張洪麗

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

淺析權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)

張洪麗

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

權(quán)力清單制度是我國(guó)全面深化改革的重要內(nèi)容之一，對(duì)于規(guī)范、控制行政權(quán)力的行使具有重要意義。但是在權(quán)力清單制度的具體運(yùn)行中，各地政府部門及學(xué)界的有些學(xué)者對(duì)于權(quán)力清單制度的認(rèn)識(shí)存在諸如“依權(quán)力清單行政”、“清單之外無權(quán)力”等一些思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)，這些誤區(qū)是對(duì)權(quán)力清單制度的錯(cuò)誤理解，即未能正確認(rèn)識(shí)權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)。因此，本文從權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)界定入手，針對(duì)權(quán)力清單實(shí)施中的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)提出自己的觀點(diǎn)，以期能夠有利于今后權(quán)力清單制度的實(shí)施。

權(quán)力清單；法律性質(zhì)；觀念誤區(qū)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《十八屆三中全會(huì)決定》)明確提出:“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《十八屆四中全會(huì)決定》)中兩次提到了權(quán)力清單。于是，權(quán)力清單制度在我國(guó)中央及各省市地方政府相繼得以展開。在中央層面，2013年4月，國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開國(guó)務(wù)院各部門行政審批項(xiàng)目匯總清單；在地方層面，吉林省、武漢市、成都市、北京市東城區(qū)、北京市西城區(qū)等多個(gè)省、市、區(qū)公布了權(quán)力清單。同時(shí)為推進(jìn)權(quán)力清單制度的有效實(shí)施，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。權(quán)力清單制度對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，更好地實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的政治理念具有重要作用，但是其在具體實(shí)踐中也存在不少問題。

一、權(quán)力清單制度

(一)權(quán)力清單制度的概念

所謂的權(quán)力清單制度，有的學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單是指政府及其部門或其他主體在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾[1]。有的學(xué)者認(rèn)為，所謂地方政府權(quán)力清單，是指由有權(quán)主體通過一定的法律程序制定出來的關(guān)于權(quán)力數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等具有法律約束力的文本或文件[2]。有的學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)力清單制度是要求行政機(jī)關(guān)或者掌握行政權(quán)者將擁有的各項(xiàng)行政權(quán)力的性質(zhì)、依據(jù)、權(quán)限、行使流程等加以全面梳理，并公之于眾的做法[3]。有的學(xué)者認(rèn)為，所謂權(quán)力清單制度，一般是指政府及其職能部門把所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，對(duì)每項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行細(xì)化后制成“清單”，并詳細(xì)說明每項(xiàng)行政權(quán)的職能定位、管理權(quán)限、操作流程等[4]。不同學(xué)者之間對(duì)于權(quán)力清單的概念雖然表述不同，但大都認(rèn)同權(quán)力清單是政府機(jī)關(guān)將其所行使的行政權(quán)力以清單的方式予以列舉出來并公布于眾，類似于生活中商品的明細(xì)表，以便行政管理與行政執(zhí)法，方便公眾到政府機(jī)關(guān)辦事。筆者認(rèn)為，權(quán)力清單制度是政府依法行政所采取的一種方式，體現(xiàn)了政府陽光行政，自愿接受公眾監(jiān)督。

