趙佳敏，張有亮，趙天祥

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院， 蘭州 730050)

農(nóng)村法律顧問制度前瞻性研究
——以湖北省潛江市為例

趙佳敏，張有亮，趙天祥

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院， 蘭州 730050)

在扶貧背景下，農(nóng)村法律顧問制度發(fā)揮的作用越來越大。通過調(diào)查問卷和訪談提綱的形式調(diào)查湖北省潛江市農(nóng)村法律顧問制度，針對該制度實施過程中存在的一些問題，通過相關(guān)制度建設(shè)、法制宣傳、加強監(jiān)督與責任追究等方式強化法律服務(wù)整合，同時，社會工作介入農(nóng)村法律顧問制度的實施，可使農(nóng)村法律顧問制度更好地服務(wù)人民、造福社會。

法制扶貧；農(nóng)村法律顧問；制度創(chuàng)新；社會工作介入

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出，“發(fā)揮律師在依法維護公民和法人的合法權(quán)益方面的重要作用”，要求“普遍建立法律顧問制度”，加強農(nóng)村法律顧問制度建設(shè)，組織律師以及基層司法工作人員參與涉法涉訴矛盾化解，促進基本公共服務(wù)均等化，維護社會公平正義。農(nóng)村法律顧問制度是指法律服務(wù)人員(包括律師及其他基層法律工作人員)進駐鄉(xiāng)村，對其作為顧問的村民給予法律方面的指導(dǎo)和幫助，是化解基層矛盾、維護社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需要，是創(chuàng)新社會管理、維護社會公平正義、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必要手段。本文以湖北省潛江市為例，通過實證調(diào)查農(nóng)民法律顧問制度，從中發(fā)現(xiàn)制度實施過程中出現(xiàn)的問題，通過法律服務(wù)能力的整合和社會工作者的介入不斷地完善農(nóng)村法律顧問制度。

一、湖北省潛江市農(nóng)村法律顧問制度分析

(一)潛江市農(nóng)村法律顧問制度模式分析

潛江市農(nóng)村法律顧問制度實施以來，參與農(nóng)村法律顧問的律師和基層法律服務(wù)工作者進駐鄉(xiāng)村，給予村民法律方面的指導(dǎo)和幫助。目前潛江農(nóng)村法律顧問制度已經(jīng)形成以市人民調(diào)解中心為平臺，成立“潛江市公共法律服務(wù)中心”；以區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處司法所為依托，成立區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處公共法律服務(wù)站；以村(居、分場)調(diào)委會為基礎(chǔ)，建立以法律顧問室為基礎(chǔ)的農(nóng)村法律服務(wù)體系。潛江市農(nóng)村法律顧問制度的模式基本覆蓋法律對農(nóng)民教育的各方面，主要包括以下幾種：

(1)法律援助：幫助符合條件的社會低保戶、殘疾人、農(nóng)民工、優(yōu)撫對象等群體向法律援助機構(gòu)申請法律援助。

(2)涉法信訪：按照黨委、政府和基層自治組織的要求，搜集反映村(居、分場)民的合理訴求，參與處置村(居、分場)群體性事件、涉法涉訴信訪等維穩(wěn)工作。

(3)糾紛調(diào)解：為村(居、分場)調(diào)委會做好鄰里糾紛、拆遷糾紛、合同糾紛、婚姻家庭糾紛等提供法律咨詢，同時參與轄區(qū)內(nèi)重大矛盾糾紛的調(diào)處工作。

(4)法制宣傳：圍繞黨委、政府中心工作和村(居、分場)民關(guān)心的熱點、難點問題開展法治宣傳教育活動，增強群眾法治意識。

(5)村務(wù)“法律體檢”：應(yīng)邀參加村(居、分場)換屆選舉，列席村民代表大會、參與重要管理活動和相關(guān)會議，并提出相關(guān)法律意見和建議。

