任性“紅頭文件”:濫用權(quán)、爭議大
“復婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”……這些限定性極強的“紅頭文件”曝光后引發(fā)廣泛質(zhì)疑?,F(xiàn)實中,一些規(guī)范性文件設(shè)定的措施不科學、不嚴謹,容易給權(quán)力尋租留下空間,誘發(fā)腐敗問題。
由于文首列有紅色字樣的機關(guān)名稱、文尾蓋著公章,“紅頭文件”在公眾印象中有著很強的權(quán)威性和嚴肅性。
貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹:“‘紅頭文件’是俗稱,其中行政規(guī)范性文件占很大比重,這也是政府公共政策的主要表現(xiàn)形式。”
中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏說,行政規(guī)范性文件(簡稱“規(guī)范性文件”)的內(nèi)涵和外延,目前國家沒有統(tǒng)一的界定。通常在實踐中,行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的,且在效力位階上低于行政規(guī)章的非立法性文件,可視為規(guī)范性文件。能否納入規(guī)制范圍,關(guān)鍵要看其對公民、法人或者其他組織的權(quán)益是否直接產(chǎn)生影響,對上述主體是否有實際約束力?!耙恍┓赏枰唧w的規(guī)定來落實,各地執(zhí)行機關(guān)根據(jù)實際情況會針對上位法制定具體標準,規(guī)范性文件就起著細化執(zhí)行規(guī)則等作用?!?/p>
然而,近年來一些地方發(fā)布的“紅頭文件”隨意任性,被網(wǎng)民吐槽。
2013年武漢打響了“除四害”三大戰(zhàn)役,除害要求格外嚴格:2000米街道上的鼠跡不能超過5處;找人在建筑工地光著小腿靜坐30分鐘,僅限被蚊子咬一個包。
四川眉山一份“紅頭文件”更是讓不少人大跌眼鏡。這份公函是眉山市委宣傳部簽發(fā)給眉山市東坡區(qū)教育局的,上面寫著:“中共眉山市委宣傳部辦公室關(guān)于XXX就讀東坡中學的函”,內(nèi)容是因該宣傳部某職工的孩子2016年6月小學已經(jīng)畢業(yè),準備到東坡中學就讀初中,要求東坡區(qū)教育局予以妥善安排。
“紅頭文件”,這些有著紅色刊頭、蓋著政府部門公章的文件,在公眾眼中有著極強的權(quán)威性和嚴肅性。然而,現(xiàn)實生活中,類似“虛構(gòu)”法律法條的各類奇葩“紅頭文件”并不少見。
近些年來,安徽、山東、內(nèi)蒙古等10多個地區(qū)通過“紅頭文件”,關(guān)退地區(qū)煙花爆竹企業(yè),造成相關(guān)企業(yè)較大經(jīng)濟損失。由于文件缺乏相關(guān)法律法規(guī)依據(jù),2016年,安徽省20多家煙花爆竹企業(yè)聯(lián)名狀告了省政府。
這些年來,奇葩“紅頭文件”還真不少。2012年5月,北京市市政市容委發(fā)布《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標準》。其中規(guī)定,公廁內(nèi)的蒼蠅不能超過兩個
此外,浙江某市出臺的文件中,根據(jù)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價對企業(yè)作出分類,在沒有法規(guī)依據(jù)的前提下,對低效類企業(yè)作了很多禁止性規(guī)定;湖北某市衛(wèi)計委官網(wǎng)向市直機關(guān)事業(yè)單位發(fā)出公開信,呼吁年輕同志從我做起,年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應(yīng)“全面二孩”號召,文件抬頭列著該市總工會、團市委、市婦聯(lián)、市教育局、市衛(wèi)計委等8個單位以及文件號,并在結(jié)尾加蓋8個單位公章。該文件在政府部門官網(wǎng)公布4天后被撤下。
曹鎏的課題組在調(diào)研時發(fā)現(xiàn),各地對規(guī)范性文件的概念認識不同、把握不一?!坝械牡胤綄⑺行姓C關(guān)制定的文件都納入規(guī)范性文件的范疇,在制定執(zhí)行時就可能出現(xiàn)各種問題?!?/p>
如何把規(guī)范性文件規(guī)范起來?按照要求,要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。
