李鐵男， 董 鶴，徐柳娟

(黑龍江省水利科學研究院， 哈爾濱 150008)

我國《水法》規(guī)定“水資源屬于國家所有”，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權”。水權是建立在水資源公有的基礎上的一種使用獲益權[1]。我國水權確權工作具有明顯的區(qū)域性，針對黑龍江省實際情況，慶安縣水權確權工作現存的問題主要有：①農業(yè)水價形成機制不合理。②水管單位體制改革運作難度大。③農民用水者協會舉步維艱。針對慶安縣現狀問題，本文展開研究分別對慶安縣各業(yè)用水進行確權。

1 基本情況

慶安縣位于黑龍江省中部。政區(qū)東西最大距離122.25 km，境內總面積5 469 km2，慶安縣地形呈南北長，東西短、恰似一只振翅欲飛的彩蝶。慶安縣屬于寒溫帶半干旱半濕潤的大陸性季風氣候，具有明顯的季節(jié)氣候特征。春季干燥少雨多大風，冷暖多變；夏季高溫多雨，秋季降溫快，易早霜，冬季寒冷。慶安縣以農業(yè)生產為主，工副業(yè)生產為輔，工業(yè)以藥、酒、米、木、建材為主，畜牧業(yè)以養(yǎng)牛、豬、羊、鹿等為主。全縣共有7處有壩引水自流灌區(qū)，灌溉面積大，水庫工程容量小、數量多。為適應我國農村水利建設的新形勢，慶安縣組建了基層水利服務機構和農民用水合作組織，在水資源管理和水利工程運行中發(fā)揮了積極作用。

2 確權工作目的與意義

水資源具有重要的生態(tài)功能和資源功能。本文水權確權工作的主要目的是確定慶安縣縣域水資源的空間范圍，分清水資源所有權、使用權及確權水量，明晰水權的歸屬關系和權利義務。水資源對區(qū)域經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護具有不可替代的作用。目前，慶安縣水資源開發(fā)利用方式總體上仍然偏于粗放，用水效率不高，用水浪費嚴重；市場配置資源的機制還不完善，政府市場兩手發(fā)力的水治理體制機制還不夠健全，與治理體系現代化的要求還有較大差距。水權不清、權責不明、監(jiān)管薄弱是造成上述問題的重要原因之一。開展水權確權，是健全自然資源資產產權制度的必然要求，對轉變發(fā)展方式、倒逼產業(yè)結構調整、建立健全水市場、節(jié)約集約利用資源、保護水生態(tài)空間具有重要促進作用，對完善現代水治理體系具有重要意義。

3 確定可分配水總量

本文結合慶安縣水權試點具體情況，分析縣域內淺層地下水、當地地表水、域外調水等各種水源情況[2]，以慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標為限定條件。通過收集整理縣域內社會經濟、水文水資源、供水與用水現狀等詳細資料，建立水權確權工作數據庫，確定縣域內可分配水總量，包括地表水和淺層地下水。地下水取水量核定到機井口，地表水取水量核定到揚水點?？h域內可分配水量不得高于慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標。通過資料收集和數據分析，慶安縣可用水總量為54 151 萬m3，其中地表水可用水總量為34 660.2 萬m3，地下水可用水總量為19 490.8 萬m3。

4 各業(yè)水權確權

慶安縣水權確權工作堅持由簡至繁、先易后難、分類指導、分步實施的原則，從實際出發(fā)，對各行業(yè)用水中可確權的部分優(yōu)先進行確權，目前無法實現確權的部分打捆進行水權的核算和分配。本文針對慶安縣生活用水、生態(tài)用水、非農生產用水、預留水量和農業(yè)用水進行初始水權分配，并對生活、非農生產和農業(yè)用水開展水權確權工作。

4.1 生活用水確權

生活水權確權充分考慮現狀年慶安縣城鎮(zhèn)居民人口和農村居民人口[3]，縣域內人口變化以及社會經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展情況，結合慶安縣城鎮(zhèn)供水廠和農村供水工程的供水現狀，依據《黑龍江省地方標準用水定額》對慶安縣城鎮(zhèn)居民生活水權和農村居民生活水權進行確權。生活用水水權應優(yōu)先分配并且完全保證。

4.1.1 城鎮(zhèn)居民生活水權確權方案

根據慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權分配情況，綜合考慮城鎮(zhèn)居民生活水權的確權條件、確權單位和可確權水量，對慶安縣供水廠進行水權確權。計算公式如式(1)：

(1)

式中：W生活c為慶安縣城鎮(zhèn)居民生活確權水量；Pi為第i個供水廠的城鎮(zhèn)居民用水人口；Q城鎮(zhèn)為慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水定額。慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權分配情況詳見表1。

表1 慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權分配情況表

根據慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權分配情況，慶安縣可確權的城鎮(zhèn)生活供水廠1個，用水人口6.373 8 萬人，確權水量314.07 萬m3，供水水源為地下水。城鎮(zhèn)居民生活水權確權到城鎮(zhèn)供水廠。