(6)法律服務(wù)：為村(居、分場)民提供義務(wù)法律咨詢、代寫法律事務(wù)文書。為村(居、分場)依法自治提供法律服務(wù)與咨詢。

(二)潛江市農(nóng)村法律顧問制度實施過程中存在的問題

農(nóng)村法律顧問制度在潛江實施以來取得了良好效果，但是隨著社會的發(fā)展和精準扶貧的不斷深入，農(nóng)村法律顧問制度也伴隨著一些問題。

首先，缺乏國家的關(guān)注與支持。在實踐中，農(nóng)村法律顧問制度的實施大多依靠各級司法機關(guān)連同地方的基層法律工作者一同來實現(xiàn)，缺乏國家的關(guān)注與支持。農(nóng)村法律顧問制度的實行需要經(jīng)費的地方很多，但是國家撥付的經(jīng)費較少，許多與法律顧問制度相關(guān)的活動很難開展，導(dǎo)致接受農(nóng)村法律顧問制度的村民懷疑此項制度的有效性，不利于法律顧問制度在農(nóng)村地區(qū)的貫徹與執(zhí)行。

其次，農(nóng)村法律顧問人員的數(shù)量有限且服務(wù)水平不高。農(nóng)村法律顧問是由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定人員組成。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，法律顧問的人數(shù)較少，根本無法達到“一村一法律顧問”的要求。并且有些法律顧問人員服務(wù)意識較差，更多地僅僅是為了完成任務(wù)，對村民的法律問題應(yīng)付了事，缺乏耐心解答。法律顧問的這種行為和態(tài)度不僅使政府的法律顧問制度不能很好地貫徹執(zhí)行，也會增加農(nóng)民對政府的不信任感。

最后，“民間法”大于國家法律。所謂“民間法”，是指在農(nóng)村根深蒂固的傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法觀念等。農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗和宗法觀念對農(nóng)民日常問題的解決起著重要的作用，當農(nóng)民遇到問題或解決糾紛時，他們往往訴諸傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法族規(guī)等，而不是首先尋找法律途徑來解決問題。這不僅是農(nóng)民法制觀念薄弱的重要原因，同時也不利于農(nóng)村法律顧問制度的有效推廣[1]。

二、農(nóng)村法律顧問制度的法律服務(wù)能力整合

(一)加強農(nóng)村法律法規(guī)的制度建設(shè)

精準扶貧主要是解決農(nóng)民貧困問題，依法扶貧是精準扶貧的重要保證，依法扶貧就是在扶貧的過程中，各項措施、策略都必須遵守法律的規(guī)定。法律是治國之重器，良法是善治之前提，有法可依是實現(xiàn)依法治貧、法制扶貧的前提條件。進一步開拓中國特色扶貧事業(yè)，要堅持立法先行，發(fā)揮扶貧立法的引領(lǐng)和推動作用。目前，我國關(guān)于農(nóng)村的各項法律法規(guī)很不健全，各種立法大多以城市為基礎(chǔ)，在農(nóng)村適應(yīng)性不強。因此“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，建立中國特色的農(nóng)村法律法規(guī)是必要的。

第一，在國家層面積極推進扶貧立法，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，實現(xiàn)立法和扶貧改革相銜接。另外，還要依法賦予地方立法權(quán)，因地制宜地制定出符合地方特色的法規(guī)，在此過程中，國家要做好監(jiān)督者的角色，使地方在立法的過程中做到立法有據(jù)、符合實際。

第二，將惠農(nóng)政策上升為法律。將惠農(nóng)政策上升為法律不僅使農(nóng)民的合法權(quán)利有法可依，也為農(nóng)村法律顧問制度的順利實施提供法律依據(jù)和保障。

(二)加強農(nóng)村法律顧問制度與村規(guī)民約整合

我國的鄉(xiāng)村正從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村控制型向現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理型轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理不只是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問題，還是國家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理需要處理好國家與鄉(xiāng)村、政府與社會的關(guān)系，在此過程中國家、政府需要放權(quán)。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范不應(yīng)該為命令性、強制性的規(guī)定，而應(yīng)該為建議性、鼓勵性、倡導(dǎo)性規(guī)定，即以引導(dǎo)為主。值得注意的是，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)以不能違反國家法律法規(guī)為前提[2]?？傊?，農(nóng)村法律顧問制度與村規(guī)民約相結(jié)合將更好地實現(xiàn)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理，促進精準扶貧任務(wù)的順利開展。

(三)加強農(nóng)村法律顧問制度監(jiān)督與責任追究

通過訪談了解到農(nóng)村法律顧問制度是比較完善的，但是在具體實施過程中仍然會出現(xiàn)一系列的問題，因此如何貫徹、落實具體政策是推行農(nóng)村法律顧問制度的關(guān)鍵。

