鄒豐朗

縣域視角下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度探析
——以湖北省老河口市為例

鄒豐朗

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要政策工具。而無論來自中央、省級(jí)還是市級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金，其最終的承接方還是基層縣級(jí)財(cái)政，并由縣級(jí)政府依照相關(guān)法律及規(guī)定來分配、使用。因此，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展中所發(fā)揮的作用及存在的不足，縣級(jí)政府顯然擁有更為直觀精確的感受及評(píng)估。本文結(jié)合湖北省老河口市實(shí)際，就此展開探討，并提出相應(yīng)的政策建議。

縣域 轉(zhuǎn)移支付制度 研究

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本情況及成效分析

（一）基本情況

老河口位于湖北省西北部，屬于國家中西部縣級(jí)市，人口53.22萬（2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。上個(gè)世紀(jì)70年代，老河口屬于國家“三線”政策支持的縣市，擁有比較雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)，80年代經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名一直保持在湖北省縣域前10位以內(nèi)。自90年代中期開始，老河口開始大規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能，進(jìn)入了長達(dá)十余年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型“陣痛期”，其間經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名一度滑落至全省縣域50位開外，政府機(jī)構(gòu)甚至面臨停止運(yùn)轉(zhuǎn)的窘境。自90年代末開始，中央財(cái)政開始逐年加大對(duì)中西部縣市的轉(zhuǎn)移支付力度，老河口深受其惠，并借此逐步走出困境，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出強(qiáng)勁復(fù)蘇的勢(shì)頭。2012年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)排名進(jìn)入全省前20位。從表1反映的數(shù)據(jù)可以清晰地看到，自2006年至2014年9年間，中央、省、市各級(jí)財(cái)政對(duì)老河口市的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年穩(wěn)步擴(kuò)大，累計(jì)增加了8.5倍，而同期該市國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了5.4倍。其中2007-2010年轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政總收入比重接近或超過70%，為歷史最高時(shí)期，而這一時(shí)期正好是老河口經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擺脫困境、蓄勢(shì)騰飛的關(guān)鍵時(shí)期，這一情形的出現(xiàn)或許并非偶然，來自上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支持發(fā)揮了重要作用。

（二）成效分析

評(píng)估財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成效，單純地看區(qū)域內(nèi)縱向發(fā)展情況僅僅是一個(gè)方面，更主要的還是要考察其在推動(dòng)均衡化發(fā)展方面的效果如何。下面筆者從區(qū)域發(fā)展均衡化、城鄉(xiāng)發(fā)展均衡化和領(lǐng)域發(fā)展均衡化這三個(gè)方面來加以分析評(píng)估。

表1 2006-2014年老河口承接上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)

1.區(qū)域發(fā)展均衡化：與同期浙江省對(duì)比

浙江屬于我國東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)，而老河口屬于中西部欠發(fā)達(dá)甚至比較落后的縣市，從表2反映的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2006年浙江人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為老河口的4倍，到2014年降至1.44倍；2006年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是老河口的2.64倍，2014年降至1.68倍；2006年農(nóng)村居民人均純收入為老河口的近2倍，2014年降至1.45倍；2006-2014年9年間，浙江省的城鎮(zhèn)化率增長8.5個(gè)百分點(diǎn)，而同期老河口增長了近21個(gè)百分點(diǎn)。通過上述數(shù)據(jù)的對(duì)比，表明老河口與東部發(fā)達(dá)地區(qū)原有的相當(dāng)懸殊的差距正在逐年穩(wěn)步縮小，二者發(fā)展?jié)u漸趨于相對(duì)均衡。勿庸置疑，這和中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付支持是密不可分的。

表2 老河口、浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)比

2.城鄉(xiāng)發(fā)展均衡化：老河口市城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)比

