尹建麗+于得水

[摘 要]2016年3月，國務(wù)院批復(fù)建立中國國家貿(mào)易便利化委員會，部署、統(tǒng)籌指導貿(mào)易便利化工作。貿(mào)易便利化協(xié)定、世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》、“單一窗口”等項目在我國即將全面實施。檢驗檢疫部門作為口岸質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)，在質(zhì)量共治引領(lǐng)質(zhì)量時代新常態(tài)理念下，基于商品檢驗“大驗證”與海關(guān)“監(jiān)管”職能疊加，應(yīng)按照“三互”大通關(guān)工作要求，推動基于關(guān)檢職能的進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)管共治，積極探尋口岸質(zhì)量安全監(jiān)管新模式，尋求貿(mào)易安全與貿(mào)易便利的價值統(tǒng)一。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)管；進出口商品；貿(mào)易便利化

[中圖分類號]F752.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）02-0023-03

改革海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫管理體制，實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，是十八屆三中全會關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的核心要求。按照貿(mào)易便利化協(xié)定（TFA）、技術(shù)性貿(mào)易措施協(xié)定等WTO貨物貿(mào)易協(xié)定規(guī)則，落實國務(wù)院關(guān)于“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案要求，在貿(mào)易政策合規(guī)中探索進出口商品安全監(jiān)管及通關(guān)模式改革，縮短通關(guān)時長、協(xié)調(diào)貿(mào)易安全與便利。

一、我國進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)管的職能要求

對于檢驗檢疫部門，口岸質(zhì)量安全監(jiān)管職責要求是法律賦予的，其部門法律授權(quán)均在進出口、進出境和國境的口岸，履職的主陣地在口岸。

（一）我國法律、法規(guī)和相關(guān)措施

1.商檢法

為了規(guī)范進出口商品檢驗行為，維護社會公共利益和進出口貿(mào)易有關(guān)各方的合法權(quán)益，促進對外經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系的順利發(fā)展，我國設(shè)立進出口商品檢驗部門，主管全國進出口商品檢驗工作。

2.食品安全法

國家出入境檢驗檢疫部門（CIQ）對進出口食品安全實施監(jiān)督管理。進口的食品、食品添加劑應(yīng)當經(jīng)出入境檢驗檢疫機構(gòu)依照進出口商品檢驗相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗合格。

3.質(zhì)檢總局三定方案

檢驗監(jiān)管司：對進出口商品質(zhì)量安全風險進行分析評估；承擔國家實行許可制度的進出口商品驗證工作。

進出口食品安全局：承擔進出口食品化妝品的檢驗檢疫、監(jiān)督管理以及風險分析和緊急預(yù)防措施工作；收集、匯總進出口食品安全信息，并及時通報國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

4.十八屆三中全會《決定》

改革市場準入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫等管理體制；推動內(nèi)陸同沿海沿邊通關(guān)協(xié)作，實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。

5.質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020年）

建立和完善進出口農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全保障體系、進出口工業(yè)品質(zhì)量安全監(jiān)控體系；強化食品質(zhì)量安全風險預(yù)警、完善產(chǎn)品傷害監(jiān)測系統(tǒng)、加強產(chǎn)品質(zhì)量安全風險預(yù)警。

6.國務(wù)院落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案

推進“單一窗口”建設(shè)，將電子口岸建設(shè)成為共同的口岸管理共享平臺；研究建立口岸風險布控中心；落實世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》；制定口岸工作條例。

7.消費品標準和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016—2020年）

建立質(zhì)量監(jiān)管與貿(mào)易便利化相統(tǒng)一的進出口消費品質(zhì)量安全監(jiān)管體系；建成覆蓋全國口岸的進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推動建立進出口商品風險和傷害信息監(jiān)測與交流平臺，加快進出口商品質(zhì)量安全大數(shù)據(jù)處理與評價中心建設(shè)。