(二)權(quán)力清單制度的法律定位

在對(duì)權(quán)力清單含義達(dá)成基本共識(shí)的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)于權(quán)力清單的法律性質(zhì)則有較大的分歧，主要可以分為以下幾種觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單是地方行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，具有明顯的法律屬性，其理由有以下幾點(diǎn)：第一，權(quán)力清單的編制是項(xiàng)立法活動(dòng)或準(zhǔn)立法活動(dòng)；第二，權(quán)力清單的內(nèi)容涉及行政權(quán)力的配置；第三，權(quán)力清單的編制主體是地方政府機(jī)關(guān)；第四，權(quán)力清單可以普遍、反復(fù)適用[5]。有的學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單不宜定位為行政規(guī)范性文件，它只是向公眾公開的政府信息中的一種，其主要有三個(gè)方面的理由：一是將權(quán)力清單定位為行政規(guī)范性文件，將造成權(quán)力清單僭越法律的局面出現(xiàn)；二是從《政府信息公開條例》第 10條的規(guī)定來看，也不宜將權(quán)力清單定位為行政規(guī)范性文件；三是即使從目前已公開的權(quán)力清單來看，其中許多權(quán)力清單的發(fā)布僅是在網(wǎng)站予以公開，也沒有以行政規(guī)范性文件的形式發(fā)布[6]。也有學(xué)者認(rèn)為，如果權(quán)力清單只是對(duì)原有行政執(zhí)法項(xiàng)目進(jìn)行簡(jiǎn)單地歸類列舉并予以公布出來，那么其所形成的清單目錄就是一般性資料，主要起到集中、便于查閱的性質(zhì)，就如學(xué)理上的法律匯編一般，不具備任何法律上的效力。如果權(quán)力清單是由有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其立法權(quán)限內(nèi)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行清理、確認(rèn)，那么其所形成的就是一個(gè)自成體系的、具備法律效力的新的法律文件[7]。

筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的權(quán)力清單一般是對(duì)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的具體行政執(zhí)法項(xiàng)目進(jìn)行梳理、清理、歸類，然后對(duì)這些類別進(jìn)行集合形成一個(gè)目錄并公布出來，并不具有法的形式，只是一種文獻(xiàn)資料，類似于法律匯編，主要的目的及功能是推進(jìn)行政權(quán)力的公開化、透明化，便于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、為相對(duì)人辦事提供便利條件。筆者以下將從權(quán)力清單的制定主體、制定程序、制定內(nèi)容以及制定效力四個(gè)方面對(duì)權(quán)力清單的法律性質(zhì)進(jìn)行分析，以期能夠正確界定權(quán)力清單的法律性質(zhì)。

(三)權(quán)力清單是一種文獻(xiàn)資料

首先，從權(quán)力清單的制定主體來看，根據(jù)目前各地方的具體實(shí)踐情況，大部分地方政府的權(quán)力清單均由地方政府自己負(fù)責(zé)制定，結(jié)合本地方審改辦以及法制辦的審核意見，同時(shí)召開專家聽證會(huì)或論證會(huì)，在聽取專家的意見基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行修改；也有的地方政府機(jī)關(guān)采取委托外包的方式，將權(quán)力清單的制定工作交給本地方的專家學(xué)者進(jìn)行，由相關(guān)專家學(xué)者具體負(fù)責(zé)制定本地方的權(quán)力清單，這種情況下權(quán)力清單的實(shí)際制定主體甚至不是政府行政機(jī)關(guān)。而根據(jù)我國(guó)的《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等對(duì)我國(guó)各類法律、法規(guī)、規(guī)章等的制定主體的相關(guān)規(guī)定來看，我國(guó)的立法活動(dòng)應(yīng)該由專門的國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行，因此，地方政府機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行制定并非一種立法行為，其制定的主體并不符合法律的制定主體資格要求。

其次，從權(quán)力清單的制定程序上來看，由于沒有專門的法律規(guī)定對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行規(guī)范，因此權(quán)力清單的制定程序并沒有一個(gè)統(tǒng)一的程序，各地所采取的程序也相對(duì)各異。目前大多數(shù)地方政府采取的措施是臨時(shí)從地方的各個(gè)部門抽調(diào)一部分工作人員，然后由他們集中負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行梳理和清理，并沒有專門組織精通相關(guān)法律的專業(yè)人員負(fù)責(zé)對(duì)行政權(quán)力梳理、清理、歸類的工作；而且目前政府權(quán)力清單的制定程序也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是基本上是按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的模式分階段進(jìn)行的。其中，最普遍的就是由政府各部門選調(diào)的人員集中梳理匯總政府部門的權(quán)力清單，將保留的權(quán)力事項(xiàng)交由法制辦審核，編制辦聽取法制辦和專家的意見并進(jìn)行調(diào)整和修改，最終通過審查后經(jīng)確認(rèn)簽章， 由法制辦公布各個(gè)政府部門的權(quán)力清單[8]。與權(quán)力清單制定既沒有統(tǒng)一的程序也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)相比較而言，我國(guó)的立法活動(dòng)都是由專門的立法機(jī)關(guān)按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行的，一般都要遵循“立項(xiàng)——起草——審查——通過——公布”的嚴(yán)格程序，重要的法律一般都要經(jīng)過多次審查修改才能通過，并且在程序的每個(gè)階段都有法律規(guī)定的專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此，權(quán)力清單的制定程序也不符合法律的制定程序要求。