如果單純地從城鄉(xiāng)居民人均收入變化對(duì)比來看，老河口2006年城鄉(xiāng)人均純收入比例為1.78∶1，2014年為1.79∶1，和浙江同期數(shù)據(jù)的變化幅度相似，城鄉(xiāng)居民人均收入差距縮小的幅度接近于零，似乎表明城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展的效果很不理想，但是從城鎮(zhèn)化率變化的角度來考察，2014年老河口城鎮(zhèn)化率比2006年增加了近21個(gè)百分點(diǎn)，表明9年間約有11萬農(nóng)村居民遷移至城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民，這正是城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展的重要成果之一。其次從社會(huì)保障角度來看，2010年、2012年老河口分別實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，雖然社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)的水準(zhǔn)偏低，但畢竟與城鎮(zhèn)居民的差距在慢慢縮小。再次，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，2014年老河口基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村客運(yùn)交通“村村通”，雖然總體水平還相當(dāng)?shù)停吘箻?biāo)志著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了階段性成果。上述三個(gè)方面的例證說明，老河口城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展取得了一定成效，而這三個(gè)方面的發(fā)展恰恰得益于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的直接支持。當(dāng)然，鑒于農(nóng)村的發(fā)展質(zhì)量相比城市提升得較慢，下一階段，迅速提升農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量應(yīng)是地方政府關(guān)注的重點(diǎn)所在。

3.領(lǐng)域發(fā)展均衡化：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)、文化及生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的對(duì)比

從表3反映的數(shù)據(jù)看，自2006-2014年9年間，老河口市第二產(chǎn)業(yè)比重增加了21.1個(gè)百分點(diǎn)，與城鎮(zhèn)化率的增長幅度近似，而城鎮(zhèn)化率正是衡量社會(huì)發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)。至于其他指標(biāo)，如人均消費(fèi)性支出、人均文化消費(fèi)支出和社會(huì)保障覆蓋率等三項(xiàng)代表社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，9年間也取得了158%-450%的增長，表明社會(huì)及文化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在同步提升，盡管提升的速度還比較慢。同時(shí)，清潔生產(chǎn)企業(yè)所占比重、綠化率、城鎮(zhèn)排污設(shè)施以及漢江環(huán)境保護(hù)成效等指標(biāo)也有大幅度提升，表明生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致上處于同步提升的軌道。而在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)同步均衡化發(fā)展過程中，來自中央財(cái)政的社會(huì)保障補(bǔ)助及國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（南水北調(diào)水源區(qū)）補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付均發(fā)揮了極其重要的作用。

表3 老河口社會(huì)、文化及生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展情況

綜上述，通過對(duì)老河口相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)的分析，筆者認(rèn)為，在推動(dòng)區(qū)域均衡化發(fā)展、城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)諸領(lǐng)域均衡化發(fā)展上，來自中央、省、市各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付均產(chǎn)生了顯著成效。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及其分析

從總體上看，轉(zhuǎn)移支付在推動(dòng)基層縣市特別是中西部縣市均衡化發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，由于轉(zhuǎn)移支付在制度體系的設(shè)計(jì)上存在著“頭重腳輕”之弊，即中央層面設(shè)計(jì)得相對(duì)規(guī)范，而在基層縣市的資金分配使用層面則設(shè)計(jì)得比較粗糙，同時(shí)中央對(duì)基層政府又缺乏必要的宏觀政策引導(dǎo)，致使資金在到達(dá)“最后1公里”即使用環(huán)節(jié)時(shí)出了不少問題，效益不高，甚至不少資金還偏離了政策方向，被挪作他用，導(dǎo)致均衡化發(fā)展效果打了不小的折扣。下面，筆者著重分析轉(zhuǎn)移支付資金在使用效益方面存在的問題，同時(shí)由于所謂的“轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問題”已成為當(dāng)前的熱門話題，筆者也嘗試就此予以探討。

（一）資金分配使用效益問題

綜合考察各地對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用效益上存在的問題，筆者認(rèn)為，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.資金的引導(dǎo)示范作用發(fā)揮不夠

