黃磊 楊春磊

(長(zhǎng)江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界問(wèn)題

黃磊 楊春磊

(長(zhǎng)江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法確定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督具有保障法律正確實(shí)施、懲戒權(quán)力濫用的功能。因此，應(yīng)重構(gòu)行政檢察監(jiān)督體系，合理界定權(quán)力邊界，以制度保障檢察監(jiān)督對(duì)具體行政行為和抽象行政行為的監(jiān)督效力。

檢察機(jī)關(guān)；行政違法行為；行政檢察監(jiān)督；權(quán)力邊界

一、問(wèn)題的提出

在權(quán)力的各個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)中，監(jiān)督發(fā)揮著敦促權(quán)力正確行使的重要作用。我國(guó)的監(jiān)督體系構(gòu)成內(nèi)容豐富，包括法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)以及社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)。各個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)之下存在著多類社會(huì)主體，這些社會(huì)主體之間存在著上下級(jí)、平等、內(nèi)外部等關(guān)系，在社會(huì)監(jiān)督方面發(fā)揮著有益功用。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法確定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督既不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也有別于社會(huì)組織、人民群眾的監(jiān)督。所謂專門的“法律監(jiān)督”，目前雖無(wú)統(tǒng)一的概念界定，但是在用作專門術(shù)語(yǔ)時(shí)不能做泛化理解。首先，我們要確定法律監(jiān)督權(quán)的主體僅限于檢察機(jī)關(guān)，即法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，不屬于一般監(jiān)督主體的共有權(quán)力。其次，監(jiān)督法律的活動(dòng)雖然發(fā)生在法運(yùn)行的各個(gè)過(guò)程中，但是法實(shí)施的階段不同，監(jiān)督的方式、強(qiáng)弱也有所不同。只有當(dāng)守法、執(zhí)法中發(fā)生嚴(yán)重違法直至可能構(gòu)成犯罪的情形時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能以立案追訴的形式予以監(jiān)督。此外，檢察監(jiān)督的另一個(gè)主要對(duì)象為司法活動(dòng)中出現(xiàn)的違法情形，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反法定程序或者確有錯(cuò)誤的判決、裁定以檢察建議、抗訴的方式實(shí)施監(jiān)督。

2014年修改的行政訴訟法擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍，將單一的對(duì)行政案件生效裁判的監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)包括行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行在內(nèi)的行政訴訟全過(guò)程的監(jiān)督。[1]2016年11月，《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)，改行政監(jiān)察為國(guó)家監(jiān)察，確定了我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革思路，并提出將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。以上法律政策的變化，集中反映了我國(guó)對(duì)行政行為監(jiān)督的強(qiáng)化。

二、行政檢察監(jiān)督權(quán)力邊界問(wèn)題的界定

行政違法行為發(fā)生于各類行政行為的實(shí)施過(guò)程中，不同的行政行為具有不同的程序要求和效力內(nèi)容。同時(shí)，針對(duì)行政違法行為，還存在著行政內(nèi)部監(jiān)察、行政司法、人大監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督不是空泛的“全面監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)適用于一定的范圍，并對(duì)此發(fā)揮其法律監(jiān)督的特殊效果。行政檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界問(wèn)題，即監(jiān)督權(quán)力的適用范圍與行使界限問(wèn)題，既包括實(shí)體問(wèn)題，也包括程序問(wèn)題。