再次，從權(quán)力清單的內(nèi)容來看，根據(jù)各地公布的權(quán)力清單，其主要將地方政府所擁有的行政權(quán)力按照權(quán)力行使的內(nèi)容及性質(zhì)不同，劃分為不同的權(quán)力類型，主要包括行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政裁決權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)等。然后再在每一項(xiàng)權(quán)力的清單中逐條列明了該項(xiàng)行政權(quán)力的類型、具體行使權(quán)力的主體、權(quán)限的內(nèi)容、權(quán)力的設(shè)定依據(jù)以及行權(quán)力的運(yùn)行流程等方面的內(nèi)容。權(quán)力清單列舉的權(quán)力基本上是對(duì)現(xiàn)行職權(quán)的梳理，不可能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力，也不宜削減現(xiàn)行法授予的權(quán)力[9]。實(shí)際上，權(quán)力清單上的內(nèi)容可以說是對(duì)具體法律條文的一種轉(zhuǎn)換，是對(duì)具體條文的闡釋，其本身并沒有產(chǎn)生一種新的行政權(quán)力，只是對(duì)行政權(quán)力的歸類概括。因此，從內(nèi)容上看，權(quán)力清單也不符合法律的內(nèi)容要求。

最后，從權(quán)力清單的效力來看，權(quán)力清單的主要目的是為了規(guī)范政府機(jī)關(guān)行政權(quán)力的行使，其效力主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)，重在規(guī)制行政執(zhí)法行為。政府權(quán)力清單最大的特點(diǎn)就是內(nèi)部性，其只適用于該政府或部門本身，是用來約束自身的一個(gè)自律性文件，不像法律、行政法規(guī)或者規(guī)章一樣具有普遍適用性[8]46，其本身并不具有強(qiáng)制性，具有強(qiáng)制性的是權(quán)力清單上列舉的具體權(quán)力，并且在追究責(zé)任時(shí)也要具體根據(jù)原有的法律規(guī)定而并非權(quán)力清單。對(duì)于行政相對(duì)人而言，權(quán)力清單只是一種參考文獻(xiàn)資料，以便行政相對(duì)人能夠熟悉辦事流程，起著導(dǎo)向的作用，行政相對(duì)人在自身權(quán)益因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行為受到損失時(shí)也只能依據(jù)原有的法律規(guī)定請(qǐng)求救濟(jì)而不能依據(jù)權(quán)力清單本身。而法律制定出來的目的主要是為了規(guī)范社會(huì)上的各種行為，其不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)具有效力，同樣也適用于行政相對(duì)人，而且法律的重要作用就是為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)，而權(quán)力清單則不能作為行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的依據(jù)。因此，從效力上來看，權(quán)力清單也不具備法律效力。

因此，根據(jù)上述四個(gè)方面來判斷，權(quán)力清單并不是法律規(guī)范性文件，其只是行政機(jī)關(guān)做的一種資料匯編，類似于法律匯編，是一種文獻(xiàn)資料。

