唐鈞

自改革開放以來，中國政府和中國社會在減貧方面作出的努力及取得的成就是舉世矚目的。2004年，世界銀行前行長沃爾芬森曾評價說，中國有2.2億人擺脫了貧困，中國扶貧的成就之大是“人類歷史上無與倫比的”。以下，從社會救助和農(nóng)村扶貧兩個方面分別加以敘述：

一、社會救助

毫無疑問，社會救助制度的建立和發(fā)展是上個世紀90年代中國社會的一件大事。這項制度不但在保障層次和覆蓋范圍上完善了中國的社會保障制度，也對中國社會應對“下崗失業(yè)”浪潮作出了應有的貢獻。

城鎮(zhèn)低保

1993年，上海市創(chuàng)建城市居民最低生活保障線制度。21年中，這項制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993～1999年的“創(chuàng)立推廣階段”和1999年至今的“提高完善階段”。

1993～1999年的創(chuàng)立推廣階段 1993年6月1日，上海市率先創(chuàng)立了城市居民最低生活保障線制度，當時標準是月人均120元。1994年，民政部召開第十次全國民政工作會議，肯定了上海經(jīng)驗，并部署試點。到1995年上半年，又有廈門、青島、大連、福州、廣州等5個大中城市相繼建立了城市低保制度。當時，這項制度的建設基本上是各個城市地方政府的自發(fā)行為。

1995年5月，民政部在廈門、青島分別召開了工作座談會，號召將這項制度推向全國。經(jīng)過努力，到1997年5月底，全國已有206個城市建立了這項制度，約占全國建制市的1/3。此時，制度創(chuàng)建和推行已成為中央政府的一個職能部門——民政部門的有組織行為。

1997年8月，國務院頒發(fā)了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度。自此，這項制度的創(chuàng)立和推行成為中共中央、國務院的一項重要決策，推進的速度明顯加快。1999年11月，民政部宣布：到9月底，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起低保制度，低保對象增加到282萬人。在國慶50周年前后，各地低保標準普遍提高了30%。

1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实模袕漠數(shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權利?！边@項條例使城市居民最低生活保障制度成為中華人民共和國一項正式的法規(guī)制度。

1999年10月至今的提高完善階段 進入新世紀，城市低保制度的發(fā)展進入第二階段，發(fā)展目標是提高保障水平和完善制度框架。在第一階段制度創(chuàng)建過程中，城市低保經(jīng)費主要由地方財政承擔，這就造成一個悖論：越是經(jīng)濟水平落后、地方財政困難的地區(qū)，城市低保對象越多，而分擔的低保資金也就越多。因此，當時的城市低保制度并沒能充分發(fā)揮出“最后安全網(wǎng)”的作用。1999年，只有281萬人得到了救助，只占估算的貧困人口的1/5～1/10。

2000年，為了配套深化國有企業(yè)改革，國務院下決心要做好城市低保這張“安全網(wǎng)”，“資金瓶頸”終于被突破。中央財政投入的低保經(jīng)費，從2000年的15億，增加到2003年的92億。2004年突破100億的大關，達到105億。然后一直處于直線上升的趨勢：2008年突破200億，達到267億；2009年突破300億，達到359億；2011年突破500億，達到502億。加上地方財政支出，全部低保經(jīng)費在2002年突破100億，達到109億。從2006年開始，1～2年就邁上一個臺階，2006年，邁上200億，達到224億；2008年邁上300億，達到393億；2009年邁上400億，達到482億；2010年邁上500億，達到525億；2011年邁上600億，達到674億；2013年邁上700億，達到757億。

2002年以后，城鎮(zhèn)低保制度在中國的經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮了巨大的作用，保障的人數(shù)一直穩(wěn)定在2000～2300萬人之間，但財政投入和中央財政投入?yún)s都翻了兩番還要多。可以想見，增加的資金主要用于提高低保對象的生活水平和應對物價上漲的影響了。

