郭祎

[摘 要] 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于黨的制度建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，為黨在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要依據(jù)。他強(qiáng)調(diào)黨的制度建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性意義，主要目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是堅(jiān)持制度面前人人平等，重點(diǎn)領(lǐng)域是加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)踐路徑是牢牢抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。當(dāng)務(wù)之急是需要我們認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和切實(shí)踐行，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

[關(guān)鍵詞] 習(xí)近平 制度建設(shè) 共產(chǎn)黨 領(lǐng)導(dǎo)干部

黨的十八大報(bào)告中指出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”。從實(shí)踐來看，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持把加強(qiáng)制度建設(shè)擺在十分突出的位置，尤其是在黨的制度建設(shè)層面，從強(qiáng)化黨的制度建設(shè)的重要地位作用到建構(gòu)科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，再到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里等等，中國共產(chǎn)黨正逐步走出一條“以制度管黨、用制度興黨”的治國理政新道路。

一、黨的制度建設(shè)重要意義：制度帶有根本性長期性

關(guān)于黨的制度建設(shè)的重要意義，鄧小平同志曾經(jīng)有過十分重要而精彩的論述，習(xí)近平總書記也多次對(duì)其強(qiáng)調(diào)。鄧小平提出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵1]p333伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，黨的制度建設(shè)更具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，黨的制度建設(shè)進(jìn)程事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度。習(xí)近平總書記指出，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，全面從嚴(yán)治黨的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)我黨執(zhí)政的現(xiàn)代化，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。制度化、法治化是一個(gè)政黨、一個(gè)國家推進(jìn)現(xiàn)代化治理的最本質(zhì)要求、最重要體現(xiàn)和最可靠保障。

黨的十八大以來，黨的制度建設(shè)實(shí)踐體現(xiàn)在黨內(nèi)生活的方方面面。在全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域，2013年習(xí)近平視察濟(jì)南軍區(qū)部隊(duì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要注重從制度機(jī)制上解決問題，樹立制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)抓作風(fēng)建設(shè)制度化、常態(tài)化?！爸贫鹊膰?yán)肅性和權(quán)威性”無疑是常態(tài)化的根本保障，這一點(diǎn)從黨密切聯(lián)系群眾而改進(jìn)作風(fēng)的“八項(xiàng)規(guī)定”制度出臺(tái)，以及一系列涵蓋黨內(nèi)巡視、地方黨委職責(zé)定位、自律準(zhǔn)則、政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等黨內(nèi)法規(guī)體系的完善中得以充分體現(xiàn)。不難看出，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體特別注重“知行合一”，不僅僅強(qiáng)調(diào)黨的制度建設(shè)的極端重要性，而且身體力行，結(jié)合實(shí)踐需要推進(jìn)制度體系完善，以切實(shí)的行動(dòng)發(fā)揮制度在管黨治黨中的根本作用，使黨的建設(shè)朝著科學(xué)化方向穩(wěn)步推進(jìn)。

二、黨的制度建設(shè)主要目標(biāo)：加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督

2013年1月22日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵2]p388從公權(quán)力的本質(zhì)屬性出發(fā)，若對(duì)權(quán)力不能進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，公權(quán)力注定要被濫用，其結(jié)果是損害公共秩序、侵害公民權(quán)利以及嚴(yán)重破壞政治生態(tài)、社會(huì)風(fēng)氣等。黨的制度建設(shè)需要在實(shí)踐中密切注意以下四個(gè)方面問題。

1.制度建設(shè)要瞄準(zhǔn)權(quán)力這個(gè)核心。2015年習(xí)近平同志在中央黨校的講話中指出，我們說要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。為公權(quán)力扎緊籠子是黨的制度建設(shè)瞄準(zhǔn)的核心問題，也是關(guān)系黨的制度建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。因?yàn)橹挥忻闇?zhǔn)這個(gè)核心，黨的制度建設(shè)的其他方面才具備落地執(zhí)行的基礎(chǔ)性條件，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部才能夠牢固樹立“權(quán)責(zé)一致”的工作理念，做到敬畏權(quán)力而切實(shí)踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

2.制度之間要系統(tǒng)完備、銜接配套。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央特別注重提升黨內(nèi)法規(guī)制度的整體效應(yīng)。2015年，習(xí)近平在中央政治局會(huì)議上對(duì)我們黨之前出現(xiàn)的制度過于原則化、缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)、相互脫節(jié)、過于籠統(tǒng)、牛欄關(guān)貓等問題進(jìn)行了總結(jié)批評(píng)，提出“要把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”[3]p64 。構(gòu)建制度體系的意義即在于此。完備的制度并非毫無遺漏，而應(yīng)當(dāng)是制度之間形成相互補(bǔ)充、相互支撐的互動(dòng)關(guān)系，使權(quán)力在行使過程中沒有可乘之機(jī)，最大程度上減少尋租機(jī)會(huì)。

