吳紀(jì)樹
(中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校, 重慶 404100)
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美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化實(shí)踐及其啟示
吳紀(jì)樹
(中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校, 重慶 404100)
農(nóng)業(yè)環(huán)境治理已成為世界各國(guó)必須直面的議題。經(jīng)過(guò)不懈的探索,美國(guó)在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面走出了一條法治化道路,給其他國(guó)家提供了諸多有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。歸納起來(lái),其成功經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)在:完備的法律制度是基礎(chǔ),嚴(yán)格的執(zhí)法管理是保障,科學(xué)的治理原則是靈魂,廣泛的公眾參與是核心。我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況不容樂(lè)觀,美國(guó)的成功實(shí)踐啟示我們?cè)谵r(nóng)業(yè)環(huán)境治理中,必須樹立農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法治意識(shí),完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè),規(guī)范農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督,拓寬農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的公眾參與。
農(nóng)業(yè)環(huán)境;治理法治化;美國(guó)經(jīng)驗(yàn);農(nóng)業(yè)法
農(nóng)業(yè)環(huán)境治理業(yè)已成為世界性難題,美國(guó)歷史上同樣經(jīng)歷過(guò)土壤污染和侵蝕、水體污染等農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化問(wèn)題,嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)引發(fā)了美國(guó)著名的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng),也逐漸促使美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理朝著法治化的方向發(fā)展。1985年出臺(tái)的《食品安全法》是美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)折點(diǎn),該法第一次真正地將環(huán)境保護(hù)理念納入農(nóng)場(chǎng)法體系,并將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)確立為政府明確追求的重要目標(biāo)之一[1]。從此,美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理邁入了法治化的軌道,經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索,美國(guó)成為世界上治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的典范國(guó)家之一,其他國(guó)家紛紛展開(kāi)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理實(shí)踐的研究和總結(jié),企圖從中尋找一些成功的經(jīng)驗(yàn)幫助破解本國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理困境。目前,我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)同樣面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn),美國(guó)的成功探索和有益經(jīng)驗(yàn)亦能為我國(guó)環(huán)境治理提供一些參考與借鑒。
美國(guó)在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理上制定的法律法規(guī)比較多,歸納起來(lái),現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律體系大體上由基本法律制度和專門法律制度兩方面組成。當(dāng)然,除了聯(lián)邦制定的法律法規(guī)之外,各州也制定了很多自己的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理規(guī)范。限于篇幅,筆者僅就一些具有代表性的立法作簡(jiǎn)要評(píng)介。
(一)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理基本法律制度
