孫緒聞

[摘 要]縣級行政機構和縣域治理在國家治理中具有重要地位作用，是至今仍然值得深入研究的問題。我國古代十分重視縣官制度建設，在縣官的選拔培養(yǎng)、考核任用以及教育和官吏治理上，逐漸形成了一套較為完整嚴密的制度。珍惜并深入研究這份歷史遺產，對新形勢下我國縣級領導干部隊伍建設和縣域治理有著重要的啟示作用。

[關鍵詞]古代；縣官制度；縣官考核；縣官治理

[中圖分類號]C933 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0056-05

“郡縣治，天下安”。自從秦始皇實行郡縣制以來，中國古代地方行政總體上經歷了從郡（州）、縣二級制向?。ㄖ?、道、路）、州（府、郡）、縣三級制的演進，并始終保持著中央集權的特質，縣級行政在國家治理中始終占據十分重要的位置。在漫長的封建時期，無論統(tǒng)治階級多么昏庸、政治如何黑暗，但對執(zhí)掌一方政務，關系一方治亂興衰的縣官來說，朝廷對他們的要求總體上都是一致的。歷朝歷代的統(tǒng)治者，往往褒揚勤政為民、清正廉潔、能力素質突出的縣官，其中晉代彭澤縣令陶淵明、唐代被貶任蓬萊縣令的廉吏狄仁杰、宋代鄞縣知縣王安石、宋代天長知縣包拯、明代淳安知縣海瑞、清代范縣知縣鄭板橋等，曾作為優(yōu)秀代表而揚名青史。相反，明代嚴嵩、清代噶禮等貪官惡吏，則被釘在歷史的恥辱柱上而遺臭萬年。

一、古代縣官的設置、來源及官銜級別

我國歷代地方行政系統(tǒng)中，縣是最基層一級的重要行政組織。古代縣級組織的名稱、縣官的稱謂、縣官的來源以及官銜級別基本上相習而傳，對封建社會的基層行政和經濟社會發(fā)展帶來了深刻影響。

（一）古代縣官的設置

中國縣制始于春秋前期。西周采分封制，官員地位世襲，多次因分封不均引起天下大亂。春秋戰(zhàn)國時期，各國諸侯吸取周王朝的教訓，以郡縣制代替分封制，官員職位不再世襲，由國君委派官員代為管理，“宰相必起于州郡，猛將必發(fā)于行伍”，官員職位不再終身，較好地防止了地方權力的固化。

戰(zhàn)國時期，縣級行政機構與縣官職位的設置逐漸普及?！蹲髠鳌份d，公元前690年楚武王開始置縣?！妒酚洝で乇炯o》載，此后吳國等也陸續(xù)設縣。秦、魏、趙、韓四國稱縣官為令，如西門豹為鄴令？熏荀況為蘭陵令，直隸于國君。

公元前356年至350年，商鞅變法從根本上改變了封邑制度的縣制，遂有了后世縣制的雛形。司馬遷在《史記》中寫道：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治?！鼻卮⒅T小鄉(xiāng)為縣，合諸縣為郡，郡縣兩級制形成，縣令成為郡守的下屬。自此，縣官作為國家指派的最低一級行政官員，一直延續(xù)至清末。

此后在不同的歷史時期，“縣官”的設置及稱謂也有所不同，如縣令、知縣、縣尹、縣長等。秦代規(guī)定，人口萬戶以上縣的縣官稱令，秩六百石至千石；萬戶以下的稱長，秩三百石至五百石。漢代至魏晉因襲秦制不改？熏仍稱令、長?！稌x令》云：“縣千戶已上，州郡治五百已上，皆為令；不滿此為長?！盵1]而南朝、陳朝的縣無論大小，一律稱令。北齊縣分九等，縣官一律稱令。[2]隋朝縣級行政長官又大縣稱令，小縣稱長。[3]唐代廢縣長稱謂，也統(tǒng)稱縣令。若縣令暫無適當人選，則以資歷淺者暫時代理縣務，稱“知縣”或“知印”。有時還在知字前加一“權”字，意為暫代，尚不是正式縣令。

元代縣官稱謂與其他朝代迥異。地方設行省、路（直隸府、直隸州）、府或州、縣四級行政區(qū)域，四級長官均稱達魯花赤。元代中期后，縣官改稱縣尹。明清兩代縣行政長官稱謂延襲宋代稱知縣。

（二）古代縣官的來源

人才選拔制度是封建社會重要的制度，歷代統(tǒng)治者對此極為關注，選拔標準從家世、財產逐漸發(fā)展到品行和才學能力，選拔標準逐步趨向比較公平、客觀，選拔程序逐漸比較公開、公正。

我國古代官吏選拔和任用主要有薦舉和科舉兩種。薦舉制始于春秋，至漢代發(fā)展成為一種重要的選官制度。春秋戰(zhàn)國時期，由于整個社會尚武精神突出，縣官多是文武兼?zhèn)涞娜瞬?。秦國打破了奴隸主貴族世襲爵位制度，在薦舉基礎上，按軍功授爵；縣令由國君委派，直接向國君負責；縣令的政績，直接向朝廷報告?？h令雖聽命于郡守，但多是程序性的，彼此間沒有隸屬關系。

