石東偉

摘要：縣級(jí)巡察工作開(kāi)展以來(lái)，通過(guò)發(fā)現(xiàn)線索、移交問(wèn)題，對(duì)違法違紀(jì)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督、提高了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，對(duì)于保持黨的先進(jìn)性和純潔性起到了重要的促進(jìn)的作用。但在成績(jī)的背后我們也應(yīng)該看到縣級(jí)巡察也存在著工作人員積極性不易調(diào)動(dòng)、人員管理協(xié)調(diào)難度大、工作經(jīng)驗(yàn)可借鑒度不高、對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題追責(zé)處理存在困難等不容忽視的困境，這些困境的存在在一定程度上影響了縣級(jí)巡察的效果。在我國(guó)從嚴(yán)治黨的大背景下，要想使縣級(jí)巡察的震懾作用更加突顯，就必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入的分析探討，找準(zhǔn)原因，解決好這些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)巡察；困境；對(duì)策分析

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.01.062

1巡察的基本內(nèi)容

各地根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》出臺(tái)了相應(yīng)的縣級(jí)巡察工作條例，對(duì)巡察工作的工作內(nèi)容、工作方法、工作程序都做出了詳細(xì)的規(guī)定，各地的規(guī)定雖略有不同，但都是大同小異，本文引用《中共河南省委關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見(jiàn)》作為參考來(lái)研究縣市巡察的相關(guān)內(nèi)容。

1.1縣級(jí)巡察的定義

巡察工作作為巡視工作的延伸和拓展，與巡視工作是一脈相承的，本質(zhì)上是參照中央和省級(jí)巡視工作的做法，由縣級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)紀(jì)委組織，根據(jù)黨章、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例等黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)精神，加強(qiáng)對(duì)縣以下基層黨組織和黨員干部的監(jiān)督而采取的一種工作形式。

1.2縣級(jí)巡察的工作內(nèi)容

根據(jù)《中共河南省委關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見(jiàn)》的規(guī)定，縣級(jí)黨委巡察對(duì)象范圍主要是縣直單位及人民團(tuán)體黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，二級(jí)機(jī)構(gòu)黨組織主要負(fù)責(zé)人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、人大主席；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直機(jī)關(guān)辦、所、站、中心主要負(fù)責(zé)人以及村干部?？h級(jí)巡察工作要著力發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面：違反組織紀(jì)律問(wèn)題、作風(fēng)問(wèn)題、違紀(jì)違法問(wèn)題、侵害群眾利益問(wèn)題及上級(jí)黨委巡視巡察反饋意見(jiàn)整改和移交事項(xiàng)辦理中存在的問(wèn)題。

1.3縣級(jí)巡察工作的方法

《中共河南省委關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見(jiàn)》對(duì)縣級(jí)巡察工作的方法做出了如下規(guī)定：聽(tīng)取被巡察單位黨組織工作匯報(bào)和有關(guān)部門(mén)專(zhuān)題匯報(bào)、列席被巡察單位有關(guān)會(huì)議、組織民主測(cè)評(píng)及問(wèn)卷調(diào)查、開(kāi)展個(gè)別談話(huà)、召開(kāi)座談會(huì)、受理來(lái)信來(lái)電來(lái)訪、走訪調(diào)研、暗訪、調(diào)閱或復(fù)制有關(guān)資料、抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)情況、向有關(guān)涉案人員了解情況、專(zhuān)項(xiàng)檢查干部選拔任用工作、商請(qǐng)有關(guān)職能部門(mén)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助。巡察組對(duì)反映被巡察單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的重要問(wèn)題，可以深入了解。巡察組不干預(yù)被巡察地方、單位的正常工作，不查辦案件。