3.制度重在執(zhí)行、重在落實(shí)。執(zhí)行與落實(shí)是制度的生命，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力是重中之重。反腐敗體制機(jī)制改革，一個(gè)很重要的方面是厘清責(zé)任、落實(shí)責(zé)任。不講責(zé)任、不追究責(zé)任，再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人。2014年習(xí)近平總書記在河南蘭考調(diào)研也強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化制度執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保出臺(tái)一個(gè)就執(zhí)行落實(shí)好一個(gè)[4]p59?！凹埨匣⒌静萑恕倍际且环N擺設(shè)，表面上唬人的制度，其后果是浪費(fèi)制度資源和損害制度公信力。必須明確的是，黨的制度規(guī)范在執(zhí)行中是牢牢建立在責(zé)任明晰與責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，有責(zé)任并使之認(rèn)識(shí)到責(zé)任才是執(zhí)行制度的有力保障。

4.必須要保證紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。毋庸置疑，任務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的徹底真正落實(shí)。習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上指出，增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果，必須保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式和實(shí)現(xiàn)路徑，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)在逐步邁入規(guī)范化、制度化軌道，無論是落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”“兩個(gè)為主”，還是“兩個(gè)全覆蓋”，以制度化、全面化為取向的新一輪紀(jì)檢體制改革為公權(quán)力的依法依規(guī)行使提供了強(qiáng)有力的監(jiān)督保證。

三、黨的制度建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：堅(jiān)持制度面前人人平等

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外......使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束?！盵5]p318-319堅(jiān)持制度面前人人平等是維護(hù)制度嚴(yán)肅性和權(quán)威性的基本前提與基礎(chǔ)條件。具體看，應(yīng)當(dāng)主要涵蓋制度制定與制度執(zhí)行兩個(gè)層面。

1.制度制定過程中人人平等。從制度民主化的角度看，制定制度要廣泛聽取黨員、干部的真實(shí)意見。制度制定的過程既是保障黨員干部法定權(quán)利、凝聚共識(shí)的過程，也是提高制度科學(xué)化、民主化水平的過程。不容否認(rèn)，一些制度在制定過程中不能充分發(fā)揚(yáng)民主，不能切實(shí)尊重黨員的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，最終使制度淪為擺設(shè)。所以，在黨的制度研究、起草、制定過程中，應(yīng)當(dāng)特別注重平等保障黨員干部權(quán)利，防止厚此薄彼的現(xiàn)象。

2.制度執(zhí)行過程中人人平等。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等。......只有真正堅(jiān)決地做到了這些，才能徹底解決搞特權(quán)和違法亂紀(jì)的問題?！盵1]p3322014年，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上指出，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

四、黨的制度建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域：加強(qiáng)廉政法規(guī)制度建設(shè)

2015年，習(xí)近平總書記在中央政治局第24次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度。要加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉各個(gè)領(lǐng)域、落實(shí)到制約和監(jiān)督權(quán)力各個(gè)方面。廉政法規(guī)制度建設(shè)是黨的制度建設(shè)的最重要組成部分之一，既是制度建設(shè)本身使然，也是我國現(xiàn)階段反腐倡廉建設(shè)的特殊形勢(shì)與任務(wù)特點(diǎn)所決定。從長期來看，仍需要著力做好以下三個(gè)方面工作：

1.修改完善黨內(nèi)主要法規(guī)制度。習(xí)近平總書記在就《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例》起草情況所作的說明中強(qiáng)調(diào)，解決黨內(nèi)矛盾和問題，化解挑戰(zhàn)和危險(xiǎn)“很重要一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子”[7]p54。2015年，黨中央修訂頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)。2016年，黨的十八屆六中全會(huì)又審議通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為全面從嚴(yán)治黨邁入法治化、制度化再添動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，仍要繼續(xù)按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》要求，進(jìn)一步修改完善黨內(nèi)主要法規(guī)制度，盡快形成以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

2.確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉法規(guī)制度一經(jīng)建立，就要讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行，對(duì)制度的隨意變通，乃至形成所謂的執(zhí)行制度陽奉陰違的“潛規(guī)則”等，危害十分嚴(yán)重。必須確保各項(xiàng)黨內(nèi)制度落地生根。