農(nóng)村低保

在城市低保制度發(fā)展的同時，農(nóng)村低保制度也有很大的發(fā)展。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進行建立農(nóng)村社會保障體系試點時，就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個政策創(chuàng)意當時在農(nóng)村并沒有能夠進一步發(fā)展成為可行的社會政策。

制度創(chuàng)立階段（1996～2007年） 在上個世紀90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。從這時起到2007年農(nóng)村低保完成全覆蓋，可以算作農(nóng)村低保制度發(fā)展的第一階段——制度創(chuàng)立階段。

1996年，在民政部辦公廳下發(fā)的《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》中明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度?！蓖瑫r，在這個文件中，還確立了“保障資金由當?shù)馗骷壺斦痛寮w分擔”的籌資原則。這個籌資原則主要是考慮到各級政府當時財力普遍不足，但在實際工作中卻阻礙了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村低保制度的發(fā)展。

90年代中后期，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設”的政策設想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金已經(jīng)達到8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對特困農(nóng)民人口進行全面排查，并寄希望于中央財政給予農(nóng)村低保經(jīng)費上的支持。但終究因為認識不一致，這項計劃被束之高閣。取而代之的是在未開展農(nóng)村低保工作的地區(qū)（大多處于中西部的發(fā)展中地區(qū)）建立農(nóng)村特困戶救助制度。在此之后，在廣大的農(nóng)村地區(qū)開始了農(nóng)村低保制度和農(nóng)村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。

2004年黨的十六屆四中全會以后，尤其是確立了構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標后，地方政府的積極性被調(diào)動起來，繼而形成一種“倒逼機制”，2004年的說法是“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“積極”二字；到2006年，干脆就說“逐步建立”了。這幾年，農(nóng)村低保制度的建設步伐明顯走上了快車道。到2006年，已建立農(nóng)村低保的增加到18個省份、1791個縣（市），有1509萬人、743萬戶家庭得到了低保救助。同時還有729萬人、308萬戶家庭得到了特困救助；農(nóng)村低保支出達到了36.9億元。

2007年的兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！倍?月7日，媒體報道，民政部領導作出承諾：“今年上半年全國完成農(nóng)村低保建制”。僅僅半年以后，2007年8月，民政部通過新聞媒體宣告：“到今年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人”。

快速發(fā)展階段 2007年至今，農(nóng)村低保的發(fā)展進入了第二階段——快速發(fā)展階段。這一階段的特點是：財政投入力度加大，低保對象迅速擴展。

自2007年實現(xiàn)農(nóng)村低保全覆蓋以來，農(nóng)村最低生活保障的財政投入增加迅猛。農(nóng)村低保制度建立后的翌年，財政投入就翻了一番；2009年和2011年，也都增加了五成以上；2010年將近三成；2012年稍低，不到一成，但2013年又上升到將近二成。到2013年，比2007年增加了738億元，增加了7.1倍。尤其值得注意的是，在2011年，農(nóng)村低保的財政投入第一次超過了城鎮(zhèn)低保。而到2013年，農(nóng)村低保的支出已經(jīng)超過800億元，比城鎮(zhèn)低保高出16個百分點，85億元。2007年以后，財政投入的力度加大，尤其是中央財政的大量投入，7年中連續(xù)翻番，這無疑是農(nóng)村低保對象人數(shù)快速擴張的根本原因。

農(nóng)村五保 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是一個極有中國特色的社會救助制度。上個世紀50年代中期，在農(nóng)村合作化運動中，對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒（俗稱“三無對象”），由集體實行“五保供養(yǎng)制度”，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（老人）或保教（孤兒）。這些政策措施最早在1956 年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中得到了確認。

改革開放以來，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作以2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的出臺為界線，可以劃分為兩個階段，之前可稱為“集體供養(yǎng)階段”，之后可稱為“財政供養(yǎng)階段”。將“集體供養(yǎng)階段”和“財政供養(yǎng)階段”的五保供養(yǎng)工作相比較，最大的進步是將原來“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費和實物”，改變?yōu)椤稗r(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預算中安排”。“中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助”。這是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的質(zhì)的飛躍，五保對象的社會身份完成了從 “吃百家糧”到“吃皇糧”的根本改變。