在美國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中,起統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)作用的是1970年由尼克松總統(tǒng)簽署生效的《國(guó)家環(huán)境政策法》(NEPA)。該法確立了美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的定位、原則和目標(biāo),NEPA第2條規(guī)定該法的主要目的是宣布一項(xiàng)國(guó)家環(huán)境政策,通過(guò)各種務(wù)實(shí)可行的方法和舉措阻止或者減少對(duì)環(huán)境、生物圈的損害,提升人類的健康與福祉,強(qiáng)化民眾對(duì)國(guó)家重要生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的認(rèn)知,并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(CEQ)來(lái)協(xié)助總統(tǒng)及聯(lián)邦政府管理相關(guān)事務(wù),以求實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境之間的和諧統(tǒng)一。由此可見(jiàn),NEPA并不致力于解決具體的環(huán)境破壞與環(huán)境污染問(wèn)題,而是旨在將國(guó)家環(huán)境治理納入法治軌道,“將人類環(huán)境質(zhì)量的期待利益在聯(lián)邦政府層面實(shí)現(xiàn)制度化”[2]288。毋庸置疑,NEPA在整個(gè)美國(guó)環(huán)境法律制度體系中居于上位法的地位,是美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度建構(gòu)的指針,為美國(guó)解決農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題提供了基本法律依據(jù)。
此外,“農(nóng)業(yè)法案”是美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本法律制度,農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的法律規(guī)定也是其重要內(nèi)容。1933年美國(guó)頒行第一部《農(nóng)業(yè)法案》,此后為適應(yīng)時(shí)代變遷之需要已經(jīng)過(guò)數(shù)次修訂。《2014年農(nóng)業(yè)法案》(FarmBill2014)是美國(guó)現(xiàn)行的“農(nóng)業(yè)法案”。盡管與《2008年農(nóng)業(yè)法案》比較來(lái)看,農(nóng)業(yè)政策項(xiàng)目種類大幅減少了,但它強(qiáng)化了對(duì)耕地項(xiàng)目的支持,并重啟了環(huán)境遵從條款,強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與環(huán)境保護(hù)政策的協(xié)同作用。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì),新“農(nóng)業(yè)法案”通過(guò)后的5年時(shí)間內(nèi)總預(yù)算將達(dá)到約4 890億美元,其中6%用于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理[3],由此可見(jiàn)美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的重視。
(二)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理專門法律制度
美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的專門性立法比較全面,幾乎涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和保護(hù)的方方面面,筆者在此僅對(duì)其中較為典型的農(nóng)地保護(hù)、水體保護(hù)和農(nóng)藥監(jiān)管3個(gè)領(lǐng)域的專門法律制度作簡(jiǎn)要?dú)w納和介紹。
1.農(nóng)地保護(hù)法律制度。美國(guó)在土地保護(hù)方面已經(jīng)形成了非常系統(tǒng)全面的法律體系,主要見(jiàn)于《土地法》《泰勒放牧法》《土壤保護(hù)法》《水體保持和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配給法》《土地儲(chǔ)備計(jì)劃》《聯(lián)邦土地政策和管理法》《土壤和水利資源保護(hù)法》《農(nóng)地政策保護(hù)法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》等。其中,《農(nóng)地政策保護(hù)法》是農(nóng)地保護(hù)的主要法律依據(jù),而《土壤保護(hù)法》和《土壤和水資源保護(hù)法》則重點(diǎn)圍繞耕地儲(chǔ)備、土壤保護(hù)、用地養(yǎng)地相結(jié)合等規(guī)劃了一系列長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃,明確了土地使用主體的具體法律義務(wù)和聯(lián)邦政府(主要是農(nóng)業(yè)部)的行政權(quán)限[4]。
2.水體保護(hù)法律制度。農(nóng)業(yè)水體污染是美國(guó)水體水質(zhì)惡化的重要原因之一,現(xiàn)行的規(guī)制農(nóng)業(yè)水體污染、保護(hù)農(nóng)業(yè)水體水質(zhì)的法律主要是《聯(lián)邦水污染控制法》(CWA,亦稱《清潔水法》)。該法第101條(a)款確立了近乎苛刻的治理目標(biāo),體現(xiàn)了美國(guó)不計(jì)成本的環(huán)境治理決心,因?yàn)樗竺绹?guó)領(lǐng)域內(nèi)的整個(gè)水體都要保持化學(xué)、物理和生物的完整性。形象的描述就是,禁止向可航行水域排放任何污染物,確保國(guó)家水域(The Nation’s Waters)無(wú)論在哪一河段都能夠釣魚和游泳[2]607。值得注意的是,《聯(lián)邦水污染控制法》的法律規(guī)范以技術(shù)性規(guī)范為主,因此可操作性非常強(qiáng),這為美國(guó)治理農(nóng)業(yè)水體污染提供了非常重要的效力保證。