8.質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃

加快推進以風險管理為核心的檢驗檢疫監(jiān)管模式改革，實施國門安全工程，強化食品農(nóng)產(chǎn)品安全和進口消費品安全防范，堅守國門安全底線。

（二）國際協(xié)定方面

1.技術(shù)性貿(mào)易措施協(xié)定

各成員應(yīng)保證技術(shù)法規(guī)的制定、采用或?qū)嵤┰谀康幕蛐Ч暇粚H貿(mào)易造成不必要的障礙。

2.實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定

所采取的檢疫措施只能限于保護動植物生命或健康的范圍；不應(yīng)構(gòu)成國際貿(mào)易的變相限制。

3.貿(mào)易便利化協(xié)定

設(shè)立為海關(guān)監(jiān)管目的的風險管理制度，將通過選擇性標準進行的風險評估作為風險管理的依據(jù)；建立單一窗口。

二、我國進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)管的瓶頸

國務(wù)院研究確定促進貿(mào)易便利化推動進出口穩(wěn)定發(fā)展的常務(wù)會議，要求抓緊出臺“一次申報、一次查驗、一次放行”改革方案，分步在全國口岸實行，原則上工業(yè)制成品不再實行出口法檢，抓緊研究法定檢驗體制改革方案。

（一）管辦尚未有效分離

管辦分離是采信和驗證工作的基礎(chǔ)。我國政府改革的核心是職能轉(zhuǎn)變。政府不處理具體的微觀檢驗業(yè)務(wù)，這些由第三方機構(gòu)承擔。從WTO/TBT層面的技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定三要素來看，政府制定技術(shù)法規(guī)、產(chǎn)業(yè)界主導標準、第三方技術(shù)機構(gòu)實施符合性評定。法定檢驗體制改革的表象是“法檢目錄”調(diào)整，本質(zhì)則是管辦分離。

以歐盟為例，歐盟指令的產(chǎn)品范圍即為歐盟政府法定監(jiān)管范圍，也就是歐盟的“法檢目錄”。發(fā)達國家對這些“法定檢驗”產(chǎn)品并非政府檢驗，而是交由市場化的第三方技術(shù)機構(gòu)，且監(jiān)管重點放在事后監(jiān)測、監(jiān)控上，這與我國消費品標準和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016—2020年）提出的建立質(zhì)量監(jiān)管與貿(mào)易便利化相統(tǒng)一的進出口消費品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，建成覆蓋全國口岸的進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立進出口商品風險和傷害信息監(jiān)測與交流平臺，加快進出口商品質(zhì)量安全大數(shù)據(jù)處理與評價中心建設(shè)等內(nèi)容相一致。

（二）規(guī)則亟需制訂

與歐美日等發(fā)達國家相比，我國在產(chǎn)品傷害監(jiān)測、消費品安全、缺陷產(chǎn)品召回等方面的法律、法規(guī)仍不健全。十八屆三中全會指出，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管。目前，一些包括進出口商品監(jiān)管在內(nèi)的質(zhì)量安全技術(shù)法規(guī)亟需制訂。政府需要完善消費品質(zhì)量安全法律法規(guī)，加快推進標準化法修訂以及消費品安全法、質(zhì)量促進法等立法工作。

歐盟理事會通過《技術(shù)協(xié)調(diào)與標準新方法決議》確立了在制定技術(shù)協(xié)調(diào)指令中采用標準的方法；新方法指令規(guī)定了產(chǎn)品涉及安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)保、能效等方面的基本要求，技術(shù)細節(jié)通過引用或參照相關(guān)技術(shù)標準來協(xié)調(diào)。歐盟常規(guī)指令涵蓋機動車、特種設(shè)備、電氣設(shè)備、玩具、醫(yī)療器械、鐵路產(chǎn)品、消防產(chǎn)品、船用設(shè)備、用能產(chǎn)品、建筑產(chǎn)品、電磁兼容等方面。