第一，增加法律顧問人員。潛江市農(nóng)村法律顧問是由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定等人員組成，總?cè)藬?shù)100多人，而潛江市有430個村(居、分場)，所以平均一名法律工作人員要擔任3～4個村的法律顧問工作，其結(jié)果就是法律顧問人員很難兼顧其責。因此，增加農(nóng)村法律顧問的人數(shù)勢在必行。作為職業(yè)法律工作人員的法官、檢察官以及具備法律專業(yè)知識的大學(xué)生，都是農(nóng)村法律顧問的合適人選。

第二，加強政府監(jiān)督，對不負責任的法律顧問追究責任。對于那些服務(wù)意識差、態(tài)度惡劣的法律顧問人員，應(yīng)嚴肅查處并追究相關(guān)人員責任，以確保農(nóng)村法律顧問制度真正服務(wù)于民。

(四)加強農(nóng)村法制宣傳力度，提高農(nóng)民法律意識

第一，從村民現(xiàn)實需求出發(fā)進行法律知識宣傳。例如，村民現(xiàn)實生活中面臨的糾紛大多是鄰里糾紛、宅基糾紛、房屋糾紛、婚姻糾紛等，所以在進行法制宣傳時可以側(cè)重于民法、勞動法、婚姻法、土地法等。

第二，對村干部、外出務(wù)工人員進行法制培訓(xùn)。村干部作為村中的重要角色，他們是行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的重要人員，因此村干部理應(yīng)是農(nóng)村法治培訓(xùn)的重點對象。外出務(wù)工的村民平常很少在家，可以利用他們回鄉(xiāng)探親時期對他們進行集中培訓(xùn)，提高他們的法律意識。

三、農(nóng)村法律顧問制度的未來設(shè)想——社會工作介入

相對于醫(yī)學(xué)關(guān)注人類生理運作，心理學(xué)關(guān)注個人心理現(xiàn)象，社會工作關(guān)注的焦點在于人類與環(huán)境的互動，目的在于協(xié)助個人、家庭、團體、社區(qū)等適應(yīng)所在的社會環(huán)境，增強或恢復(fù)其社會功能，創(chuàng)造有利于達成目標的社會條件，以預(yù)防或舒緩社會問題。將社會工作引入農(nóng)村法律顧問制度中來，可以解決法律服務(wù)整合措施中所不能解決的各種問題，使農(nóng)村法律顧問制度得到完善實施。具體來說，社會工作介入農(nóng)村法律顧問制度主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)社會工作介入法律顧問制度中弱勢群體的維權(quán)

現(xiàn)居農(nóng)村人口中，留守婦女兒童及老人占有很大比重，作為弱勢群體，他們應(yīng)該受到更多的關(guān)注。社會工作者應(yīng)從以下幾個方面維護農(nóng)村弱勢群體的權(quán)益：

第一，為弱勢群體提供個案工作服務(wù)。社會工作中的個案工作主要是社會工作者對于弱勢群體的案主采取面對面的交流與溝通。在個案輔導(dǎo)過程中，社會工作者應(yīng)從弱勢群體的生活環(huán)境、性格等方面對案主進行個案輔導(dǎo)。另外，在為弱勢群體的個案進行輔導(dǎo)的過程中應(yīng)建立檔案，這有利于社會工作者對相關(guān)案主進行后期跟蹤服務(wù)。

第二，對弱勢群體進行心理干預(yù)。強烈的自卑感、過分敏感、自尊心強、容易情緒化等是弱勢群體面臨的普遍心理問題，也是導(dǎo)致弱勢群體走上犯罪道路的重要原因，因此弱勢群體的心理承受問題不可忽視。社會工作者若發(fā)現(xiàn)弱勢群體有心理問題傾向，應(yīng)及時主動對其進行心理干預(yù)，以免他們心理問題越積越多，引發(fā)嚴重后果。

第三，組織社團活動。開展社團活動不僅為弱勢群體提供了彼此交流與溝通的機會，還可以緩解部分群眾的心理問題，減少心理問題帶來的家庭社會問題。此外，社會工作者還可以不定期地邀請醫(yī)護人員為弱勢群體檢查身體，宣講專業(yè)醫(yī)療保健知識和各種疾病的預(yù)防。