(一)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)存問(wèn)題

一方面，檢察機(jī)關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)存在立法上的缺陷。行政檢察監(jiān)督雖然有憲法法律的一般授權(quán)，但是，由于法律沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定其權(quán)力行使的原則、內(nèi)容、方式、程序及效力等具體問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)在行政檢察監(jiān)督工作中存有顧慮，監(jiān)督工作自然不能深入開(kāi)展。雖然行政訴訟法已經(jīng)明確將行政檢察監(jiān)督在訴訟領(lǐng)域的范圍擴(kuò)展至對(duì)行政審判結(jié)果、審判過(guò)程和行為、行政案件執(zhí)行三大方面，但仍比較粗略，且都屬于檢察權(quán)的行使范圍，適用訴訟中的專門程序。而對(duì)于非涉訴的各類行政違法行為能否監(jiān)督、如何監(jiān)督，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)尚無(wú)全面、有力的依據(jù)。雖然《關(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，但我國(guó)行政檢察監(jiān)督尚處于探索階段，《人民檢察院組織法》和其他法律尚未就檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的整體監(jiān)督權(quán)限和手段做出具體明晰的規(guī)定。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)存在實(shí)踐操作方面的問(wèn)題。一是不同案件來(lái)源能否立案監(jiān)督、如何處置；二是檢察機(jī)關(guān)核實(shí)行政違法行為需要的調(diào)查閱卷權(quán)難以實(shí)現(xiàn)；三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為采取非訴訟方式監(jiān)督時(shí)的效果保障乏力；四是被動(dòng)監(jiān)督、事后監(jiān)督的方式消減了行政檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)意義；五是頂層設(shè)計(jì)缺失導(dǎo)致各地行政檢察監(jiān)督形式與內(nèi)容不統(tǒng)一、不規(guī)范。

(二)學(xué)理觀點(diǎn)之爭(zhēng)

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督限于行政訴訟范圍內(nèi)的監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政檢察監(jiān)督的法定范圍即對(duì)整個(gè)行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在行政訴訟法修改之后，行政檢察監(jiān)督的效力范圍擴(kuò)大為從立案監(jiān)督到執(zhí)行監(jiān)督的整個(gè)訴訟環(huán)節(jié)。并且，行政檢察監(jiān)督的對(duì)象不僅包括涉訴的行政機(jī)關(guān)的行為，同時(shí)也包括審判機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)和裁判結(jié)果。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督既包括對(duì)行政訴訟的監(jiān)督，也包括對(duì)行政違法行為(具體行政行為)的一般監(jiān)督。該觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著社會(huì)改革部署，行政檢察工作的內(nèi)涵和外延發(fā)生了重要變化，監(jiān)督范圍應(yīng)拓展為行政訴訟監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督并舉。但是，抽象行政行為的合法性問(wèn)題已有權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督，以及審判機(jī)關(guān)的附帶審查監(jiān)督，不宜再納入檢察監(jiān)督的范疇。[2]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督的范圍不僅包括對(duì)行政訴訟的監(jiān)督、對(duì)具體行政行為的一般監(jiān)督，還包括對(duì)抽象行政行為的合法性監(jiān)督。該觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟監(jiān)督不是全部或者唯一的職能；為維護(hù)法律的統(tǒng)一性，檢察機(jī)關(guān)可以直接對(duì)行政法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法行政行為進(jìn)行追責(zé)，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督?？蓮闹黧w適格性、內(nèi)容合法性、目的正當(dāng)性、程序規(guī)范性等方面進(jìn)行法律監(jiān)督。[3]

由此可見(jiàn)，對(duì)于行政檢察的監(jiān)督范圍，第一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)在于是否只堅(jiān)持法定的訴訟監(jiān)督范圍。在行政權(quán)力隨著社會(huì)發(fā)展擴(kuò)張且檢察監(jiān)督力度擴(kuò)大的政策導(dǎo)向下，應(yīng)考慮從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)入手，將對(duì)具體行政行為的監(jiān)督納為其可監(jiān)督的對(duì)象。第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)在于能否對(duì)抽象行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。雖然已經(jīng)存在對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的手段，但是作為提請(qǐng)審查的主體，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督。

三、國(guó)外行政檢察監(jiān)督制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

雖然各國(guó)的政權(quán)組織形式有異，但權(quán)力制約的原則在各國(guó)權(quán)力分配中都有貫徹和體現(xiàn)。各國(guó)的監(jiān)督體制不同，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督既有共性，也各有特點(diǎn)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)構(gòu)建完善的行政檢察監(jiān)督體系提供智力支持。