2縣級(jí)巡察工作存在的困境

縣級(jí)巡察工作開(kāi)展以來(lái)，通過(guò)發(fā)現(xiàn)線索、移交問(wèn)題，對(duì)違法違紀(jì)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督、提高了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力、對(duì)于保持黨的先進(jìn)性和純潔性起到了重要的促進(jìn)的作用。但在成績(jī)的背后我們也應(yīng)該看到縣級(jí)巡察也存在著工作人員積極性不易調(diào)動(dòng)、人員管理協(xié)調(diào)難度大、工作經(jīng)驗(yàn)可借鑒度不高、對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題追責(zé)處理存在困難等不容忽視的困境，這些困境的存在在一定程度上影響了縣級(jí)巡察的效果。在我國(guó)從嚴(yán)治黨的大背景下，要想使縣級(jí)巡察的震懾作用更加凸顯，就必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入的分析探討，找準(zhǔn)原因，解決好這些問(wèn)題。

2.1工作人員的積極性不易調(diào)動(dòng)

巡察工作不同于常規(guī)的辦案和行政執(zhí)法，它是采取一定的工作方法根據(jù)黨章、黨紀(jì)的規(guī)定或要求對(duì)被巡察單位進(jìn)行的一項(xiàng)全面政治體檢，檢查被巡察單位是否存在違反黨章黨紀(jì)的問(wèn)題。因此可以說(shuō)，巡察工作開(kāi)展的過(guò)程就是一個(gè)主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、尋找問(wèn)題的過(guò)程。巡察工作人員找到問(wèn)題的多少、質(zhì)量高低決定了巡察工作的成敗。然而在巡察工作當(dāng)中，因?yàn)槭孪炔⒉荒茴A(yù)判能發(fā)現(xiàn)什么問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)多少問(wèn)題，在考核上也沒(méi)有可以量化的標(biāo)準(zhǔn)要求，這就導(dǎo)致不易事先對(duì)巡察工作有一個(gè)全面把握，從而對(duì)工作人員提出具體的要求或采取有針對(duì)性的激勵(lì)措施，加之一些錯(cuò)綜復(fù)雜的政治關(guān)系使得巡察工作人員在工作時(shí)心存顧慮，因此就可能導(dǎo)致巡察工作人員在工作上僅僅滿(mǎn)足于過(guò)得去，能夠向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交差，而不愿去深入調(diào)查一些深層次的問(wèn)題。

2.2人員管理協(xié)調(diào)難度較大

專(zhuān)職和兼職相結(jié)合是常見(jiàn)的巡察組工作人員的配備方式，這一方面可以起到減少人員編制、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的效果，但另一方面也帶來(lái)了人員管理和分工的不便。在每次巡察中抽調(diào)的兼職巡察工作人員之前并沒(méi)有巡察工作經(jīng)驗(yàn)，且巡察組對(duì)其能力及性格并不是十分了解，因此在具體工作中不能根據(jù)每個(gè)人的特點(diǎn)合理分工，工作人員彼此之間的不了解也可能會(huì)造成溝通協(xié)作方面的困難。如果處理不好這些問(wèn)題，在短短的一個(gè)月或更短的時(shí)間內(nèi)，面對(duì)繁重的任務(wù)，巡察工作的效果勢(shì)必會(huì)打折扣。

2.3工作經(jīng)驗(yàn)可借鑒度不高

縣級(jí)巡察的巡察對(duì)象是縣直單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)縣直單位都有著不同的職能而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨著不同的情況，常規(guī)的巡察工作方法只能保證完成巡察程序，而不能很好地針對(duì)每個(gè)巡察對(duì)象的不同特點(diǎn)而去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。因此，對(duì)于縣級(jí)巡察干部而言，每次巡察都會(huì)面臨新情況新問(wèn)題，以往的工作經(jīng)驗(yàn)并不能完全指導(dǎo)工作的開(kāi)展，這在一定程度上增加了巡察工作的難度。面對(duì)這種情況，就需要巡察組花費(fèi)大的力氣，找準(zhǔn)突破口，否則可能就會(huì)面臨無(wú)從下手的局面。