3.注重依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的從嚴(yán)治黨，突出思想建黨與制度治黨相結(jié)合，具體體現(xiàn)在已經(jīng)開始實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。以上兩項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度呈現(xiàn)出鮮明的互補(bǔ)性，為新時(shí)期依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合提供了遵循，也成為黨的制度建設(shè)的重要組成部分和制度實(shí)施的著力點(diǎn)，無疑是新時(shí)期保持黨的先進(jìn)性與純潔性的制度保證。

五、黨的制度建設(shè)實(shí)踐路徑：抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”

習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上指出，黨要管黨、從嚴(yán)治黨怎么抓？就從中央政治局抓起，正所謂“子帥以正，孰敢不正”？他在2015年參加“兩會(huì)”上海代表團(tuán)討論時(shí)指出，從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。那么，實(shí)踐中該如何更好地抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”呢？

1.強(qiáng)化學(xué)習(xí)自覺性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全黨同志特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都要有本領(lǐng)不夠的危機(jī)感，都要努力增強(qiáng)本領(lǐng)，都要一刻不停地增強(qiáng)本領(lǐng)。本領(lǐng)不是天生的，是要通過學(xué)習(xí)和實(shí)踐來獲得的。學(xué)習(xí)是解決本領(lǐng)恐慌問題的根本出路，依靠學(xué)習(xí)才能走向未來。從嚴(yán)管理的要求能不能落到實(shí)處，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭非常重要。在學(xué)習(xí)上亦是如此，各級(jí)黨員干部應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化學(xué)習(xí)的自覺性，牢固樹立終身學(xué)習(xí)、時(shí)刻學(xué)習(xí)的理念，切實(shí)提高學(xué)習(xí)能力與學(xué)習(xí)水平，以此達(dá)到自我完善的目標(biāo)和發(fā)揮對(duì)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的引領(lǐng)作用。

2.落實(shí)民主集中制。執(zhí)行民主集中制，一把手以身作則很關(guān)鍵。民主集中制是黨的制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)，“一把手”要以身作則，充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重黨員權(quán)利，營造民主氛圍，通過民主與協(xié)商提高自身工作能力，最大程度上減少?zèng)Q策失誤，保證政策與決策的科學(xué)性。

3.健全權(quán)力清單制。總結(jié)梳理已經(jīng)查辦的令人觸目驚心的腐敗案件不難看出，原因固然與領(lǐng)導(dǎo)干部的修養(yǎng)修為修煉不夠密不可分，但更應(yīng)當(dāng)從制度層面找原因，以此更好地預(yù)防和更多地挽救干部。習(xí)近平總書記在參加河南蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)的講話指出，執(zhí)政黨對(duì)資源的支配權(quán)力很大，應(yīng)該有一個(gè)權(quán)力清單，不能公權(quán)私用。權(quán)力清單制度的最大意義在于確定權(quán)力邊界，尤其是清楚劃定公私界限，為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確用權(quán)提供制度保障。

4.構(gòu)建監(jiān)督合力。習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督。黨的十八屆三中、四中、六中全會(huì)已經(jīng)對(duì)中國特色社會(huì)主義的監(jiān)督體系作過闡述與部署，黨的自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督是關(guān)鍵，但外部監(jiān)督（社會(huì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督）是“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力不被濫用的重要條件，必須以更加務(wù)實(shí)積極的態(tài)度對(duì)待監(jiān)督體系的完善，構(gòu)建內(nèi)外部監(jiān)督協(xié)同作用的機(jī)制，健全不折不扣執(zhí)行的機(jī)制，讓權(quán)力在全方位有力監(jiān)督下公開透明運(yùn)行。

綜上所述，習(xí)近平總書記關(guān)于黨的制度建設(shè)的重要論述內(nèi)涵十分豐富，完全契合黨和國家發(fā)展實(shí)際，具有很強(qiáng)的馬克思主義理論性、實(shí)踐性、建設(shè)性、整體性，為新形勢(shì)下的全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐提供了有力的思想理論指導(dǎo)。但伴隨形勢(shì)發(fā)展，制度建設(shè)與制度執(zhí)行過程中仍舊面臨一系列新的挑戰(zhàn)，需要全黨團(tuán)結(jié)一致共同積極應(yīng)對(duì)。黨的制度建設(shè)搞好了，黨的執(zhí)政步入了現(xiàn)代化、科學(xué)化、法治化的軌道，才能真正做到政治清明，才能為“兩個(gè)一百年”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)保證與組織保證。

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責(zé)任編輯/陳 洪