二、權(quán)力清單實(shí)施中的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

權(quán)力清單制度是我國(guó)政府行政審批權(quán)力制度改革的重要內(nèi)容，對(duì)權(quán)力清單制度的進(jìn)一步推行與落實(shí)是政府法治建設(shè)的重要舉措，對(duì)于我國(guó)今后的法治發(fā)展具有重要作用。但從近幾年各地政府有關(guān)權(quán)力清單制度的實(shí)踐以及相關(guān)研究來看，人們對(duì)于權(quán)力清單制度的認(rèn)識(shí)仍然存在一些誤區(qū)，這些誤區(qū)是對(duì)權(quán)力清單制度的錯(cuò)誤理解，即未能正確認(rèn)識(shí)權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)，忽視了權(quán)力清單制度的真正功能與作用，這些誤區(qū)會(huì)嚴(yán)重阻礙權(quán)力清單制度的進(jìn)一步推行，亟待澄清。

(一)“依權(quán)力清單行政”

權(quán)力清單制度實(shí)施以來，我國(guó)不少行政機(jī)關(guān)及專家學(xué)者都提出了“依權(quán)力清單行政”的口號(hào)，這種口號(hào)初看起來很有宣傳效應(yīng)，似乎對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)有著積極的作用，但是實(shí)際上這種“依權(quán)力清單行政”的口號(hào)卻隱含著一種潛在的危險(xiǎn)，即將行政權(quán)力清單凌駕于法律之上。首先，我國(guó)建設(shè)法治政府首先必須要遵循“依法行政”的原則，而這里所提出的“依權(quán)力清單行政”明顯與“依法行政”所不同，甚至在某種程度上我們可以說“依權(quán)力清單行政”違背了“依法行政”的價(jià)值要求，因?yàn)楦鶕?jù)我們上文所討論的最終結(jié)果來看，我們已經(jīng)可以確定行政權(quán)力清單并非一種行政規(guī)范性法律文件，不具有法的形式，其本身也并不具有法律效力，也就是在嚴(yán)格意義上說，這里的“依權(quán)力清單行政”明顯與我們所提倡的“依法行政”相違背，是對(duì)“依法行政”價(jià)值要求的一種歪曲，不利于我們正確理解我國(guó)的“依法行政”。其次，“依權(quán)力清單行政”實(shí)際上也并非真的是依清單行政，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)依據(jù)的仍然是規(guī)定相關(guān)權(quán)力的具體法律規(guī)范而非權(quán)力清單本身，行政權(quán)力清單只是將行政機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行梳理并公布出來，其只是對(duì)行政權(quán)力的歸類，本身并不產(chǎn)生行政權(quán)力，行政權(quán)力仍然只能來源于法律規(guī)定，這也是“行政職權(quán)法定”原則的要求，而經(jīng)常提出“依權(quán)力清單行政”的口號(hào)就可能容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人忽視行政權(quán)力背后真正的法律依據(jù)，并不利于我國(guó)長(zhǎng)期的法治政府建設(shè)。最后，經(jīng)常提出“依權(quán)力清單行政”而非“依法行政”容易使人們產(chǎn)生行政權(quán)力清單高于法律的印象，而且這樣的話也會(huì)使得“依法行政”變成了“依權(quán)力清單行政”，讓人感覺行政權(quán)力清單似乎可以凌駕于法律之上，并且其效力等級(jí)還高于法律[6]127，這樣實(shí)際上就與我國(guó)的“依法行政”與“行政職權(quán)法定”原則相違背，不利于行政權(quán)力清單制度的進(jìn)一步推進(jìn)與落實(shí)，同時(shí)也不利于我國(guó)未來法治政府的建設(shè)。

(二)“清單之外無權(quán)力”