3.農(nóng)藥監(jiān)管法律制度。農(nóng)藥監(jiān)管是美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的“重頭戲”之一,這方面的立法包括《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《聯(lián)邦環(huán)境農(nóng)藥監(jiān)管法》《農(nóng)藥登記改進(jìn)法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》等,這些法案將美國(guó)農(nóng)藥從生產(chǎn)、銷售到使用的全過(guò)程納入了法律控制的軌道。其中《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》(FIFRA)是一個(gè)全面的農(nóng)藥監(jiān)督法案?!八且环N要求農(nóng)藥生產(chǎn)前先審查其所帶來(lái)的任何風(fēng)險(xiǎn)的許可性法規(guī)。新農(nóng)藥在美國(guó)環(huán)保局注冊(cè)之前,行政機(jī)關(guān)必須審查該產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)和收益信息?!盵5]142因此,風(fēng)險(xiǎn)與效益的平衡是該法案的最大特質(zhì),它的主要內(nèi)容是要求所有的農(nóng)藥產(chǎn)品都必須進(jìn)行登記,禁止銷售未在美國(guó)環(huán)保局注冊(cè)的農(nóng)藥殺蟲劑。
(一)完備的法律制度
眾所周知,美國(guó)是一個(gè)具有判例法傳統(tǒng)的國(guó)家,遵行先例是判例法系的基本原則,因此其法律規(guī)范多散見(jiàn)于法院判例之中。但是在環(huán)境治理方面卻相反,美國(guó)在環(huán)境治理上進(jìn)行了許多成文法的努力。如前所述,聯(lián)邦每4~5年就會(huì)出臺(tái)一部“農(nóng)業(yè)法案”以作為具有全國(guó)普遍效力的基本法律規(guī)范,除此之外,聯(lián)邦政府或州政府還會(huì)適時(shí)頒行專門性農(nóng)業(yè)法規(guī)、補(bǔ)充法規(guī)(條款)及其調(diào)整法案等等。美國(guó)在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面的立法不僅數(shù)量可觀(例如關(guān)于農(nóng)業(yè)資源方面的法律已達(dá)10余部),而且涉及農(nóng)地水域保護(hù)、土壤污染修復(fù)、耕地質(zhì)量保護(hù)、農(nóng)用物資監(jiān)管、農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)、野生動(dòng)物保護(hù)、草地資源保護(hù)等土地、水體、生態(tài)旅游的方方面面,前文已對(duì)此作了比較詳細(xì)的介紹,故不再贅述??偠灾?,美國(guó)全面成熟的環(huán)境治理法制建設(shè)為世界各國(guó)環(huán)境治理提供了諸多參考和借鑒。
(二)嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督
農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它有賴于立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)方面的聯(lián)動(dòng)發(fā)力。美國(guó)在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面成效顯著,除了得益于完備的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律體系之外,還得益于其嚴(yán)格的法律執(zhí)行和監(jiān)督。美國(guó)對(duì)環(huán)境刑事違法行為的處罰極其嚴(yán)厲,例如:美國(guó)《清潔水法》對(duì)“明知違法行為會(huì)危害人類健康”的違法行為的處罰最高可達(dá)15年監(jiān)禁和25萬(wàn)美元的罰款。此外,違法者在牢獄之災(zāi)和巨額罰款之外還可能面臨禁止合同和貸款行為的處罰。概括起來(lái),美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理中嚴(yán)格的執(zhí)法管理主要有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì):一是執(zhí)法主體明確,EPA(美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保部)享有絕對(duì)的執(zhí)法權(quán),也可授權(quán)各州政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán);二是執(zhí)法相對(duì)人范圍寬泛,一切違反環(huán)境法律規(guī)定的行為人(甚至包括政府及其部門)都是環(huán)境執(zhí)法相對(duì)人;三是執(zhí)法手段多樣,包括簽發(fā)執(zhí)行命令(類似于我國(guó)的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“責(zé)令重新安裝或使用”)、行政罰款、刑事訴訟等[6]。美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法權(quán)比我國(guó)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的外延要寬泛,它不限于行政執(zhí)法,還包括環(huán)境司法和公民訴訟??梢哉f(shuō),美國(guó)建立起了“從投入品到農(nóng)田”“從農(nóng)田到餐桌”的一整套嚴(yán)密而嚴(yán)格的全程跟蹤監(jiān)管執(zhí)法體系。
(三)科學(xué)的治理原則
科學(xué)的治理原則在美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法和治理實(shí)踐中起到了重要的引領(lǐng)、推動(dòng)作用,這也是美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理成效顯著的重要經(jīng)驗(yàn)之一?!霸瓌t”是整個(gè)治理系統(tǒng)的中樞神經(jīng)。解析美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理龐大的法治體系,歸納起來(lái)有兩大科學(xué)治理原則。一是一體化防治原則。美國(guó)早期的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理主要是對(duì)單個(gè)污染媒介進(jìn)行針對(duì)性控制,這種分割式的治理方式導(dǎo)致污染控制的效果并不明顯,甚至出現(xiàn)大氣、水體和土壤交叉污染的情況。