在英美法系國(guó)家，監(jiān)督權(quán)力多數(shù)集中于檢察長(zhǎng)手中，檢察長(zhǎng)是行使監(jiān)督權(quán)力的核心。[4]在英國(guó)，總檢察長(zhǎng)有權(quán)以下列方式進(jìn)行行政監(jiān)督：一是訴訟危害公共利益，需要總檢察長(zhǎng)參與以維護(hù)公益時(shí)，其負(fù)有參與義務(wù)；二是經(jīng)總檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)許可的個(gè)人或者組織，可以以總檢察長(zhǎng)的名義啟動(dòng)、參與行政訴訟；三是針對(duì)選舉權(quán)案件，總檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)獲取持有法院基于監(jiān)督選舉行為有無(wú)違法產(chǎn)生的說(shuō)明報(bào)告，以作為決定控訴的依據(jù)。除此以外，英國(guó)檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中享有廣泛的訴訟權(quán)利，可以在庭審中表達(dá)觀點(diǎn)、要求重審，等等。在美國(guó)，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可以參與任何其認(rèn)為涉及公共利益的行政案件。同時(shí)，根據(jù)判例，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可以針對(duì)各種具體情形提起各類訴訟，例如，被指控的行為影響到國(guó)家利益，涉及到憲法要求關(guān)心的國(guó)家事務(wù)或涉及到國(guó)家有確保全體公民的平等權(quán)利和義務(wù)。

法國(guó)的行政監(jiān)督主要來(lái)自議會(huì)、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。法國(guó)實(shí)行雙軌制審判，具備獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)。行政法院系統(tǒng)內(nèi)部又將專職處理行政機(jī)關(guān)和個(gè)人糾紛的司法機(jī)關(guān)與處理涉及公共財(cái)物的司法機(jī)關(guān)分設(shè)開(kāi)來(lái)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)這兩類法院實(shí)行不同的監(jiān)督手段。在非司法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)既對(duì)司法助理人員進(jìn)行監(jiān)督，也對(duì)法院的工作人員實(shí)施監(jiān)督，同時(shí)還對(duì)公共機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督。在日本，行使行政監(jiān)察職權(quán)的機(jī)構(gòu)主要有行政評(píng)價(jià)局、人事院、公平交易委員會(huì)。檢察機(jī)構(gòu)除了行使公訴職能，還作為公益代表人開(kāi)展監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與行政訴訟案件并發(fā)表意見(jiàn)。[5]

以上表明，英美檢察長(zhǎng)對(duì)于行政訴訟案件享有監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督主要指向涉及公共利益的案件。在監(jiān)督方式方面，不僅可以提起訴訟、直接參與訴訟，還可以授權(quán)他人進(jìn)行訴訟。這為我國(guó)推行行政公益訴訟提供了有益的參考。法日具備多方位的行政監(jiān)察體系，行政監(jiān)察的范圍比較廣泛，不僅存在公益代表人制度，還有將監(jiān)督擴(kuò)展到公共機(jī)構(gòu)的范例。

四、完善我國(guó)行政檢察監(jiān)督的構(gòu)想

行政檢察監(jiān)督范圍的確定，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)高效開(kāi)展行政檢察工作有著重要的意義。全面深化改革，依法治國(guó)，行政檢察監(jiān)督工作應(yīng)隨著司法體制、監(jiān)察體制的改革浪潮向前邁進(jìn)，以立法、修法、釋法等方式賦予其相應(yīng)的權(quán)能，并配套具體實(shí)施規(guī)則。