在權(quán)力清單制度推行中，“清單之外無權(quán)力”這樣的口號(hào)也得到了行政機(jī)關(guān)及專家學(xué)者們的推崇，再加上媒體的相關(guān)報(bào)道，社會(huì)上的普通公眾對(duì)于這個(gè)口號(hào)也是耳熟能詳。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公開國(guó)務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》( 國(guó)辦發(fā)[2014]5號(hào))中就明確規(guī)定:“各部門不得在公布的清單外實(shí)施其他行政審批”。但是這種“清單之外無權(quán)力”的說法也存在著自身不可避免的缺陷。首先，行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)龐大，分管的行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，行政職權(quán)的種類及數(shù)量也相當(dāng)龐大，很多行政機(jī)關(guān)自身也并不了解其所擁有的所有行政職權(quán)種類及數(shù)量，正如學(xué)者所說，在中國(guó)的行政管理實(shí)踐中，有不少權(quán)力擁有者不知道自己的“權(quán)力家底”，無法或者不能清晰確定本部門的權(quán)力邊界，行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分不清、權(quán)力交叉沖突嚴(yán)重[3]21，這就導(dǎo)致在制定權(quán)力清單時(shí)行政機(jī)關(guān)很容易漏掉或者遺忘某些行政權(quán)力，也就意味著行政權(quán)力清單并沒有完全將行政機(jī)關(guān)所有的行政權(quán)力羅列上去，事實(shí)上由于行政權(quán)力清單制定人員及其他條件的限制也不可能將所有的行政權(quán)力都羅列完，而如果按照“清單之外無權(quán)力”的話就會(huì)發(fā)生行政機(jī)關(guān)無法依據(jù)清單之外的權(quán)力做出行政行為，行政相對(duì)人也無法要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)清單之上未列舉的行政權(quán)力作出行政行為。其次，即使權(quán)力清單將行政機(jī)關(guān)現(xiàn)階段擁有的行政權(quán)力進(jìn)行了完整列舉，但是基于社會(huì)事務(wù)眾多且現(xiàn)實(shí)生活變化萬千，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力也不可能一直保持不變，而且行政權(quán)力清單的制定也存在滯后性，將新增的行政權(quán)力納入權(quán)力清單之內(nèi)也同樣需要一定的時(shí)間，這也會(huì)導(dǎo)致清單之外仍然存在行政權(quán)力，而按照“清單之外無權(quán)力”的說法，這樣新增行政權(quán)力的定位及行使就存在問題，行政機(jī)關(guān)同樣不能行使新增的行政權(quán)力。最后，“清單之外無權(quán)力”的原意是為了規(guī)范控制行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，促使其認(rèn)真對(duì)待權(quán)力清單，以達(dá)到更好地為民服務(wù)的目的。但是如果從嚴(yán)格意義上來講，“清單之外無權(quán)力”的這種說法并不準(zhǔn)確，而且還容易產(chǎn)生以上所指出的一些問題，實(shí)際上也并不利于行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，同時(shí)也未能為行政相對(duì)人辦理行政事務(wù)提供便利條件，這樣就會(huì)與權(quán)力清單制度建設(shè)的原意相違背，不能充分發(fā)揮權(quán)力清單制度的真正價(jià)值與功能。

(三)“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”