后來(lái)美國(guó)逐漸探索出在不同污染媒介中實(shí)現(xiàn)一體化污染防治(Integrated Pollution Control)[7]的路徑,從而形成了由風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防型農(nóng)業(yè)環(huán)保法、過(guò)程控制型農(nóng)業(yè)環(huán)保法與末端控制型農(nóng)業(yè)環(huán)保法所構(gòu)成的多維一體綜合防治網(wǎng)絡(luò)。二是聯(lián)邦與地方聯(lián)動(dòng)治理原則。由于美國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家的特點(diǎn),地方各州具有較大的自主權(quán),因此美國(guó)幾乎只有在涉及國(guó)家利益時(shí)才能出現(xiàn)聯(lián)邦與地方相互配合的情景,而美國(guó)環(huán)境治理就是這不多的例外之一。在制度設(shè)計(jì)上,完備的法律體系對(duì)聯(lián)邦和州政府及其農(nóng)業(yè)環(huán)境治理執(zhí)法部門的職能職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定與劃分,并設(shè)置了相應(yīng)的司法審查條款,環(huán)境立法的聯(lián)邦化從制度上確保了執(zhí)法統(tǒng)合協(xié)調(diào)、有據(jù)有序;在運(yùn)行機(jī)制上,聯(lián)邦政府與各州開(kāi)展廣泛的農(nóng)業(yè)治理研究與合作,并授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保部為各州政府提供資金援助和技術(shù)支持。
(四)廣泛的公眾參與
美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理取得成功,最重要的原因是他們兌現(xiàn)了對(duì)公眾參與國(guó)家環(huán)保行動(dòng)的承諾?!皣?guó)會(huì)通過(guò)整合到幾乎所有的聯(lián)邦監(jiān)管法規(guī)中的公民訴訟條款,使公眾謀求司法協(xié)助,以確保環(huán)境法律的實(shí)施和執(zhí)行。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局的環(huán)境影響評(píng)估要求已被世界各地廣泛效仿,成為公眾督促行政機(jī)關(guān)考慮自己行為的環(huán)境后果的重要工具?!盵5]30具體來(lái)說(shuō),保證公眾的廣泛參與主要有三大舉措。一是通過(guò)法制教育增強(qiáng)人們環(huán)境保護(hù)的主體意識(shí)。美國(guó)在1970年專門就公民環(huán)境教育頒布了《環(huán)境教育法案》,明文規(guī)定政府在環(huán)境發(fā)展教育方面的職能職責(zé)。1990年又頒布了《國(guó)家環(huán)境教育法》,建立了專門的環(huán)境教育管理機(jī)構(gòu)——環(huán)境教育辦公室及咨詢委員會(huì)。在這些法案中,農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)教育是主體內(nèi)容之一。此外,美國(guó)還通過(guò)在中小學(xué)增加環(huán)境保護(hù)普及課程、在大學(xué)開(kāi)設(shè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)、利用各種媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道等手段提高公眾環(huán)保意識(shí)。二是公民訴訟制度保障人們環(huán)境保護(hù)的主體參與。時(shí)至今日,環(huán)境公民訴訟條款(citizen suit provision)已經(jīng)成為美國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度,并被稱為環(huán)境法的本質(zhì)、核心。環(huán)境公民訴訟的初衷和益處在于:作為保障環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施的基本手段,公民的積極參與確保了法律實(shí)施的良好效果,他們督促企業(yè)遵守環(huán)境法律,督促政府和法院積極實(shí)施環(huán)境法律,成為“行政機(jī)關(guān)不作為的消毒劑”(antidote to agency inaction)[8]。三是環(huán)境影響評(píng)價(jià)鞏固人們環(huán)境保護(hù)的主體地位。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第102條確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的義務(wù)性規(guī)定,環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的合規(guī)事項(xiàng),每一項(xiàng)可能對(duì)環(huán)境質(zhì)量造成影響的行政決策都必須提供詳細(xì)的評(píng)估說(shuō)明和報(bào)告,以保證“人類環(huán)境”的可持續(xù)發(fā)展性,保證環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn),捍衛(wèi)每個(gè)公民在環(huán)境資源中的主人翁地位。