2.4對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題追責(zé)處理存在困難

根據(jù)巡察工作要求，對(duì)于巡察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，巡察組往往將線索資料移交紀(jì)委或組織部進(jìn)行處理。然而在實(shí)際工作中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往出于大局或工作需要的考慮，對(duì)線索不予立案，也不對(duì)相關(guān)問(wèn)題或相關(guān)人員予以處理問(wèn)責(zé)，這就影響了巡察工作的權(quán)威，涉及到群眾舉報(bào)反映的問(wèn)題也必然會(huì)讓群眾對(duì)巡察工作失去信心，削弱群眾對(duì)全面從嚴(yán)治黨的獲得感。

3造成縣級(jí)巡察工作困境的原因

3.1縣域“熟人社會(huì)”影響

與中央巡視不同，縣級(jí)巡察往往是對(duì)同一個(gè)縣內(nèi)的縣直部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行巡察，縣級(jí)的巡察干部大多來(lái)自于當(dāng)?shù)兀诋?dāng)?shù)赜兄约旱呐笥讶蜕钊?。由于地域狹小，流動(dòng)性較低，在長(zhǎng)期的政治生涯中，巡察干部往往跟許多單位的領(lǐng)導(dǎo)干部共有著這樣或那樣的交際，因此就形成了一種熟人社會(huì)，這種熟人社會(huì)使得一個(gè)縣內(nèi)的政治關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜。北京大學(xué)社會(huì)學(xué)博士馮軍旗的博士論文《中縣干部》深入考察了河南中部一個(gè)縣的“政治家族”現(xiàn)象。在這一個(gè)幾十萬(wàn)人口的縣里，由血緣與姻緣構(gòu)筑起一張政治家族網(wǎng)。在該縣1013名副科級(jí)及以上干部中，有21個(gè)政治“大家族”（副科級(jí)及以上超過(guò)5人）和140個(gè)政治“小家族”（副科級(jí)及以上2-5人）。政治家族之間并不割裂，往往以聯(lián)姻或者拜干親的方式不斷擴(kuò)大，“幾乎找不到一個(gè)孤立的家族”。這種獨(dú)特的縣域政治特色使得巡察干部在開(kāi)展工作的時(shí)候往往有所顧慮，擔(dān)心堅(jiān)持原則會(huì)得罪相關(guān)的人員或是他們背后的家族勢(shì)力，最終影響到自己的政治前途。在工作中，縣級(jí)巡察干部經(jīng)常會(huì)遇到熟人或各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部打招呼要求網(wǎng)開(kāi)一面的現(xiàn)象，這也在無(wú)形中給巡察干部帶來(lái)了壓力。因此，在這樣的“熟人社會(huì)”和得罪一個(gè)人幾乎等于得罪一個(gè)地方多半個(gè)官場(chǎng)的政治生態(tài)下，要讓巡察干部保持鐵面執(zhí)紀(jì)是比較困難的。

3.2保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制不完善

保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制的缺失無(wú)疑是巡察干部積極性不高的重要原因。首先，因?yàn)槿狈?duì)巡察干部相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，致使其在開(kāi)展工作的時(shí)候往往會(huì)有著多方面的壓力和顧慮，開(kāi)展工作的時(shí)候難免會(huì)束手束腳，目前僅靠宣傳教育和紀(jì)律要求巡察干部要敢于擔(dān)當(dāng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題毫無(wú)保留的上報(bào)，明顯是不能夠達(dá)到預(yù)期的目的的。其次，激勵(lì)措施的缺失也是導(dǎo)致巡察干部積極性不高的一個(gè)原因。在實(shí)際的工作中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的多少、質(zhì)量的高低沒(méi)有明確的考核獎(jiǎng)勵(lì)措施，只要能夠達(dá)到基本的要求，巡察干部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的多少、質(zhì)量的高低在個(gè)人的考核和獎(jiǎng)懲中并沒(méi)有明顯的區(qū)別，因此就有可能導(dǎo)致敢于擔(dān)當(dāng)?shù)难膊旄刹康姆e極性受挫。