從表2、表3反映的數(shù)據(jù)可以看到，自2006至2014年9年間，老河口雖然在城鎮(zhèn)化發(fā)展上成效顯著，但是按現(xiàn)有城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民人均收入差距同全國各地一樣，幾乎沒有縮??；城鄉(xiāng)人均文化消費(fèi)支出更是相差懸殊，超過了4倍；而且生態(tài)文明建設(shè)成果主要體現(xiàn)在市區(qū)及其周邊區(qū)域，廣大農(nóng)村地區(qū)則提升得不明顯；此外代表社會(huì)發(fā)展水平的幾項(xiàng)重要指標(biāo)的提升幅度也遠(yuǎn)遜色于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這表明，雖然上級(jí)特別是中央財(cái)政在上述弱勢(shì)領(lǐng)域投入了數(shù)量可觀的資金，但城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展和各領(lǐng)域均衡化發(fā)展的效果還遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期。究其原因在于，地方政府僅僅將轉(zhuǎn)移支付看作一項(xiàng)單純的資金，而忽略了其背后所具有的政策引導(dǎo)功能，因而沒有按照中央指引的方向來合理分配、籌集更多的財(cái)力物力，以支持特定區(qū)域、領(lǐng)域的建設(shè)與發(fā)展，雖然地方的總財(cái)力不可謂不少，但它們更多地傾向于短期性和形象性的政績工程，如GDP增長、城鎮(zhèn)建設(shè)等。轉(zhuǎn)移支付的政策引導(dǎo)功能失靈，不僅使得轉(zhuǎn)移支付資金本身的效益降低，還導(dǎo)致均衡化發(fā)展效果打了折扣，而這一問題在全國不少地方（特別是中西部）都普遍存在。

2.資金分配使用的約束性差

如果說充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的政策引導(dǎo)功能對(duì)地方而言要求過高的話，那么規(guī)范性地用好現(xiàn)有的資金應(yīng)當(dāng)是可以達(dá)成的最低要求，可是即便是這樣的最低要求，各地也仍然做不好，資金一旦撥付到部門后，各種各樣的問題也就隨之而來。這些問題可歸納為五個(gè)方面：一是混淆挪用?？?。一些部門領(lǐng)取到專款后，違反規(guī)定改變?？钣猛?，將專款用于其他項(xiàng)目，形成資金的混淆挪用。二是削減擠占專款。一些部門以業(yè)務(wù)費(fèi)不到位、公務(wù)費(fèi)不足，難以開展工作為由，擅自將?？钣糜谡写M(fèi)、職工發(fā)放獎(jiǎng)金福利、單位購車等與專項(xiàng)資金無關(guān)的機(jī)關(guān)日常經(jīng)費(fèi)支出，形成專項(xiàng)資金的規(guī)模、額度被人為地削減、擠占。三是層層截留專款。專項(xiàng)資金下?lián)芎螅鞴懿块T以各種名義扣撥專項(xiàng)資金，層層截留，向下級(jí)單位撥款不及時(shí)，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金滯留閑置。四是設(shè)法回流?？?。有的專項(xiàng)資金主管部門將資金下?lián)芎螅忠愿鞣N名義向項(xiàng)目單位回收或者攤派收費(fèi)，間接地“回流”下?lián)艿膶？?。五是長期閑置?？?。一些專項(xiàng)資金因各種原因被主管部門長期閑置，形成專項(xiàng)資金沉淀，導(dǎo)致資金未能發(fā)揮效益。需要指出的是，上面所說的“專款”，不僅是指中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，還包括中央一般性轉(zhuǎn)移支付中具有“?？睢毙再|(zhì)的資金，因而涉及違規(guī)的資金數(shù)額相當(dāng)龐大。正如審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)所指出的，“中央轉(zhuǎn)移支付渠道很長，從中央部門一直流到一個(gè)村，可水渠是要滲水的，有的時(shí)候水流到村里就沒有了?！憋@然，轉(zhuǎn)移支付最后“一公里”的滲水問題，也即資金撥付到部門后使用不規(guī)范、約束性差的問題，正是當(dāng)前整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系在設(shè)計(jì)上“頭重腳輕”的真實(shí)寫照。因此，盡快完善轉(zhuǎn)移支付末端監(jiān)督約束機(jī)制，無疑應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