在可以得到數(shù)據(jù)的年份中，各級地方財政對于農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的資金投入一直都在增加，增長的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大約翻了一番?？紤]到2007年以后，五保對象人數(shù)始終保持在530～550萬人，并沒有明顯的增加。所以，增加的資金應該主要用于應對物價上漲和提高五保對象的生活水平了。

二、農(nóng)村扶貧

在2001年國務院新聞辦公室發(fā)表的題為《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》的白皮書中，將從改革開放到上個世紀末的中國農(nóng)村扶貧劃分為三個階段：即1978～1985年的“體制改革推動扶貧階段”，1986～1993年的“大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段”和1994～2000年“扶貧攻堅階段”。

進入新世紀，中國政府連續(xù)制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，標志著農(nóng)村扶貧又走上了新的里程。2011年，國務院新聞辦發(fā)布了題為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》的白皮書，在回顧新世紀第一個10年的農(nóng)村扶貧時著重強調(diào)：“國家把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃。”因此，可以把2001年以來的扶貧工作劃為第四階段，稱為“全方位推進階段”。

1978～1985年的體制改革推動扶貧階段 1978年，按當時確定的貧困標準，中國的農(nóng)村貧困人口有2.5億人，占農(nóng)村總人口的31%。改革開放以后，通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等一系列“富民政策”，中國農(nóng)村的貧困人口急劇減少。到1985年，沒有解決溫飽問題的貧困人口減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到15%。在這一階段，共減少貧困人口1.25億人，平均每年減少1786萬人。

1986～1993年的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段 20世紀80年代中期，中國絕大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟快速增長，但仍有少數(shù)地區(qū)相對滯后，相當一部分低收入人口還不能維持基本的生存需要，發(fā)展不平衡的問題凸顯出來。為了進一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起成立了專門的扶貧工作機構，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，確定了開發(fā)式扶貧方針。當時，以人均年收入200元為貧困線來計算，貧困人口仍有1.25億。經(jīng)過政府和全社會的共同努力，到80年代末，農(nóng)村貧困人口減少到了8000萬，占農(nóng)村總人口的比重下降到9%。在這一階段，政府的財政投入達468億元，平均每年59億元，共減少貧困人口4500萬，平均每年減少643萬人。

1994～2000年的扶貧攻堅階段 1994年，“國家‘八七扶貧攻堅計劃”公布實施，明確提出要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，到2000年底基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，中國的扶貧開發(fā)進入了攻堅階段。當時，以人均年收入400元為標準，確定中國的農(nóng)村貧困人口有8000萬。到2000年，中國的貧困人口已經(jīng)下降到3000萬人，占農(nóng)村總人口的3%。在這一階段，共投入扶貧資金1243億元，平均每年投入178億元。共減少貧困人口5000萬人，平均每年減少714萬人。至此，“八七”扶貧攻堅目標基本實現(xiàn)。

2001年以來的全面推進階段 進入新世紀，為了盡快地解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題，鞏固扶貧成果，為了達到小康水平創(chuàng)造條件，中國政府發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》， 進一步加大了扶貧的力度和深度。2000年，中國政府再次把貧困標準調(diào)整到856元，貧困人口增加到9422萬人。從2001～2010年，財政投入從2001年的128億元增加到2010年的349億元，10年累計投入2044億元。其中，中央財政安排的扶貧資金從100億元增加到223億元，10年間，累計投入1440億元。2008年，扶貧標準提高到1196元，2010年再提高到1274元，但貧困人口卻減少到2688萬人。2010年，扶貧標準增加到2300元，在新的扶貧標準下，扶貧對象增加1億2238萬人。2011年，中央綜合扶貧投入2272億元，2012年達到2996億元；其中專項扶貧資金2011年272億元，2012年332億元。貧困人口再次下降到8249萬人。