與前面兩種說法相并列的還有“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”，這種說法是對(duì)“法無授權(quán)不可為”一種誤讀，在行政執(zhí)法中真正應(yīng)當(dāng)遵循的是“法無授權(quán)不可為”，而非“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”。首先，只要行政權(quán)力清單內(nèi)列舉的行政權(quán)力屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，并且有相應(yīng)的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于這些清單內(nèi)已列舉的行政權(quán)力，就必須行使而不能隨意放棄，但是行政機(jī)關(guān)的這種義務(wù)并非來源于行政權(quán)力清單，而是來源于相關(guān)法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)執(zhí)掌的權(quán)能與權(quán)限最終由法律規(guī)范確定，而非權(quán)力清單[9]80。因此，“清單之內(nèi)必為”的說法并不十分準(zhǔn)確，應(yīng)該是“清單之內(nèi)合法的行政權(quán)力必為”，對(duì)于那些清單之內(nèi)雖然有所列舉但是并不屬于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力且沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)并不能行使，如果行政機(jī)關(guān)行使的話，還可能需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，正如“清單之外無權(quán)力”一樣，“清單之外不可為”也存在例外情形，不能一概否定清單之外的行政權(quán)力。對(duì)于權(quán)力清單之外的行政權(quán)力，只要其存在有效的法律依據(jù)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，其同樣可以依據(jù)行政權(quán)力作出行政行為，對(duì)此種行政行為，行政相對(duì)人則同樣具有服從的義務(wù)；而對(duì)于行政相對(duì)人而言，其同樣可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)為相應(yīng)的行政行為，行政機(jī)關(guān)則具有履行相應(yīng)行政職權(quán)的義務(wù)，因此，對(duì)于“清單之外不可為”也具有一定的片面性。最后，對(duì)于“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”的過分宣揚(yáng)，是未能正確認(rèn)識(shí)法律與行政權(quán)力清單之間關(guān)系的表現(xiàn)。在真正的法治國(guó)家，得到宣揚(yáng)的應(yīng)該是“法無授權(quán)不可為”而非“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”。雖然行政權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力來源于法律，但是行政權(quán)力清單本身畢竟不是一個(gè)規(guī)范性法律文件，而且在目前，行政權(quán)力清單制度只有國(guó)家政策的指導(dǎo)，并沒有相應(yīng)的法律對(duì)它進(jìn)行明確的規(guī)定。因此，對(duì)于行政權(quán)力清單制度的實(shí)施與推進(jìn)還是應(yīng)該持謹(jǐn)慎態(tài)度，在實(shí)施的過程中應(yīng)該遵循“法無授權(quán)不可為”，注重權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力，而非權(quán)力清單本身，而且應(yīng)該是在有相應(yīng)法律設(shè)施與此相配套的情況下推行。

三、完善權(quán)力清單制度的幾點(diǎn)設(shè)想

(一)正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)

上述對(duì)于權(quán)力清單制度的幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，實(shí)際上都是源于未能正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)，認(rèn)為權(quán)力清單制度是一種規(guī)范性法律文件。權(quán)力清單只是對(duì)于行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力進(jìn)行梳理、歸類所形成的文獻(xiàn)資料，其本身并不具有強(qiáng)制的法律效力，真正具有法律效力的是權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)所必須遵循的是清單之內(nèi)權(quán)力的行使，而非權(quán)力清單本身。無論是認(rèn)為“依權(quán)力清單行政”、“清單之外無權(quán)力”還是“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”，這些觀念本身就是對(duì)于權(quán)力清單法律性質(zhì)的一種誤讀，將權(quán)力清單等同于法，這些觀念的本意是為更好地推行權(quán)力清單制度，控制行政權(quán)力的行使，但是過度宣揚(yáng)這些觀念實(shí)際上并不利于權(quán)力清單制度的完善與發(fā)展，甚至有可能阻礙權(quán)力清單制度進(jìn)一步推行。正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)是推進(jìn)權(quán)力清單制度實(shí)施中不可回避的話題，在界定清楚權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上在全國(guó)各地大力推行權(quán)力清單制度，才能保證權(quán)力清單制度的實(shí)施少走彎路，更好地推行權(quán)力清單制度，努力讓其朝著法治政府的目標(biāo)邁進(jìn)。權(quán)力清單制度本身是對(duì)政府行政權(quán)力的一場(chǎng)改革，在其推行中不可避免地會(huì)遇到各種誤區(qū)，只有排除這些誤區(qū)的干擾，將權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)界定清楚，才能進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單制度的落實(shí)。