3.資金分配使用的透明度低

由于上述兩個(gè)方面問題的存在，轉(zhuǎn)移支付資金的透明度低也就成為必然。目前，各地除了與群眾切身利益密切相關(guān)的中央、省級(jí)專款外，其他幾乎所有性質(zhì)的資金，包括一般性轉(zhuǎn)移支付中具有?？钚再|(zhì)的資金，其分配使用過程都是“全封閉”的，并沒有透明度可言。那么，為什么與群眾切身利益相關(guān)的中央?？畹摹巴该鞫取本捅容^高呢？因?yàn)槿罕妼?duì)這類資金極其敏感，視之為中央給自己的錢和給自己的政策溫暖，因而會(huì)底氣十足地予以追根究底，進(jìn)行自覺的跟蹤監(jiān)督，讓地方基本上沒有隨意操控的空間，于是導(dǎo)致這類資金的“封閉性”較差，而透明度較高。至于其他性質(zhì)的資金，由于群眾并不特別關(guān)注，其分配使用的透明度也就相當(dāng)?shù)拖?，即便是人大代表、政協(xié)委員也無法了解詳細(xì)情況，一般群眾就更是無從知曉。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全國各基層縣市承接的中央、省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金中約有70%以上的資金，其分配使用的詳細(xì)情況沒有依法公開，或者采取遮掩式的假公開，基本上是一筆糊涂賬。

4.資金整合使用成效低

目前反映比較強(qiáng)烈的一個(gè)問題是轉(zhuǎn)移支付的資金比較零亂、瑣碎，不便于使用、管理，但是如果換一個(gè)角度看，這種所謂“零亂”、“瑣碎”，恰恰反映了中央政府對(duì)地方無微不至的關(guān)懷，其對(duì)地方關(guān)注的細(xì)致與周全遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府本身，而這種春風(fēng)細(xì)雨的慈母般的情懷，正是地方政府所缺乏的，因而也是無法理解的。關(guān)鍵問題并非資金的零亂、瑣碎，而在于如何化零為整去正確使用。但是，據(jù)老河口近十年來針對(duì)資金整合使用的探索來看，效果并不理想，部門利益的牽制成為資金整合的最大阻礙。因?yàn)椴块T普遍視轉(zhuǎn)移支付資金為自己口袋中的錢，應(yīng)由自己任意調(diào)度、使用，即便是政府也無權(quán)干涉，更不用提財(cái)政部門了。這和地方政府視中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為自己的錢如出一轍，都是忽略了上述資金所蘊(yùn)涵的中央的政策意圖和普惠情懷導(dǎo)致的一種必然反應(yīng)。

5.預(yù)算績效管理明顯滯后

轉(zhuǎn)移支付成效如何，最終只能在“末端”即資金使用環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來，由于中央、省、市級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)資金分配，而資金使用則由基層縣市政府負(fù)責(zé)，所以針對(duì)轉(zhuǎn)移支付成效的評(píng)價(jià)工作自然應(yīng)由縣市政府負(fù)責(zé)。但是長期以來，各地普遍沒有建立起一套科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理體系，即便部分縣市建立了，由于上述四類問題的存在，其制度也僅僅是一個(gè)擺設(shè)，根本無法實(shí)施。所以總體來說，從中央到地方的整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)至今仍沒有劃上句號(hào)，是一項(xiàng)尚未結(jié)束的“斷尾工程”。