誠(chéng)如有學(xué)者指出,人類千百年來(lái)所追求的正義價(jià)值的范圍已經(jīng)從過(guò)去的“人類正義”擴(kuò)展到了今天的“環(huán)境正義”[9]。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就,但隨著“發(fā)展之窗”的打開(kāi),整個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)環(huán)境也經(jīng)歷著“風(fēng)雨洗刷”。我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)呈現(xiàn)失衡態(tài)勢(shì):農(nóng)業(yè)資源供需矛盾突出,普遍存在過(guò)度利用現(xiàn)象;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重,水土流失嚴(yán)重,沙塵天氣增加,自然災(zāi)害頻發(fā),可耕地急劇減少;農(nóng)業(yè)污染不斷加劇,以水污染為例,環(huán)境保護(hù)部《2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,全國(guó)廢水中主要污染物總排放量為2 294.6萬(wàn)噸化學(xué)需氧量+238.5萬(wàn)噸氨氮,其中農(nóng)業(yè)源主要污染物總排放量為1 102.4 萬(wàn)噸化學(xué)需氧量+75.5萬(wàn)噸氨氮,可見(jiàn)農(nóng)業(yè)廢水污染已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度[10]。作為農(nóng)業(yè)大國(guó),我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境的日趨惡化已經(jīng)嚴(yán)重動(dòng)搖中華民族幾千年來(lái)賴以發(fā)展的物質(zhì)根基,而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)環(huán)境的管理成效寥寥,盡管農(nóng)業(yè)環(huán)境治理涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)、體制等多個(gè)方面,但“法律失靈”(法律保護(hù)缺失)是其中一個(gè)非常重要的因素?,F(xiàn)代社會(huì),法律是最為穩(wěn)定、有效的社會(huì)治理手段,環(huán)境治理法治化是當(dāng)今各國(guó)破解農(nóng)業(yè)環(huán)境治理困境的必由之路,這方面美國(guó)已經(jīng)走在了前列,其成功的實(shí)踐探索啟示我們:農(nóng)業(yè)環(huán)境治理必須走法治化道路。
(一)樹立農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法治意識(shí)
“思想決定行動(dòng)”,農(nóng)業(yè)環(huán)境治理離不開(kāi)正確的思想意識(shí)。美國(guó)在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理上的成功實(shí)踐也有賴于其始終堅(jiān)持法治觀念不動(dòng)搖,堅(jiān)持以科學(xué)的治理原則為指導(dǎo)。這啟示我國(guó)在治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題時(shí)必須樹立法治的思想意識(shí)。為此,我們應(yīng)該實(shí)現(xiàn)5個(gè)轉(zhuǎn)變:一是由“管理法制”向“治理法治”轉(zhuǎn)變,克服過(guò)去政府單向?qū)ο碌墓倭攀降墓苤泼钭黠L(fēng),轉(zhuǎn)而開(kāi)啟多方參與、協(xié)商合作、上下互動(dòng)的農(nóng)村法治建設(shè)新模式;二是由“職權(quán)意識(shí)”向“責(zé)權(quán)意識(shí)”轉(zhuǎn)變,改變過(guò)去政府一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的環(huán)境義務(wù)的作風(fēng),轉(zhuǎn)而正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民才是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的主力軍和環(huán)境權(quán)利的享有者,政府在環(huán)境治理中必須遵守“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求,對(duì)農(nóng)民必須堅(jiān)持“法不禁止即自由”的原則;三是由“運(yùn)動(dòng)治理”向“制度治理”轉(zhuǎn)變,克服過(guò)去治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題突擊檢查、集中整治的不足,轉(zhuǎn)而在法治的框架下實(shí)行制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理工作方式;四是由“城市中心”向“城鄉(xiāng)一體”轉(zhuǎn)變,克服過(guò)去僅重視城市環(huán)境立法保護(hù)的偏差思想,轉(zhuǎn)而加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法力度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并舉的環(huán)境法律保護(hù)格局;五是由“單項(xiàng)整治”向“立體防控”的轉(zhuǎn)變,改變過(guò)去只針對(duì)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的單媒介污染治理方式,轉(zhuǎn)而建立覆蓋大氣、水土、土壤的立體空間,集預(yù)防、控制、跟蹤于一體的綜合防控法治體系。
(二)完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè)
完備的法律制度體系是美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理取得成功的重要保障,也是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理邁向法治軌道的基本前提。這一重要經(jīng)驗(yàn)啟示我們應(yīng)該首先重視農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè),具有判例法傳統(tǒng)的美國(guó)尚且如此,作為具有成文法傳統(tǒng)的中國(guó)更應(yīng)在法律體系的建設(shè)方面作出努力。首先,盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的基本法律。