漢代建立“察舉征辟制”。所謂“察舉”，是由下而上推選人才為官，中央和地方高級官吏，將經過考察的優(yōu)秀人才向朝廷推薦，經朝廷考核后授予官職。所謂“征辟”，是朝廷和高級官吏選拔任用屬官的制度。高級官員把有聲望、有才干的人推薦給朝廷，由朝廷聘任為官的稱為“征”，由地方高級官吏把人才聘用為自己幕僚屬官的稱為“辟”。察舉制以“鄉(xiāng)舉里選”為依據，注重鄉(xiāng)里輿論對選拔對象的德才評判。

魏晉南北朝時期實行“九品中正制”選官制。在州郡縣設“中正”，由“中正”官對本籍士人進行考察，評定出等級供朝廷授官。品評與選官權力收歸中央，注重門第出身。因大小中正官均被各州郡的“著姓士族”所壟斷，在評定品級時，偏袒士族的現象屢禁不止，逐漸背離“不計門第”原則，出現了“上品無寒門，下品無勢族”的門閥士族壟斷政權的局面。

科舉制是自隋唐以后中國封建社會選拔縣官的主要途徑，并對縣官資格作了明文規(guī)定。隋文帝廢除九品中正制，采用分科考試的方法選拔縣官；隋煬帝建立進士科，科舉制正式形成。唐朝科舉制度分為貢舉和制舉兩種，貞觀年間，增加考試科目，以進士、明經兩科為主；武則天主政時，增加科舉取士人數，首創(chuàng)武舉和殿試。

北宋科舉分為鄉(xiāng)試、省試、殿試三級，舉人經禮部考試后須經殿試才算合格，錄取權由皇帝直接掌握。進士科成為最主要科目，只要考取進士即可直接充任縣官。另外，宋代地方長官可向朝廷推薦縣官人選，皇帝親自召見，考察合格后方可任命為縣官。

明朝科舉發(fā)展為童試、鄉(xiāng)試、會試、殿試四級。殿試為科舉最高級別的考試，由皇帝親自主持，通過殿試者為進士，第一名為狀元，第二名為榜眼，第三名為探花。據統(tǒng)計，明清兩代出任知縣的大多是新科進士。明清兩代，知縣由朝廷直接任命，清朝皇帝還召見新任縣官，諭示權力。除薦舉、科舉之外，還有皇帝直接任用、考績升用、捐納等任用縣官的辦法。凡經科舉考試而做縣官的稱為“正途”，以金錢粟米捐納為官的稱為“異途”。

科舉制度打破了官僚貴族世家依仗門蔭資歷對選官的壟斷，擴大了政權的社會基礎。尤其是將選官制度和教育制度融為一體，從整體上提高官員的文化素質，有利于提高官員的任職能力。但這一制度發(fā)展到明清，出現了八股取士的極端，束縛了知識分子的創(chuàng)造性，壓抑了科技發(fā)展，阻礙了社會進步。1905年，清政府廢除了科舉制度。

（三）古代縣官的官銜等級

官銜等級體現了官員職位和權力的大小和榮譽地位的高低，與年薪俸祿密切相關。因此，古代官員十分重視自己的官銜等級，朝廷也注重以官銜等級對縣官進行獎優(yōu)罰劣，激勵先進。

中國封建社會官吏等級森嚴，魏晉南北朝時期采“九品中正制”，官吏分為九個不同等級；北魏時期分為三十等；元、明、清代則分為九品十八級。

古代縣官大多官列正七品，但一些重要地區(qū)的縣官也有例外。古代京城所在地的縣，品秩從優(yōu)，一般高于七品。隋朝京城所在的大興、長安以及東都所在的洛陽等縣的縣令都被封為正五品。唐代按地理位置、人口多寡、經濟狀況，把全國劃分為1573個縣，縣令官銜從正五品上上，到正六品上、從六品上、正七品上、從七品上、從七品下共分六個等級。元朝也按人口多寡劃分縣的等級，六千戶以上的縣稱為“上縣”，“上縣”縣尹官銜一般是從六品。

二、古代縣官的履職與考核

有官吏就有考核?？h官為一縣的最高領導，對一縣之內所有的事務幾乎無所不管，很容易產生瀆職和滋生腐敗。為整肅官場，改善吏治，懲惡揚善，激勵官吏勤政為民、廉潔為官，古代十分重視對縣官履職的檢查和考核。

（一）古代對縣官的考核內容

古代統(tǒng)治者注重將德與績兩者結合起來綜合考核，既注重考察治內的經濟和社會指標，也注重對官吏道德才能的評判。對縣官的考核大抵包括清正、治行、勤謹、廉能四個方面，但各個朝代對這四個方面內容的規(guī)定又有所不同。如春秋時期注重社會風氣建設和民間的武備，對縣官考核內容主要包括“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡、六畜、兵器”。[4]