3.3工作的封閉性

由于巡察工作的敏感性，保密對(duì)巡察工作來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，也是巡察工作的一項(xiàng)重要紀(jì)律。這對(duì)工作的開(kāi)展的確是必要的也是有利的，但這造成的另外一個(gè)結(jié)果就是巡察組及巡察組成員之間缺乏工作上的交流，因此就不能夠使巡察機(jī)構(gòu)內(nèi)部通過(guò)相互交流、相互學(xué)習(xí)來(lái)提升工作能力，也更談不上在交流中碰撞出創(chuàng)新的火花。面對(duì)巡察中遇到的新情況新問(wèn)題，往往不能夠集思廣益或借鑒他人以往處理類(lèi)似問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，只能依靠組內(nèi)有限成員的思考來(lái)解決問(wèn)題，因此，對(duì)于一個(gè)巡察組來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展巡察時(shí)往往會(huì)感覺(jué)壓力大、困難多，面臨找到突破口的挑戰(zhàn)。

3.4巡察的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制機(jī)制問(wèn)題

縣級(jí)巡察的開(kāi)展會(huì)涉及多個(gè)部門(mén)的協(xié)作，但由于對(duì)現(xiàn)行的巡察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理主體各地的認(rèn)識(shí)不一，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的高效的領(lǐng)導(dǎo)管理體制機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不涉及具體的工作，紀(jì)檢機(jī)關(guān)往往只是對(duì)工作進(jìn)行組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并不認(rèn)為巡察機(jī)構(gòu)是“自己人”，因此在工作支持上可能存在力度不足的問(wèn)題，這往往容易造成管理主體不明、責(zé)任弱化、決策不力、推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)巡察發(fā)現(xiàn)的線索不夠重視，甚至不予立案。

4提高縣級(jí)巡察工作效率的對(duì)策

4.1推行交叉巡察制度

針對(duì)越往基層“熟人社會(huì)”特征越明顯，巡察工作越容易受人情干擾的實(shí)際，應(yīng)該通過(guò)市級(jí)巡察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)巡察機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在上級(jí)巡察機(jī)構(gòu)合理的強(qiáng)有力的統(tǒng)一調(diào)配管理下，在不同的縣之間推行交叉巡察，通過(guò)讓巡察組與所屬縣市嚴(yán)格錯(cuò)開(kāi)、巡察工作人員與熟人嚴(yán)格錯(cuò)開(kāi)等回避等舉措，使巡察干部放下思想包袱，大膽開(kāi)展監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，增加發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索的質(zhì)量。

4.2探索建立對(duì)于巡察干部的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制

一是對(duì)縣級(jí)巡察機(jī)構(gòu)采取垂直管理。可以嘗試對(duì)巡察機(jī)構(gòu)采取垂直管理，將巡察機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)、人事權(quán)統(tǒng)一歸為上級(jí)巡察機(jī)構(gòu)來(lái)管理，從而可以在很大程度上避免當(dāng)?shù)馗鞣N政治關(guān)系的影響。二是量化考核。制定問(wèn)題重要性標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題歸類(lèi)匯總，綜合全面進(jìn)行考核，從而充分地調(diào)動(dòng)巡察干部工作的積極性，真正發(fā)揮巡察的震懾效應(yīng)。

4.3開(kāi)展適度的工作交流

巡察工作需要保密，但這并不意味著所有的工作內(nèi)容都要保密，也不意味著不能夠進(jìn)行工作交流，在實(shí)際的工作中可以對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行篩選和過(guò)濾，對(duì)于適于交流的部分，可以組織工作人員積極地開(kāi)展工作經(jīng)驗(yàn)交流，相互探討、相互學(xué)習(xí)，從而提高工作人員處理問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，增強(qiáng)巡察工作人員的戰(zhàn)斗力。

4.4規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)和管理體制機(jī)制

對(duì)于工作中涉及到的各個(gè)職能部門(mén)，要用嚴(yán)格的制度規(guī)定和明確的責(zé)任分工，建立關(guān)聯(lián)單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，從而保證巡察工作的規(guī)范管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)立兼職巡察工作人員人才庫(kù)，巡察時(shí)可以從人才庫(kù)中抽調(diào)兼職工作人員，從而可以保持巡察工作隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定和工作人員的經(jīng)驗(yàn)積累，以便巡察工作更順利地開(kāi)展。

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