，在南陽(yáng)市臥龍區(qū)民政部門(mén)依法登記的社會(huì)組織共257家，其中社會(huì)團(tuán)體60家，民辦非企業(yè)單位197家(包括民辦中小學(xué)校、幼兒園在內(nèi)的教育類(lèi)民辦非企業(yè)單位143家)。截至2014年12月31日，南陽(yáng)市、縣兩級(jí)民政部門(mén)共登記各類(lèi)社會(huì)組織3 201家，其中在市民政局登記的社會(huì)團(tuán)體416家，民辦非企業(yè)單位203家。南陽(yáng)市社會(huì)組織總登記量目前居河南省第二位，每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織2.9個(gè)。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：南陽(yáng)市臥龍區(qū)民政局工作人員于2015年7月23日在中國(guó)青年政治學(xué)院2015年教師暑期赴南陽(yáng)社會(huì)實(shí)踐綜合調(diào)研組座談會(huì)上所做《南陽(yáng)市臥龍區(qū)非營(yíng)利性社會(huì)組織依法治理情況匯報(bào)》；南陽(yáng)市民政局工作人員于2015年7月24日在中國(guó)青年政治學(xué)院2015年教師暑期赴南陽(yáng)社會(huì)實(shí)踐綜合調(diào)研組座談會(huì)上所做的《關(guān)于對(duì)南陽(yáng)市社會(huì)組織登記管理工作的調(diào)查》。非營(yíng)利社會(huì)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題主要有：一是社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位管理指導(dǎo)不到位，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理單位雙重管理體制下存在執(zhí)法不協(xié)調(diào)、[注]參見(jiàn)藍(lán)方：“法學(xué)社團(tuán)不服處罰起訴民政部”，載財(cái)新網(wǎng)2014年5月1日，http://china. caixin.com/2014-05-01/100672483.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年10月2日；藍(lán)方：“社團(tuán)告民政部續(xù)篇 質(zhì)疑法學(xué)會(huì)權(quán)力來(lái)源”，載財(cái)新網(wǎng)2014年5月28日，http://china.caixin.com/2014-05-28/100683677.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年10月2日。責(zé)任不清晰、重登記但輕管理或者疏于管理的現(xiàn)象。[注]2015年5月25日，河南省魯山縣一個(gè)老年康復(fù)中心——康樂(lè)園老年公寓不能自理人員養(yǎng)老區(qū)發(fā)生火災(zāi)，造成38人死亡，康樂(lè)園老年公寓是一間民辦養(yǎng)老院，經(jīng)縣民政局批準(zhǔn)于2010年成立。2015年5月26日，民政部做出安排部署，緊急下發(fā)《民政部關(guān)于立即開(kāi)展各類(lèi)福利、救助機(jī)構(gòu)安全隱患排查整治工作的緊急通知》，要求各地民政部門(mén)立即在全國(guó)民政系統(tǒng)開(kāi)展安全隱患排查整治工作。據(jù)調(diào)查，本次失火原因主要是管理不善導(dǎo)致電路老化、安全隱患整治不徹底、消防檢查管控不到位。2015年5月27日，有關(guān)部門(mén)決定，對(duì)魯山縣人民政府分管民政工作的副縣長(zhǎng)田某某、魯山縣民政局局長(zhǎng)劉某某、魯山縣民政局黨組成員王某某、魯山縣公安局黨委委員高某等停職處理。二是對(duì)非營(yíng)利社會(huì)組織的立法分散、滯后，非營(yíng)利社會(huì)組織的法人化程度有待提高，實(shí)踐中甚至存在大量未依法辦理登記的“法外非營(yíng)利社會(huì)組織”。

針對(duì)前述非營(yíng)利性社會(huì)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題，可能的解決對(duì)策如下：

第一，應(yīng)該推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革，取消對(duì)社會(huì)組織在注冊(cè)登記環(huán)節(jié)不必要的業(yè)務(wù)主管前置審查和雙重管理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力，根據(jù)2013年3月14日通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門(mén)要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任?！盵注]參見(jiàn)河南省人民政府辦公廳《關(guān)于四類(lèi)社會(huì)組織直接登記的通知》[豫政辦(2014)122號(hào)]?！吨腥A人民共和國(guó)民法典·民法總則專(zhuān)家建議稿(提交稿)》第80條、85條對(duì)非營(yíng)利性社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的設(shè)立原則都改采準(zhǔn)則設(shè)立主義為原則、許可設(shè)立主義為例外。