（二）關(guān)于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問題

筆者認(rèn)為，所謂轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問題，并非單純的制度層面的問題，毋寧說它是中央大政方針及宏觀政策在轉(zhuǎn)移支付體系上的一種必然且合理的體現(xiàn)。從中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來看，我們大致上可以作如下區(qū)分，即一般性轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于均衡區(qū)域發(fā)展（如東西部的均衡發(fā)展等），而專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展和各領(lǐng)域均衡化發(fā)展，這三大均衡化發(fā)展正是中央的大政方針、全局戰(zhàn)略以及長遠(yuǎn)目標(biāo)所要求的。而且，專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付不僅具備促進(jìn)后兩大均衡化發(fā)展的功能，它還間接地具有均衡區(qū)域發(fā)展的功能，而一般性轉(zhuǎn)移支付除非在其中明確設(shè)置“?？睢毙再|(zhì)的資金項(xiàng)目，否則就基本上不具備后兩大功能。所以從理論上講，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比一般性轉(zhuǎn)移支付要更加“優(yōu)質(zhì)”，這正是中央財(cái)政為什么要確保“?？睢痹谡麄€(gè)轉(zhuǎn)移支付中占有相當(dāng)大比重的原因所在。但是，由于地方政府普遍地更加關(guān)注短期性的、局部性的利益，相比城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展和各領(lǐng)域均衡化發(fā)展這類中央既定的全局戰(zhàn)略及長遠(yuǎn)目標(biāo)，他們更為熱衷單純的GDP增長及“形象性”強(qiáng)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。于是以下情形的出現(xiàn)也就成為必然：前些年當(dāng)專款監(jiān)管相對(duì)松懈時(shí)，地方上普遍企盼專款比重越大越好；近幾年當(dāng)?？畋O(jiān)管趨于嚴(yán)格時(shí)，地方上又開始反映?？畋戎剡^大，應(yīng)越小越好，最好是取消，全部替換為一般性轉(zhuǎn)移支付。因此從本質(zhì)上看，有關(guān)?？畋戎氐臓幷搯栴}，實(shí)際上源自于中央的全局戰(zhàn)略及長遠(yuǎn)目標(biāo)與地方的局部利益和短期目標(biāo)的一種錯(cuò)位，從而體現(xiàn)為地方與中央的一種博弈。何況中央?？钤缫掩A得了民心，被人民群眾視之為“心里感到最踏實(shí)的錢”，視之為中央政府給予的“政策溫暖”，這些錢當(dāng)然也包括一般性轉(zhuǎn)移支付中具有“?？睢毙再|(zhì)的資金。所以縮減?？畋戎厣踔寥∠麑？?，從本質(zhì)上看根本無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榧幢憧s減或取消名義上的?？?，但同時(shí)在一般性轉(zhuǎn)移支付中必然要增設(shè)相應(yīng)的具有?？钚再|(zhì)的資金項(xiàng)目。而這恰恰是中央對(duì)地方忽視長遠(yuǎn)目標(biāo)而沉迷于短期政績沖動(dòng)的一種溫和、善意的抑制手段，同時(shí)也是對(duì)民心的一種積極回應(yīng)。如果今后所有?？睿ㄒ话阈赞D(zhuǎn)移支付中的“?？睢本∠?，那么我們必將聽到群眾發(fā)出這樣的聲音：“群眾的好日子到頭了，官員的好日子又開始了?！笨傊?，一切與之相關(guān)問題的根源，都出在地方的發(fā)展態(tài)度和資金監(jiān)管這兩個(gè)方面，群眾對(duì)此看得極其清楚，他們對(duì)政績工程、形象工程都深惡痛絕，而這也正是為什么群眾總是與中央貼心而與地方疏遠(yuǎn)乃至抵觸的根源所在。

三、政策建議

針對(duì)上述存在的問題，筆者提出完善中央、省、市對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。需要說明的是，下面的建議僅僅圍繞轉(zhuǎn)移支付在“末端管理”上存在的問題而提出，至于有關(guān)事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等方面的爭論，由于屬于頂層范疇的議題，筆者在此將不予涉及。

（一）改革完善地方政府政績考評(píng)體系

目前的政績考評(píng)體系過于突出GDP增長率和形象工程，導(dǎo)致均衡化、均等化的發(fā)展模式難以實(shí)現(xiàn)，而在這樣一種大的形勢(shì)下，轉(zhuǎn)移支付也只能被用來服務(wù)地方畸形的發(fā)展模式，從而致使資金在使用上問題叢生，成效不彰。改革完善地方政府的政績考評(píng)體系，應(yīng)將體現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)及政治各領(lǐng)域均衡化發(fā)展的指標(biāo)置于單純的GDP指標(biāo)之上，促使地方轉(zhuǎn)變發(fā)展態(tài)度及發(fā)展方式，讓轉(zhuǎn)移支付在支持、引導(dǎo)均衡化、均等化發(fā)展方面的作用充分釋放出來，從而逐步扭轉(zhuǎn)目前普遍存在著的“城市像第一世界，農(nóng)村像第三世界”、“經(jīng)濟(jì)像發(fā)達(dá)國家，環(huán)境屬落后國家”的不利局面。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付末端管理制度體系