貴州省政府法制辦日前接到企業(yè)反映,遵義市政府投資工程建設(shè)項目招投標管理規(guī)定和公共資源交易管理暫行辦法等兩項規(guī)范性文件涉嫌違反招投標法。經(jīng)審查,文件確實存在違反招投標法的規(guī)定,同時還發(fā)現(xiàn)其他市州也存在此類情況,貴州省法制辦及時要求涉事市州自行糾錯,保障了相關(guān)權(quán)利主體的合法權(quán)益。
據(jù)王琴介紹,規(guī)范性文件的合法性審查主要包括前置審查和備案審查。前置審查方面,2014年以來,貴州省法制辦共對187件以省政府以及省政府辦公廳名義出臺的規(guī)范性文件草案進行了合法性審查,向起草部門提出意見建議294條。此外,共審查各市(州)政府、省直各部門報備案的規(guī)范性文件716件,對其中114件提出了審查建議。
對規(guī)范性文件中的大量“存量”,特別是一些“僵尸文件”,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》專門就清理規(guī)范等作出規(guī)定,要求“2017年年底前,有關(guān)部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作,清理結(jié)果向社會公布。”
調(diào)查發(fā)現(xiàn),多地多部門開始進行清理工作,對規(guī)范性文件“大掃除”,相關(guān)清理結(jié)果和目錄也陸續(xù)在官方網(wǎng)站公布。
在貴州,2015年以來已對規(guī)范性文件進行了一次全面清理和兩次專項清理。目前專項清理工作已全面完成,全面清理工作正在進行中。2016年3月,貴州省法制辦印發(fā)工作規(guī)則,要求規(guī)范性文件兩年一清,建立規(guī)范性文件清理長效機制。
“有些規(guī)范性文件設(shè)定的措施不科學、不嚴謹,容易給權(quán)力尋租留下空間,誘發(fā)腐敗問題?!蓖跚僬f,清理主要針對規(guī)范性文件中違法提高市場準入門檻、違規(guī)設(shè)定優(yōu)惠政策等規(guī)定。同時要清理沒有法律法規(guī)依據(jù)的規(guī)定。此外,還要解決規(guī)范性文件與上位法規(guī)定相互“打架”的問題。
規(guī)范性文件太多太濫,給清理工作帶來很大麻煩,“隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布數(shù)量較多,所涉及的內(nèi)容較廣,文件體系龐雜,因此在清理工作中還存在對規(guī)范性文件性質(zhì)界定不清,清理遺漏的情況?!蓖跚僬f。
曹鎏通過評估發(fā)現(xiàn),與規(guī)章相比,各地行政規(guī)范性文件的數(shù)量普遍較為龐大,在各級行政機關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中,有一大部分規(guī)范性文件是為了貫徹落實法律法規(guī)規(guī)章的要求。
“當上位法已經(jīng)有了清晰明確的規(guī)定時,重復大量制定規(guī)范性文件是否有必要?”曹鎏建議,建立行政規(guī)范性文件制定的事前審查機制,在制定環(huán)節(jié)提高具體的門檻,從立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規(guī)范性文件的數(shù)量。
按照《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》要求,實行制定機關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。
“統(tǒng)一編號”意味著行政規(guī)范性文件制定程序啟動時,由政府法制部門統(tǒng)一賦予編號,取得編號方才取得合法制定行政規(guī)范性文件的資格。
曹鎏說:“在制定前,對于缺乏立法必要性基礎(chǔ)或有重復規(guī)定的文件建議不予編號、不予制定,就會有效提高規(guī)范性文件的質(zhì)量、嚴控數(shù)量。”
此外,曹鎏建議采用專欄方式推進行政規(guī)范性文件立法全過程的透明度:地方政府應(yīng)當盡快在其官網(wǎng)上建立行政規(guī)范性文件平臺或?qū)?,對制定中和實施后的行政?guī)范性文件實行目錄和文本的動態(tài)化、信息化管理。
(《人民日報》2017.2.7)