第二，應(yīng)該成立由民政部門(mén)牽頭、各個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)參與的社會(huì)組織管理綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，以樹(shù)立民政部門(mén)在社會(huì)組織登記管理工作中的權(quán)威。

第三，應(yīng)該在《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則》中統(tǒng)一法人立法，推進(jìn)民辦非企業(yè)單位的法人化改造。民法典對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的立法宗旨在于：妥當(dāng)回應(yīng)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)生活和非經(jīng)濟(jì)社團(tuán)生活的需要，豐富法人團(tuán)體和非法人團(tuán)體的類(lèi)型[注]參見(jiàn)王雷：“我國(guó)民法典編纂中的團(tuán)體法思維”，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期，第68頁(yè)以下。?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》總體上側(cè)重于對(duì)非營(yíng)利性社會(huì)組織的登記管理，對(duì)成立后的日常監(jiān)管重視不足，應(yīng)該借民法典編纂之機(jī)，統(tǒng)一社會(huì)組織法人立法，修改民法典之外的社會(huì)組織單行法。例如根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條和第4條的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位屬于從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，民辦非企業(yè)單位不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！睹褶k非企業(yè)單位登記暫行辦法》第6條進(jìn)一步要求民辦非企業(yè)單位須在其章程草案或合伙協(xié)議中載明該單位的盈利不得分配，解體時(shí)財(cái)產(chǎn)不得私分。民辦非企業(yè)單位并非規(guī)范的民事法人團(tuán)體或者非法人團(tuán)體類(lèi)型，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第12條的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位可能分別呈現(xiàn)出法人、合伙或者個(gè)體工商戶的不同屬性，而不管何種法律屬性的民辦非企業(yè)單位又均“不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”、“盈利不得分配”，這就使得民辦非企業(yè)單位的設(shè)立人責(zé)權(quán)不一致。就民辦非企業(yè)單位而言，其并非均屬于非營(yíng)利性的社會(huì)組織，應(yīng)該回歸其社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人乃至其他組織的不同角色定位，允許作為社團(tuán)法人或者其他組織的民辦非企業(yè)單位設(shè)立人(舉辦者)分配營(yíng)利和剩余財(cái)產(chǎn)，以更好地促進(jìn)其法人化治理和實(shí)現(xiàn)設(shè)立人的責(zé)權(quán)一致，真正激發(fā)此類(lèi)民事主體的活力和創(chuàng)新能力，也可以結(jié)束司法實(shí)務(wù)中對(duì)公司制民辦非企業(yè)單位相關(guān)民事糾紛不得已只能參照適用《公司法》規(guī)定的類(lèi)似現(xiàn)象[注]參見(jiàn)崔永峰：“民辦非企業(yè)單位出資糾紛案評(píng)析”，《人民司法》2005年第11期，第105頁(yè)以下。。

此外，在南陽(yáng)市司法局調(diào)研過(guò)程中，筆者還了解到南陽(yáng)市律師事務(wù)所目前主要包括合伙制律所和個(gè)人所兩種類(lèi)型，沒(méi)有特殊的普通合伙制律所，均不需要辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，只需要在司法局辦理執(zhí)業(yè)許可證。個(gè)人制律師事務(wù)所的組織形式就不屬于法人或者其他組織，其在民事主體類(lèi)型中的定位值得研究。