中國古代地方官又稱父母官，治下的百姓都是“子民”。父母官的重要職責是征收賦稅。能否給皇帝源源不斷地收稅賦，是對身居基層縣官的一大考驗。秦朝建立“上計制度”，縣官于年初將一年的賦稅收入預算寫在木券上，呈送郡守并報國君，國君把木券一分為二，國君執(zhí)右券，縣官執(zhí)左券。到年終，完成預算的留任，不合乎標準的罷免。因此，超額完成稅賦任務的縣官，從來都會受到重用。

西晉考核縣官的四項內容是正身（個人品質）、勤民（為百姓辦事）、撫孤（撫恤孤老之人）、修人（幫人改錯）。北周則以六條標準考核縣官，即清身心、敦教化、盡地利（發(fā)展農業(yè)生產）、擢賢民（推薦人才）、恤獄訟（執(zhí)法公平）、均賦役（合理征收賦稅勞役）。

隋代以“六條”問事，考察縣官吏善惡、戶口流散、賦役不均、農桑不勤、倉庫減耗、豪滑盜賊等。唐代對縣官的考核內容主要指“四善”“勾檢制”和“二十七最”，“四善”偏重思想品德和工作作風，即“德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈”；“勾檢制”是對縣官的經濟審查制度。檢，即檢查文件；勾即用紅筆在文件上打“勾”，表明了古代對縣官經濟監(jiān)督的重視；“二十七最”是對百官考核辦法的規(guī)定，其中對縣官的考核偏重行政能力和績效。[5]

宋代既有針對人品德行的“三最”“四最”標準，也有針對績效評定的7條、30條。不同時期考核的側重點不同，一般情況下，對縣官考核的主要內容是核準賦稅簿籍、均平差役、興修水利、平決獄訟、維持地方治安、興辦學校、把朝廷的詔令及時傳達給民眾，有水旱災害及時賑濟等。

明代根據各地州縣政務繁忙難易程度不同，按負擔的賦稅數量來確定政務繁簡。洪武十四年（1381年定規(guī)），凡征糧3萬石以上的縣為政務“繁”？熏在這數額以下的就是“簡”。選任縣官時？熏要考慮到繁、簡的因素。隆慶元年（1567）又將各縣按照“大小、繁簡、沖僻、難易”四項標準劃分上、中、下三個等級。清朝也把各縣政務劃分為沖、繁、疲、難四個等級。各縣的考核內容按不同標準進行。另外，清代考核內容還有“四格”“八法”。“四格”指守、政、才、年，“八法”謂貪、酷、罷軟無力、不謹、年老、有疾、浮躁，才力不及八者。

（二）古代對縣官的考核方式

歷史上大多數朝代對縣官的考核并沒有專門程序，而是依據相關規(guī)定，在一定年限內，和其他官員一同考核。封建社會對官員的考核又稱為考績、考課、考校或考功，政績考核多是一種封閉、自上而下的考核制度，主要是綜合考量官德、財賦、功過?？己说慕Y果通常作為升降賞罰、發(fā)放俸祿的主要依據。

中國古代最早對官員的考課始于堯、舜時期。一般三年實行一次，主要對官員的施政能力、管理水平和遵守法紀等方面做出鑒定，從而獎優(yōu)罰劣，發(fā)現人才，激勵先進，淘汰落后，懲戒違法行為。

春秋時期縣官制度出現后，對縣官考核注重于考查政績。考核形式分為兩種：一是每年年終進行“會政致事”，例行做出年考鑒定；二是“三年大比”，是和其他官員進行排名的正式考核。戰(zhàn)國時期，秦國制定“上計制度”“法官法吏制度”和《為吏之道》等考課制度?！吧嫌嬛贫取笔强己丝h官發(fā)展經濟的能力，“法官治吏制度”主要考察縣官的守法情況，《為吏之道》為要考核縣官的綜合施政能力。[6]

秦代重視對縣官政績的考察，注重把職位責任與縣官能力聯系起來，以考績的標準來約束和激勵縣官。漢承秦制又有所創(chuàng)新，制定了較為固定的考核程序規(guī)則和考核機構。西漢對縣官的考課除了“上計制度”“監(jiān)察制度”外，還有能者上、庸者下的“仕進制度”。魏晉南北朝時期戰(zhàn)亂頻繁，影響了正常的縣官考課秩序，于是皇帝不定期下詔考課，對縣官基本上實行“三年為小滿，六年為秩”的任期考核。北魏考核把縣官分為上上、中中、下下分為三等。上上者提升，下下者免官，中中者不升不免。

唐代科舉制形成后，成立考功院專司官吏考核，實行責守責任制，考核機構設置、考核內容、考核方式、技術指標和考核后的公布與處理程序較為健全完備。按照唐代制定九等考第品評細則，考核達標為“最”者，加四善俱全，評“上上”；一最三善或無最四善評“上中”；一最三善或無最三善評“上下”；一最一善或無最二善評中上；一最或無最而有一善評“中中”；若無最無善但“職事粗理”，可評“中下”。再往后是“愛憎任情，處斷乖理”評“下上”；“背公向私，職事廢聞”評“下中”；“居官諂詐，貪濁有狀”評“下下”。排在中等三級的，可保職位或官階，列入下等三級的，依次是革職降級、聽候監(jiān)察部門查處和交法辦。[7]