完善轉(zhuǎn)移支付“最后一公里”即資金使用環(huán)節(jié)的管理制度體系，無疑應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。目前各類單純的資金管理制度應(yīng)該說已基本完備，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立健全績效評(píng)價(jià)和公開制度。特別是對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用，要建立一套科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)與考核體系，確保其發(fā)揮應(yīng)有的效能。當(dāng)然，這里所說的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也包括一般性轉(zhuǎn)移支付中具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付特征的資金項(xiàng)目。同時(shí)建立轉(zhuǎn)移支付分配、使用公告制度，提高其透明度，確保各級(jí)政府和人民群眾的知情權(quán)，杜絕因“暗箱操作”而導(dǎo)致的種種弊端。

（三）建立中央、省級(jí)專員巡查制度

當(dāng)前，除了少數(shù)環(huán)節(jié)還需要補(bǔ)充完善外，應(yīng)當(dāng)說，各縣市在轉(zhuǎn)移支付使用方面的管理制度還是比較完備的，那么為什么在使用環(huán)節(jié)依然問題叢生、成效低下呢？問題出在監(jiān)督上，因?yàn)樵偻陚涞闹贫热绻狈τ行У谋O(jiān)督，其執(zhí)行與否、執(zhí)行效果如何是難以得到保障的。而由于地方盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，依靠地方自己監(jiān)督自己，其成效往往要打折扣。鑒于此，應(yīng)當(dāng)建立一種超越地方利益之上的上級(jí)針對(duì)下級(jí)的監(jiān)督機(jī)制，這既是對(duì)地方自身監(jiān)督的一種補(bǔ)充，同時(shí)又是一種再監(jiān)督，以及一種“終極裁決”。因此，針對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，建立一套中央、省級(jí)專員巡查制度也就十分必要。而且，由于縣市轉(zhuǎn)移支付資金來自于中央、省級(jí)財(cái)政的撥付，因而實(shí)施中央、省級(jí)專員巡查監(jiān)督制度也是一種邏輯的必然。畢竟轉(zhuǎn)移支付從中央“走”到基層縣市，客觀上已經(jīng)構(gòu)成為一本包括了全國各級(jí)政府的“大總賬”，這本大賬的撥付與支出顯然不可分割，中央、省級(jí)予以監(jiān)督是其應(yīng)盡之責(zé)。

（四）設(shè)立資金分配使用專職管理機(jī)構(gòu)

目前的轉(zhuǎn)移支付下設(shè)數(shù)百個(gè)明細(xì)項(xiàng)目，劃歸國家發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門分別管理，無法在資金分配和使用上形成合力，影響了資金效益的發(fā)揮。因此，可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，考慮設(shè)立一個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專門主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模設(shè)計(jì)和測(cè)算、轉(zhuǎn)移支付的一般程序，并指導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行情況。該機(jī)構(gòu)可設(shè)在人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)下，專門負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的管理工作。同時(shí)，設(shè)立一個(gè)專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的安排與撥付。這樣資金從安排到撥付到投向，可以跟蹤到底，保證轉(zhuǎn)移支付資金的合理科學(xué)安排，避免項(xiàng)目重復(fù)和資金浪費(fèi)。

［1］李小萍，時(shí)喆.我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題與完善對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)問題，2013（8）.

［2］宋愛軍.論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)［J］.大陸橋視野，2015（18）.

［3］楊京鐘.基于績效審計(jì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)研究［J］.重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，28（6）.

［4］浙江省2006-2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中國統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng).

作者單位：湖北省老河口市財(cái)政科研所

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Exp loration on the Fiscal Transfer System in the Perspective of County-level Government——Laohekou City as an Exam ple

Zou Fenglang

The fiscal transfer system is an important policy instrument to narrow the regional fiscal gap,the fiscal gap between urban and rural areas,to achieve social stability and sustainable economic development.No matter from which government level the fiscal transfer payment funds come,the ultimate recipient is the county level government,and the funds are allocated and used by the county government in accordance with relevant laws and regulations.Therefore,on the role the fiscal transfer system plays in promoting social and economic stability and sustainable developmentand the existing problems,the county government clearly hasamore intuitive and accurate feelings and evaluation.Based on the actual situation of Laohekou City in Hubei Province, this paper discusses the relevantpolicy suggestions.

County-level Transfer System;Research

F812.45

A

2096-1391（2017）02-0147-07