(二)社會工作介入法律顧問制度中的糾紛調(diào)解

鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、欠債還款糾紛是農(nóng)村中普遍存在的糾紛問題。當村民遇到各種糾紛時，農(nóng)村法律顧問更多地是通過法律的途徑幫助解決問題，告知糾紛的性質(zhì)、社會危害以及解決糾紛的方式——調(diào)解或訴訟。社會工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)知識為基礎(chǔ)，運用科學(xué)方法開展助人服務(wù)活動。比如，社會工作者在糾紛調(diào)解的過程中往往會用到共情、澄清、反饋、引領(lǐng)、重述、聚焦等專業(yè)溝通技巧，使糾紛雙方對社會工作者產(chǎn)生信賴，穩(wěn)定自己情緒，更好地表述自己的需求和要解決的問題，以此避免矛盾的升級。因此，社會工作者與法律顧問人員一起參與村民的糾紛調(diào)解，將專業(yè)的溝通技巧與法律知識相結(jié)合，這將使糾紛的解決達到事半功倍的效果。

(三)社會工作介入法律顧問制度中的罪犯矯正

我國的罪犯矯正都是在城市中展開，實行社區(qū)矯正，農(nóng)村沒有真正的矯正機構(gòu)，也沒有真正的矯正人員，因此在農(nóng)村建立專門的矯正機構(gòu)應(yīng)是農(nóng)村法律顧問制度的重要內(nèi)容。如在每個村莊設(shè)立一個農(nóng)村矯正工作室，每個工作室里配有專業(yè)司法矯正人員和社會工作者，從被矯正人員的生理、心理、社會、家庭等方面入手，協(xié)助被矯正人員改過自新，幫助其自力更生，更快地融入到社會中。

總之，社會工作介入農(nóng)村法律顧問制度，運用專業(yè)的方法和科學(xué)的技能在農(nóng)村弱勢群體維權(quán)、村民糾紛解決、農(nóng)民罪犯矯正等方面發(fā)揮了重要作用，為農(nóng)村法制扶貧做出了巨大貢獻，是農(nóng)村法律顧問制度建設(shè)中的創(chuàng)新之舉。

四、結(jié)語

湖北省潛江市實施的農(nóng)村法律顧問制度作為農(nóng)村法治扶貧工作的重要組成部分，為農(nóng)村法制建設(shè)做出了重大貢獻。通過相關(guān)制度建設(shè)、法制宣傳、加強監(jiān)督與責任追究等方法，加強法律服務(wù)能力整合，提高法律服務(wù)水平，可以有效解決該制度實施過程中存在的一些問題。社會工作介入作為農(nóng)村法律顧問制度的未來設(shè)想，將使農(nóng)村法律顧問制度得到進一步完善，使其更好地服務(wù)農(nóng)村社會。

[1]易國鋒.傳統(tǒng)孝文化對農(nóng)村法治建設(shè)的影響[J].江漢論壇，2009，(5)：140.

[2]高其才.通過村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理[J].政法論叢,2016，(2)：23.

編輯：魯彥琪

ResearchonRuralLegalAdviserSystemandSocialWorkInterventioninHubeiProvince

ZHAO Jiamin, ZHANG Youliang, ZHAO Tianxiang

(Law shool, Lanzhou University of Technology, Lanzhou Gansu 730050,China)

Under the background of legal poverty alleviation, the legal counsel system in rural areas has played an increasingly important role.This paper studies the rural legal adviser system of Qianjiang City in Hubei Province through the form of questionnaire and interview outline. In view of some problems in the process of implementing rural legal adviser system, social work intervention as an innovative model of legal adviser system is to solve the rights of rural vulnerable groups, Villagers’ disputes and rectification of peasant offenders.

legal poverty alleviation; rural legal adviser; system innovation; social work intervention

D920.1

A

1672-0539(2017)06-0020-04

10.3969/j.issn.1672-0539.2017.06.004

2017-02-27

國家社科基金項目“新媒體時代社會管理創(chuàng)新的法治生態(tài)研究”(13XFX006)階段性研究成果。

趙佳敏(1991-)，女，河南駐馬店人，法學(xué)碩士，研究方向：法社會學(xué)；張有亮(1971-)，男，甘肅民勤人，碩士生導(dǎo)師，教授，法學(xué)碩士，研究方向：法社會學(xué)；趙天祥(1989-)，男，河南駐馬店人，湖北潛江日報社記者。