必須制定一部統(tǒng)一的綜合性的“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”,作為從中央到地方的治理農(nóng)業(yè)環(huán)境的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、權(quán)威性法律規(guī)范,其他一切關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的單行法律法規(guī)、地方性立法、配套性規(guī)范文件等都要以此為基準(zhǔn),不得對(duì)其逾越、與其相抵觸。其次,及時(shí)清理或頒布農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的專門性法律法規(guī)。要適當(dāng)修改《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等法律中難以操作的模糊性、宣示性規(guī)定,要盡快增設(shè)關(guān)于荒漠防治領(lǐng)域的專門性法律。再次,積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的地方性立法。地方性立法是貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有效而必要的措施,因此必須大力引導(dǎo)地方立法機(jī)關(guān)開(kāi)展立法活動(dòng),改變目前地方立法保護(hù)參差不齊的現(xiàn)狀。最后,加大力度完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的配套性立法。比如制定“農(nóng)村環(huán)境公眾參與條例”“農(nóng)業(yè)清潔能源條例”“生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)條例”“農(nóng)村垃圾分類治理辦法”“農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用辦法”等。
(三)規(guī)范農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法律執(zhí)行
嚴(yán)格的法律執(zhí)行是美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理取得成效的重要保障,這一經(jīng)驗(yàn)啟示我們不僅要建構(gòu)和完善相關(guān)法律制度,還要注重法律的執(zhí)行和監(jiān)管,不應(yīng)將法律束之高閣。結(jié)合目前我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法的具體情況,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律的落地生根,我們必須做到:第一,創(chuàng)新執(zhí)法體制。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法存在執(zhí)法主體繁雜、執(zhí)法權(quán)限分散、執(zhí)法權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題,往往造成“多頭執(zhí)法”“推諉執(zhí)法”現(xiàn)象,嚴(yán)重影響執(zhí)法成效。因此,必須變革現(xiàn)行統(tǒng)分結(jié)合的執(zhí)法體制,設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu),以整合環(huán)境保護(hù)部門、國(guó)土資源部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利、衛(wèi)生等部門的執(zhí)法權(quán),明晰執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)分配,由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)。第二,規(guī)范執(zhí)法程序。由于我國(guó)缺乏對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為本身的程序性約束,過(guò)多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體的監(jiān)督管理權(quán)力,缺乏對(duì)執(zhí)法相對(duì)人合法權(quán)益的應(yīng)有保障。因此,必須完善農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法的程序,一方面加大環(huán)境執(zhí)法程序規(guī)則的制定和完善,另一方面通過(guò)建立公示制度、聽(tīng)證制度等外部約束機(jī)制,保障執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。第三,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法還存在執(zhí)法不力的情況,甚至出現(xiàn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境的“開(kāi)綠燈”“假環(huán)評(píng)”等“執(zhí)法逃離”的“競(jìng)次”現(xiàn)象。因此,必須增加“生態(tài)文明”在干部考核中的比重以增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法者的積極性,強(qiáng)化行政監(jiān)督和司法監(jiān)督以規(guī)制執(zhí)法主體的“庸懶散怠”行為。
(四)拓展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的公眾參與渠道