4.1.2 農村居民生活水權確權方案

慶安縣農村供水工程共涉及全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本文確定的可確權農村居民用水人口29.063 4 萬人，待確權農村居民用水人口1.562 8 萬人。根據慶安縣農村居民生活用水初始水權分配情況，綜合考慮農村居民生活水權的確權條件、確權對象和可確權水量，對慶安縣農村供水工程進行水權確權。計算公式如式(2)：

(2)

式中：W生活n為慶安縣農村居民生活確權水量；Pi為第i個農村供水工程的供水人口；Q農村為慶安縣農村居民生活用水定額。慶安縣農村居民生活用水初始水權分配情況詳見表2。

表2 慶安縣農村居民生活用水初始水權分配情況表

根據慶安縣農村居民生活用水初始水權分配情況，慶安縣農村人口30.626 2 萬人，農村居民生活水權確權水量670.71 萬m3，供水水源為地下水。可確權的農村供水工程101處，供水人口29.063 4 萬人，確權水量636.49 萬m3；待確權的農村生活用水人口1.562 8 萬人，確權水量34.23 萬m3。農村居民生活用水確權到農村供水工程。

4.2 生態(tài)用水分配方案

生態(tài)環(huán)境用水是維護生態(tài)平衡、支持人類自身及其經濟社會發(fā)展必不可少的要素。生態(tài)用水包括城鎮(zhèn)河湖生態(tài)用水、市政綠化用水、環(huán)境衛(wèi)生用水等。慶安縣生態(tài)用水主要為城區(qū)綠化用水。河湖生態(tài)用水主要依靠天然降水補給。根據生態(tài)用水的性質和重要程度，本文只對生態(tài)用水進行分配，但不參與水權確權。生態(tài)水權確權計算公式如式(3)：

(3)

式中：W生態(tài)為慶安縣生態(tài)水權分配水量；Si為第i個生態(tài)用水管理單位管理的綠化面積；Qs為慶安縣園林綠化用水定額；t為慶安縣現狀年城區(qū)綠化用水時間。慶安縣生態(tài)用水初始水權分配情況詳見表3。

表3 慶安縣生態(tài)用水初始水權分配情況表

根據慶安縣生態(tài)用水初始水權分配情況，慶安縣生態(tài)用水分配水量22.46 萬m3，其中慶安縣城區(qū)綠化面積6 萬m2，分配水量21.6 萬m3；環(huán)境衛(wèi)生清潔面積10 萬m2，分配水量0.86 萬m3。

4.3 非農生產水權確權方案

慶安縣共有非農生產企業(yè)單位9個，均具有取水許可證。慶安縣非農生產用水初始水權分配情況詳見表4。

表4 慶安縣非農生產用水初始水權分配情況表

根據慶安縣非農生產用水初始水權分配情況，本文非農生產確權水量122.86 萬m3，供水水源為地下水。慶安縣具有取水許可證的企業(yè)單位有9個，非農生產水權確權到企業(yè)單位。

4.4 預留水量

為保證水權有效期內基本生活和生態(tài)環(huán)境需水的增長，需預留水量來滿足未來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略用水需求和保障應急調度[4]。結合慶安縣水資源現狀和各業(yè)用水情況，確定預留水量。預留水量不參與確權，本文預留水量采用“三條紅線”確定的慶安縣用水總量控制目標的5%計算，計算公式如式(4)：

W預留=5%W紅線=5% (W地表+W地下)

(4)

式中：W紅線為慶安縣2015年度“三條紅線”用水總量控制目標。預留水量分配情況詳見表5。

表5 慶安縣預留水量分配表 萬m3

4.5 農業(yè)水權確權方案

本文農業(yè)水權確權到萬畝以上灌區(qū)管理單位，有條件的灌區(qū)進一步將農業(yè)水權確權到農民用水者協會，除0.067 萬hm2以上灌區(qū)之外的水田灌溉面積打包進行農業(yè)水權分配，但不進行確權。對完成農業(yè)水權確權的0.067 萬hm2以上灌區(qū)管理單位核發(fā)取水許可證，農民用水者協會核發(fā)水權證[5]。

4.5.1 農業(yè)可分配水量

影響農業(yè)水權確權的因素眾多，按照水法規(guī)定的水資源優(yōu)化配置原則，在扣除生活用水、生態(tài)用水、非農生產用水和預留水量后，將剩余的可分配水量作為慶安縣農業(yè)可分配水量。計算公式如式(5)：

W農業(yè)=W紅線-W生活-W生態(tài)-W非農生產-W預留

(5)

式中：W紅線為慶安縣2015年度“三條紅線”用水總量控制目標；W生活為生活水權確權水量；W生態(tài)為生態(tài)水權確權水量；W非農生產為非農生產水權確權水量；W預留為預留水量。

根據慶安縣農業(yè)可分配水量核算情況，根據慶安縣農業(yè)可分配水量核算情況，農業(yè)可分配水量為50 313.34 萬m3，其中：地表水可分配水量為32 927.19 萬m3，地下水可分配水量為17 386.15 萬m3。