(二)民法典通過(guò)細(xì)化農(nóng)民集體決定以推進(jìn)基層治理法治化

推進(jìn)基層治理法治化，離不開(kāi)對(duì)基層治理法治經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。在南陽(yáng)市司法局和南陽(yáng)市臥龍區(qū)光武街道劉莊社區(qū)調(diào)研過(guò)程中，筆者了解到鄧州市2004年推出的“四議兩公開(kāi)”工作法成為向全國(guó)推廣的加強(qiáng)基層民主自治組織能力建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)舉?！八淖h兩公開(kāi)”工作法具體包括黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議決議，決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)?！八淖h兩公開(kāi)”工作法充分發(fā)揮村黨組織在農(nóng)村集體決議過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)作用，使得農(nóng)村集體決議能夠以“看得見(jiàn)”的方式做出和實(shí)現(xiàn)，有利于保障村民自治的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利作為社員權(quán)的一種，其核心是作為集體成員的農(nóng)民對(duì)集體所有權(quán)的受益權(quán)，而該受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)又主要依賴(lài)于集體成員通過(guò)民主管理參與集體所有權(quán)的行使等集體決定的做出。農(nóng)民集體是一個(gè)團(tuán)體的存在，“農(nóng)民集體成員權(quán)的主要行使方式就是決議行為”[注]王雷：“論民法中的決議行為——從農(nóng)民集體決議、業(yè)主管理規(guī)約到公司決議”，《中外法學(xué)》2015年第1期，第79頁(yè)以下。。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織決定和公司決議都屬于決議行為，《公司法》對(duì)公司決議從會(huì)議召集、會(huì)議組織、會(huì)議通知、會(huì)議記錄、會(huì)議議事方式和表決程序等均有相對(duì)完善和詳細(xì)的規(guī)定，這有利于引導(dǎo)公司表決權(quán)人依法積極有效行使表決權(quán)。[注]參見(jiàn)王雷：“公司決議行為瑕疵制度的解釋與完善——兼評(píng)公司法司法解釋四(征求意見(jiàn)稿)第4—9條規(guī)定”，《清華法學(xué)》2016年第5期，第168頁(yè)以下。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)范圍，第30條規(guī)定村民委員會(huì)村務(wù)公開(kāi)的事項(xiàng)范圍，《物權(quán)法》第59條規(guī)定集體成員決定的事項(xiàng)范圍，這些規(guī)范性文件側(cè)重對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織決定事項(xiàng)范圍的規(guī)定，在決定的其他程序性規(guī)則方面存在立法供給不足。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利就要充分保障農(nóng)民集體成員決定(決議)的主體、事項(xiàng)、程序、方式、公開(kāi)和救濟(jì)機(jī)制等合法?！八淖h兩公開(kāi)”工作法在農(nóng)民集體決定(決議)程序和決定公開(kāi)方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，能夠更好地保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)民集體決定從做出到實(shí)施全過(guò)程的動(dòng)態(tài)民主管理和監(jiān)督。我國(guó)民法典物權(quán)法編編纂過(guò)程中應(yīng)該對(duì)農(nóng)民集體決定從主體、事項(xiàng)、程序、方式、公開(kāi)和救濟(jì)機(jī)制等角度進(jìn)行全方位細(xì)化規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

在人文社會(huì)科學(xué)研究中，“社會(huì)就是我們的實(shí)驗(yàn)室”[注]王新清教授語(yǔ)，參見(jiàn)周若愚：“王新清：最是南陽(yáng)能牽情”，載《南陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2015年8月3日。。法律的社會(huì)實(shí)證分析方法有利于幫助我們發(fā)現(xiàn)抽象規(guī)則和具體實(shí)踐之間的差距，總結(jié)法治的地方經(jīng)驗(yàn)，驗(yàn)證法治理論和法律制度的針對(duì)性、可操作性。在河南省南陽(yáng)市參加依法治國(guó)調(diào)研過(guò)程中，筆者深切感受到我國(guó)民法典編纂過(guò)程中應(yīng)該注意發(fā)掘總結(jié)法治的地方資源，注意驗(yàn)證法治理論和法律制度的可行性。

通過(guò)在南陽(yáng)市開(kāi)展依法治國(guó)調(diào)研，筆者總結(jié)、驗(yàn)證民法典編纂的三條地方經(jīng)驗(yàn)：一是民法典中應(yīng)該規(guī)定多元化糾紛解決機(jī)制，在《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則》“民事權(quán)利的行使和保護(hù)”一章增加規(guī)定“民事權(quán)利爭(zhēng)議解決途徑”。二是民法典應(yīng)該規(guī)定國(guó)家親權(quán)制度，通過(guò)完善撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格制度督促監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)(對(duì)此應(yīng)該著重完善規(guī)定有權(quán)向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的“有關(guān)單位和人員”范圍和撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的事由)，通過(guò)規(guī)定民政部門(mén)兜底擔(dān)任監(jiān)護(hù)人以貫徹國(guó)家親權(quán)。三是民法典應(yīng)該推進(jìn)社會(huì)組織的法人化改造，統(tǒng)一非營(yíng)利性社會(huì)組織法人化立法改造，修改民法典之外的非營(yíng)利性社會(huì)組織單行法；通過(guò)細(xì)化農(nóng)民集體決定以推進(jìn)基層治理法治化。