(一)堅(jiān)持有限監(jiān)督并保障監(jiān)督效力

行政權(quán)力的實(shí)施屬于行政主體，行政主體在法定的權(quán)限范圍內(nèi)享有自由裁量的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督關(guān)系，決定了檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政檢察監(jiān)督時(shí)應(yīng)擺正位置，尊重行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的行使，做到有限監(jiān)督。首先，檢察監(jiān)督不應(yīng)隨意干預(yù)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使。這要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做到有所為、有所不為，不干涉行政機(jī)關(guān)正常、合法的行政行為，僅對(duì)其涉嫌違法的非常態(tài)情形實(shí)施監(jiān)督。其次，對(duì)于違法行政行為，檢察監(jiān)督只能以檢察建議、提請(qǐng)復(fù)議、行政公益訴訟等方式實(shí)施，不能越權(quán)代替行政機(jī)關(guān)變更或撤銷行政行為。最后，行政檢察監(jiān)督應(yīng)以謙抑、補(bǔ)充監(jiān)督為原則。對(duì)于已經(jīng)存在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政復(fù)議或訴訟、行政監(jiān)察監(jiān)督的違法行政行為，檢察監(jiān)督不宜重復(fù)介入。

在實(shí)施有限監(jiān)督的同時(shí)，需要保障監(jiān)督舉措的實(shí)效性。行政公益訴訟能夠依靠訴訟程序獲得司法救濟(jì)與強(qiáng)制力保障，但檢察機(jī)關(guān)最為常見(jiàn)的檢察建議、違法糾正通知等文書(shū)的法律效力并沒(méi)有獲得法律法規(guī)的大力支持，這造成了實(shí)踐中行政檢察監(jiān)督被架空的尷尬局面。

(二)完善行政公益訴訟制度

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)不能作為行政案件一審訴訟發(fā)起人參與訴訟，這限制了檢察機(jī)關(guān)以訴訟手段制約行政機(jī)關(guān)的違法行為。2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，隨后，最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)，得到了社會(huì)各界的充分肯定。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

在民事訴訟法方面，新增規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可就侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟；法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。在行政訴訟法方面，新增規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為致使國(guó)家或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法提起訴訟。

公益訴訟入法為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的最大化提供了制度性契機(jī)。檢察機(jī)關(guān)作為原告代表國(guó)家維護(hù)社會(huì)公共利益，相較于個(gè)人和團(tuán)體，能夠充分利用司法資源，維護(hù)訴訟公平與效率。公益訴訟制度的確立只是一個(gè)開(kāi)端，制度實(shí)施的各個(gè)具體環(huán)節(jié)(如案件管轄、訴前程序、起訴條件、證據(jù)規(guī)則等)還有待探索研究，形成范式。同時(shí)，也可以借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)充檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的監(jiān)督權(quán)能，吸收檢察機(jī)關(guān)參與行政案件，授權(quán)其他個(gè)人或團(tuán)體提起行政訴訟。

(三)完善具體行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政訴訟實(shí)施監(jiān)督，有按照審判監(jiān)督程序提出抗訴和檢察建議兩種方式。從性質(zhì)上看，這兩種方式分別屬于司法領(lǐng)域的事后和事中監(jiān)督，雖然在一定程度上保障了行政訴訟活動(dòng)和結(jié)果的正當(dāng)性，但是，行政檢察監(jiān)督基于其法律監(jiān)督的性質(zhì)，為保障法律的正確實(shí)施，應(yīng)將重點(diǎn)向訴訟前轉(zhuǎn)移。公益訴訟制度的建立在一定程度上將檢察機(jī)關(guān)介入行政違法行為的時(shí)間提前，但是公益訴訟的適用僅限于法定類型的案件，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)行政違法行為實(shí)施更為有效的監(jiān)督，需要從監(jiān)督具體行政行為入手。

具體行政行為主要受行政復(fù)議復(fù)核、行政監(jiān)察、行政訴訟等方式監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督應(yīng)以補(bǔ)充、協(xié)調(diào)為原則。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法存在越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法以及不作為等問(wèn)題。行政檢察監(jiān)督下的具體行政行為既包括違法作為，也包括違法不作為。同時(shí)，檢察監(jiān)督限于合法性的監(jiān)督，手段主要為向有關(guān)主體發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書(shū)和糾正意見(jiàn)等。在違法的行政作為行為中，對(duì)于適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的，提出變更或撤銷重做的建議；對(duì)于法律、事實(shí)依據(jù)不足的或程序違法的，提出撤銷建議；對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的，啟動(dòng)司法調(diào)查程序；對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的，向主管機(jī)關(guān)發(fā)出處分建議；對(duì)涉嫌犯罪的，依法追訴。在違法的行政不作為中，對(duì)于仍有行政作為必要的，建議履行；對(duì)于無(wú)行政作為必要，但應(yīng)追責(zé)的，向有關(guān)主管機(jī)構(gòu)提出處分建議；構(gòu)成犯罪的，依法追訴。