(二)明確權(quán)力清單與法律的關(guān)系

權(quán)力清單不可能將行政機(jī)關(guān)所擁有的所有行政權(quán)力都公布出來，因此需要在公布行政權(quán)力清單時(shí)予以明確注明，當(dāng)行政權(quán)力清單與法律規(guī)定的行政權(quán)力相沖突時(shí)，以法律規(guī)定為準(zhǔn)。這樣，既可以使權(quán)力清單與法律規(guī)范的可能沖突得以化解，也可以使行政執(zhí)法人員和公眾對(duì)權(quán)力清單的性質(zhì)有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，避免行政執(zhí)法人員置權(quán)力清單于法律之上，避免公眾對(duì)權(quán)力清單產(chǎn)生不必要的預(yù)期[6]131。行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)首先需遵循的原則是“依法行政”，只有在法律有明確規(guī)定的前提下才能做出行政行為，沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能做出行政行為，即“法無授權(quán)不可為”，而不能僅僅遵循“依權(quán)力清單行政”、“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”。權(quán)力清單不可避免地與法律可能存在不一致的情況，這時(shí)候必須明確以法律規(guī)定為準(zhǔn)，因?yàn)闄?quán)力清單并不是法律文件，其只能算是對(duì)法律規(guī)定的一種解讀，當(dāng)兩者存在不一致的情況時(shí)，只有回歸到法律規(guī)定中，才能找到解決的方式。有學(xué)者就認(rèn)為，“行政權(quán)力只能源于有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)(包括人民代表機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān))制定的法律規(guī)范，清單的內(nèi)容不過是對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的行政權(quán)力的復(fù)制和粘貼?！盵9]80對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，權(quán)力清單是其行政職權(quán)的一種歸類總結(jié)，對(duì)于其更好地行使職權(quán)，熟悉自身所擁有的行政權(quán)力，更好地為民服務(wù)具有重要作用，其可以作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自律性文件，卻不可以作為懲戒行政機(jī)關(guān)的依據(jù)；對(duì)于行政相對(duì)人而言，權(quán)力清單是其到行政機(jī)關(guān)辦理行政事務(wù)的流程導(dǎo)向，為其提供行政機(jī)關(guān)的有關(guān)信息，方便其辦事，但也不能作為其請(qǐng)求救濟(jì)的依據(jù)，其請(qǐng)求的依據(jù)仍然是相關(guān)法律規(guī)定。因此，在權(quán)力清單制度的推行與落實(shí)的過程中，明確權(quán)力清單與法律的關(guān)系不僅有利于行政機(jī)關(guān)更好地行使其行政職權(quán)，而且有利于行政相對(duì)人更好地維護(hù)其合法權(quán)益。

(三)統(tǒng)一權(quán)力清單的制定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于權(quán)力清單制度法律性質(zhì)的誤讀以及對(duì)于權(quán)力清單制度存在的這幾種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，與權(quán)力清單的制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也有關(guān)系。目前，我國(guó)雖然在國(guó)家治理層面明確要推行權(quán)力清單制度建設(shè)，但是對(duì)于權(quán)力清單的制定標(biāo)準(zhǔn)并沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的形式和要求，各地政府所具體采取的制定標(biāo)準(zhǔn)也不一致，因此就導(dǎo)致權(quán)力清單制定的主體、內(nèi)容、程序等都有所不同。對(duì)于各地權(quán)力清單制定的主體，正如上文中所敘述的一樣，有的由發(fā)展改革委員會(huì)具體負(fù)責(zé)，有的由編制辦公室具體負(fù)責(zé)，有的由法制辦公室具體負(fù)責(zé)，有的則委托給行政機(jī)關(guān)外的專家學(xué)者負(fù)責(zé)制定，等等；各個(gè)地方政府制定出來的權(quán)力清單所包含的內(nèi)容也各異，由于行政權(quán)的清單一般由權(quán)力行使者自己公布，內(nèi)容的確定在政府權(quán)力清單的制定中，其主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手里，是由政府決定“哪些權(quán)力是我的”[4]30。例如，在安徽省皖政2014年29號(hào)《安徽省人民政府關(guān)于推行省級(jí)行政權(quán)力清單制度的通知》中，要求編制的行政權(quán)力清單包括行政規(guī)劃，而《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》中要求編制權(quán)力清單就不包括此項(xiàng)內(nèi)容，但多了一項(xiàng)非行政許可審批；對(duì)于權(quán)力清單制定的程序，有的地方采取“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的程序步驟進(jìn)行，不少地方政府的權(quán)力清單只是簡(jiǎn)單羅列所行使的審批權(quán)，至于列入清單的審批事項(xiàng)和審批權(quán)力是否合法不去判斷[17]，有的地方政府根本就不公布其制定的權(quán)力清單，等等。這些形式各異的地方權(quán)力清單不僅不利于權(quán)力清單制度的落實(shí)，而且對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)也存在缺陷。權(quán)力清單制度作為國(guó)家治理方面的重要制度建設(shè)，必須在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范權(quán)力清單的制定主體、內(nèi)容、程序等，同時(shí)也允許結(jié)合本地方的具體實(shí)踐對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)和完善，但必須符合國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，必須對(duì)權(quán)力清單制度輔以相應(yīng)的法律配套設(shè)施，目前權(quán)力清單制度之所以存在很多問題，與權(quán)力清單制度尚沒有相應(yīng)的法律配套設(shè)施也有關(guān)。雖然目前權(quán)力清單制度有國(guó)家政策的導(dǎo)向，但對(duì)于權(quán)力清單制度進(jìn)行專門規(guī)定的立法卻尚未出臺(tái)，這對(duì)于權(quán)力清單制度的進(jìn)一步推行及落實(shí)存在不利影響。只有在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)，并輔以相應(yīng)的法律配套設(shè)施，才能更好地為我國(guó)權(quán)力清單制度的建設(shè)保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)政府部門權(quán)力制度的改革。