暢通而廣泛的公眾參與渠道是眾多國(guó)家極力推崇和效仿的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前,我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域的公眾參與主要是通過(guò)信訪方式實(shí)現(xiàn)的,其抑制環(huán)境污染的作用非常有限,在農(nóng)業(yè)環(huán)境方面更是微乎其微。因此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)在農(nóng)業(yè)治理公眾參與方面的有益做法,建立我國(guó)環(huán)境生態(tài)保護(hù)公眾參與的體制機(jī)制。第一,應(yīng)加快公眾參與相關(guān)立法,為公眾參與筑牢法律基礎(chǔ)。美國(guó)專門頒布《信息自由法》《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》來(lái)保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。鑒于我國(guó)公眾參與的立法缺失,這一成熟經(jīng)驗(yàn)是值得我們學(xué)習(xí)的。第二,在專門性法律中增加公益訴訟的相關(guān)條款。如前文所述,公民訴訟已成為美國(guó)環(huán)境法的核心制度,這一極具特色的制度設(shè)計(jì)被紛紛效仿。就我國(guó)而言,由于環(huán)境公益訴訟的理論積淀極不充分,我們可以嘗試仿照美國(guó)模式,在《土地管理法》《水污染防治法》等單行法律中增設(shè)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性條款。第三,創(chuàng)新公眾參與環(huán)境治理的工作方式,構(gòu)建公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的平臺(tái)。在環(huán)境規(guī)劃、論證、聽(tīng)證、評(píng)審、審批等階段,要建立暢通的民主對(duì)話協(xié)商機(jī)制,必須保證多元主體充分的利益博弈,政府部門應(yīng)當(dāng)與社會(huì)主體之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng),通過(guò)程序正義保障農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的民主化和科學(xué)化。在環(huán)境政策的實(shí)施和監(jiān)督方面,可以探索隨機(jī)抽取“陪審員”參與案件處理、隨機(jī)“點(diǎn)名”檢查排污主體等公眾參與的新方式,從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾參與的賦權(quán),提高公民參與農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的積極性、有效性。
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(責(zé)任編輯 馮 軍)
Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America
WU Jishu
(The CPC Party School of Wanzhou District of Chongqing Municipality, Chongqing 404100, China)
Agricultural environmental governance has become an important topic for the countries all over the world. After unremitting exploration, the United States in agricultural environmental governance walks out a way of legalization, which also provides a lot of useful experience and reference for other countries. To sum up, the successful experience is mainly manifested in several aspects: a complete legal system is the foundation; strict law enforcement management is the safeguard; the scientific principle of governance is the soul; a wide range of public participation is the core. For China’s agricultural environment is not optimistic, through the successful practice of the US it enlightens us that in our agricultural environment governance we must establish the awareness of the rule of law in agricultural environmental governance to improve the legal system of agricultural environmental governance, regulate agricultural environmental protection law enforcement supervision, and broaden the agricultural environmental governance public participation.
agricultural environment; legalization of governance; American experience; agriculturallaw
2016-10-28
重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大項(xiàng)目“基層法治政府建設(shè)的理論與實(shí)踐”(2014ZD18)
吳紀(jì)樹(1987—),男,重慶萬(wàn)州人,講師,碩士,研究方向:法學(xué)理論。
吳紀(jì)樹.美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化實(shí)踐及其啟示[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)),2017(6):84-89.
format:WU Jishu.Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science),2017(6):84-89.
10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.013
D922.6
A
1674-8425(2017)06-0084-06