(四)建立抽象行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制

抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定管理對(duì)象實(shí)施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。和具體行政行為相比，抽象行政行為具有對(duì)象不特定和能夠反復(fù)適用的特點(diǎn)。抽象行政行為是具體行政行為的指導(dǎo)依據(jù)，如果抽象行政行為存在違法情形，其危害將甚于具體行政行為。2015年立法法修改后，地方立法權(quán)的主體實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容，設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，對(duì)立法權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督的需求更為迫切。

抽象行政行為包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章以及規(guī)章以下具有普遍約束力的規(guī)范性文件。對(duì)于前四種，立法法規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為有違法、違憲情形的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求。這是最高人民檢察院對(duì)抽象行政行為行使監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)。有必要建立規(guī)章及規(guī)范性文件檢察監(jiān)督機(jī)制，即最高人民檢察院有權(quán)針對(duì)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章向有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查要求，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)針對(duì)同級(jí)人民政府及工作部門制定的政府規(guī)章及規(guī)范性文件向有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查要求。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督不同于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的附帶審查監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督只能以提請(qǐng)審查建議之類的方式做出。因此，保障檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)的行使還需要制度支持。

五、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)法律監(jiān)督的重要使命，在行政權(quán)不規(guī)范行使且行政內(nèi)部監(jiān)督不足、外部監(jiān)督?jīng)]有合力的情形之下，正確認(rèn)識(shí)行政檢察監(jiān)督的性質(zhì)，合理界定行政檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界，對(duì)于行政檢察監(jiān)督功能的發(fā)揮和抑制行政違法行為的出現(xiàn)至關(guān)重要。行政公益訴訟制度的建立，是引導(dǎo)集中的訴訟監(jiān)督向訴前監(jiān)督轉(zhuǎn)變的信號(hào)。將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)從檢察權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，將行政檢察監(jiān)督從訴訟監(jiān)督中解放出來(lái)，符合監(jiān)督規(guī)律的必然要求。因此，行政檢察監(jiān)督不應(yīng)囿于訴訟監(jiān)督，應(yīng)重構(gòu)行政檢察監(jiān)督體系，以制度保障檢察監(jiān)督對(duì)具體行政行為和抽象行政行為的監(jiān)督效力。

[1]王莉.行政訴訟檢察制度有了新發(fā)展[N].檢察日?qǐng)?bào)，2015-03-04(03).

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ThePowerBoundaryoftheProcuratorialAuthority’sSupervisiononAdministrativeMalfeasance

HuangLeiYangChunlei

(LawSchool,YangtzeUniversity,Jinzhou434023 )

The procuratorial authority is the state organization of legal supervision determined by the constitution of our country.The supervision of the administrative illegal acts by the procuratorial organs has the function of ensuring the correct implementation of the law and the abuse of the punishment power.Therefore,we should reconstruct the system of administrative procuratorial supervision,define the boundary of power reasonably,and guarantee the effectiveness of procuratorial supervision on specific administrative act and abstract administrative act with the system to maximize the positive role of procuratorial supervision in the construction of the rule of law.

procuratorial organs;administrative malfeasance;administrative procuratorial supervision;power boundary

2017-07-20

湖北省高等學(xué)校省級(jí)教學(xué)研究項(xiàng)目(2016271)；廣東省檢察機(jī)關(guān)省級(jí)檢察理論研究課題

黃磊(1993-)，女，湖北枝江人，碩士研究生。

D926.3

A

1673-1395 (2017)06-0112-04

責(zé)任編輯葉利榮E-mail:yelirong@126.com