四、結(jié)語

權(quán)力清單制度建設(shè)作為我國(guó)全面深化行政審批制度改革的重要內(nèi)容，主要目的是為了規(guī)范和控制行政權(quán)力的行使，其本身是對(duì)政府行政權(quán)力的一次改革。權(quán)力清單制度的建設(shè)與落實(shí)應(yīng)該在法律的框架下進(jìn)行，保證制度實(shí)踐的過程與結(jié)果符合法治的要求。正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)，明確權(quán)力清單與法律的關(guān)系，統(tǒng)一權(quán)力清單的制定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于更好地建設(shè)權(quán)力清單制度有著重要的作用。與此同時(shí)，我們還應(yīng)該注重對(duì)于權(quán)力清單制度的相關(guān)配套法律設(shè)施的建設(shè)，促使權(quán)力清單制度在法治的軌道上更好地運(yùn)行。

[1]任進(jìn).推行政府及部門權(quán)力清單制度[J].行政管理改革,2014,(12):49.

[2]林孝文.論地方政府權(quán)力清單的法律屬性[J].求索,2015,(8):97.

[3]楊偉東.行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)[J].中國(guó)法律,2014,(1):20.

[4]王春業(yè).論地方行政權(quán)力清單制度及其法制化[J].政法論叢,2014,(6):26.

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[8]于琳琳.地方政府權(quán)力清單的多維度詮釋[J].重慶社會(huì)科學(xué),2015,(11):46.

[9]楊登峰.正確認(rèn)識(shí)政府權(quán)力清單與法的關(guān)系[J].中國(guó)黨政干部論壇,2016,(4):79.

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編輯：黃航

The Legal Nature of Power List System

ZHANG Hongli

(Kenneth Wang School of Law , Soochow University, Suzhou Jiangsu 215006, China)

The power list system is one of the important contents of comprehensively deepen reform in our country,it is great significant to regulate and control the exercise of administrative power. But in the specific operation of the power list system ,some government departments and some scholars of academic circles have some misunderstandings of the power list system, such as “Exercising the power must be in accordance with the power list,No power exist outside the power list”,these misunderstandings is a wrong understanding of the power list system , from failing to recognize the legal nature of the power list system. Therefore,this paper starts from defining the the legal nature of power list system, put forward my own points of view about the misunderstandings around the implementation of power list,hoping to advance the power list system in the future.

power list;legal nature;misunderstandings

10.3969/j.issn.1672-0539.2017.03.004

2016-09-15

張洪麗 (1991-)，女，安徽阜陽人，碩士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D63-3

A

1672-0539(2017)03-0024-06