4.5.2 農業(yè)水權確權方案

本文選擇慶安縣耕地面積統計數據作為確權面積的基礎條件[6]，僅對縣域水田灌溉面積進行確權。農業(yè)水權確權計算公式如式(7)：

(6)

式中：W表為農業(yè)可分配地表水量；W下為農業(yè)可分配地下水量；S表為地表水灌溉水田面積；S下為地下水灌溉水田面積；Si為第i個以地表水為灌溉水源灌區(qū)水田面積；Sk為第k個以地下水為灌溉水源灌區(qū)水田面積。慶安縣農業(yè)用水水權初步確權方案(按灌區(qū)類別統計)見表6。

表6 慶安縣農業(yè)用水初始水權分配情況表

根據慶安縣農業(yè)用水初始水權分配情況，按照縣域內農業(yè)可分配水量核定情況，慶安縣667 hm2以上灌區(qū)確權水量為13 025 萬m3，供水水源為地表水，每公頃平均耕地可用水量為146 531.3 m3/hm2；五小工程灌區(qū)確權水量為37 288.35 萬m3，其中地表水確權水量為19 902.19 萬m3，地表水每公頃耕地可用水量為146 531.3 m3/hm2，地下水確權水量為17 386.15 萬m3，地下水每公頃耕地可用水量為38 846.25 m3/hm2。本方案農業(yè)水權確權到667 hm2以上灌區(qū)。

4.5.3 灌區(qū)水權確權方案

本次水權確權對象為柳河灌區(qū)柳河農場支渠用水者協會和新勝支渠用水者協會，其中柳河農場支渠用水者協會管理灌溉面積353.33 hm2，新勝支渠用水者協會管理灌溉面積980 hm2，共計1 333.33 hm2。根據“慶安縣農業(yè)用水初始水權分配情況表”，慶安縣667 hm2以上灌區(qū)供水水源為地表水，每公頃耕地可用水量為9 768.75 m3/hm2。經核算，試點灌區(qū)確權水量為1 302.5 萬m3，其中柳河農場支渠用水者協會確權水量為345.16 萬m3；新勝支渠用水者協會確權水量為957.34 萬m3。 慶安縣試點灌區(qū)農業(yè)用水初始水權分配情況詳見表7。

表7 慶安縣試點灌區(qū)農業(yè)用水初始水權分配情況表

慶安縣試點灌區(qū)完成水權確權工作后，按照試點灌區(qū)初始水權分配方案，實行定額管理，建立和完善農業(yè)水權制度。灌區(qū)水管單位根據方案，結合龍鳳山水庫蓄水情況，對農民用水戶協會進行水權確權分配。確權到農民用水戶協會的灌溉用水量由協會管理，協會根據內部用水戶的灌溉面積再進行統一分配。

5 確權登記發(fā)證

(1)登記發(fā)證的主體。本文研究將生活水權確權到城鎮(zhèn)供水廠和設計供水規(guī)模在20 m3/d以上的農村供水工程，非農生產水權確權到企業(yè)單位，農業(yè)水權確權到667 hm2以上灌區(qū)，對以上確權主體均按照有關規(guī)定和法定程序核發(fā)取水許可證。有條件的灌區(qū)可以將水權確權到農民用水者協會，對已確權的農民用水者協會核發(fā)水權證，并對協會進行統一編號登記。生態(tài)用水和預留水量只進行水量分配，不參與水權確權。

(2)登記發(fā)證的范圍。水權登記發(fā)證是針對水資源的使用權進行的權屬明確、登記、發(fā)放權屬證書等活動。確權登記頒證范圍包括慶安縣縣域內各行業(yè)，可分配水總量為慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標。水權確權登記發(fā)證要覆蓋縣域范圍內所有已確權的用水單位，包括城鎮(zhèn)供水廠、設計供水規(guī)模在20 m3/d以上的農村供水工程、萬畝以上灌區(qū)管理單位及已進行水權確權的農民用水者協會等，不得遺漏。

(3)登記發(fā)證的期限。取水許可證和水權證是水權人年度取用水量的有效憑證，有效期限為5年，每年由上級水行政主管部門審核一次。有效期屆滿后，縣級水行政主管部門根據縣域用水控制目標和有效期內用水實際情況，對水權重新進行調整分配。

(4)登記發(fā)證的規(guī)范。水權確權登記流程為先公示后發(fā)證。取水許可證和水權證確定的是初始水權、年度用水總量，需經縣級人民政府批準方可執(zhí)行。取水許可證和水權證分配的水量在執(zhí)行過程中如遇干旱年份可進行應急調整。取水許可證和水權證作為水權人用水的唯一憑證，不得轉讓、轉借和涂改。取水許可證和水權證加蓋縣級人民政府公章后，由縣級水行政主管部門負責頒發(fā)。

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[3] 胡海軍，宮愛璽，尚瑞朝．地下水超采區(qū)水權分配方法及實例應用分析[J]. 地下水，2015,37(4):57-58．

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[5] 楊得瑞，李 晶，王曉娟，等. 水權確權的實踐需求及主要類型分析[J].中國水利，2015,(5):5-8.

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