（三）技術(shù)機構(gòu)有待整合

保障管辦分離、制定規(guī)則的法檢體制改革順利進行，檢驗檢測認證機構(gòu)整合是一道繞不過去的坎。我國檢驗檢測認證機構(gòu)尚處于發(fā)展初期，布局結(jié)構(gòu)分散，重復(fù)建設(shè)嚴重，體制機制僵化，行業(yè)壁壘較多，條塊分割明顯，國際化程度不高，難以適應(yīng)完善現(xiàn)代市場體系和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，迫切需要通過整合做強做大，提升核心競爭力，激發(fā)市場活力。

由于行業(yè)、條塊等管理及歷史原因，我國的檢驗檢測認證機構(gòu)分散在國務(wù)院各部委辦局所屬事業(yè)單位，檢驗檢測認證機構(gòu)整合又涉及事業(yè)單位改革，現(xiàn)實中對承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別的劃分推進并不順利，事業(yè)單位都與政府行政機關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進行公平有效的劃分爭議極大。

三、TFA背景下我國進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的創(chuàng)新

從歐美發(fā)展經(jīng)歷來看，政府規(guī)制分為統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制和一體化的口岸管理體制。歐美口岸管理部門與市場消費保障部門建立了完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。全球運輸和貿(mào)易便利化伙伴關(guān)系研究機構(gòu)（GFP）的研究結(jié)果表明：目前各國邊境和口岸管理正在呈現(xiàn)“邊境整合管理”的趨勢。

（一）充實“單一窗口”下“三個一”、“三互”內(nèi)涵

1.充分發(fā)揮國務(wù)院貿(mào)易便利化工作部際聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)作用

各成員單位要按照職責分工，深入研究貿(mào)易便利化工作推進中特別是TFA實施中的重大問題，制訂相關(guān)配套政策措施或提出政策措施建議，認真落實聯(lián)席會議確定的工作任務(wù)和議定事項。

2.穩(wěn)步落實當前既有政策

“三互”大通關(guān)建設(shè)改革方案提出：全面推進“一站式作業(yè)”，推行“聯(lián)合查驗、一次放行”等通關(guān)新模式，海關(guān)、檢驗檢疫需要對同一運輸工具進行檢查時實施聯(lián)合登臨檢查，需要對同一進出口貨物查驗時實施聯(lián)合查驗，在旅檢、郵遞和快件監(jiān)管等環(huán)節(jié)全面推行關(guān)檢“一機兩屏”；廣泛實施口岸通關(guān)無紙化和許可證件聯(lián)網(wǎng)核查核銷；研究建立口岸風險布控中心；探索行政執(zhí)法權(quán)相對集中行使和跨部門聯(lián)合執(zhí)法。

消費品標準和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016—2020年）提出：統(tǒng)一國內(nèi)和進出口消費品質(zhì)量監(jiān)管規(guī)制，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。這為建立市場監(jiān)管地方事權(quán)和進出口監(jiān)管中央事權(quán)之間的協(xié)調(diào)機制指明了方向。

3.堵住制度漏洞

歐盟CE產(chǎn)品入境時，按照歐盟第三國進口產(chǎn)品安全規(guī)則符合性檢查條例，不符合監(jiān)管要求的商品會被海關(guān)截留并移交歐盟消保部門。我國當前一些在CCC目錄卻不在種類表L目錄中的商品進口時逃離了強制性認證許可監(jiān)管。類似的還有特種設(shè)備等，這些許可要求并不在當前的海關(guān)監(jiān)管證件代碼表中。

關(guān)檢2003年的第125號公告，將原海關(guān)監(jiān)管條件“C”一律調(diào)整為“A”。CCC制度確立后，“種類表”中民用商品入境驗證檢驗檢疫監(jiān)管代碼變?yōu)長。按照質(zhì)檢總局6號令，民用商品入境驗證L包括進口質(zhì)量許可制度和強制性產(chǎn)品認證的民用商品，也就是說L目錄與CCC目錄并不是同一目錄。

（二）整合口岸監(jiān)管職能

1.進出口商品驗證管理

現(xiàn)行商檢法中的“國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求”屬于TBT協(xié)定中的技術(shù)法規(guī)，即國家法律、法規(guī)、部門規(guī)章、強制性國家標準等文件的并集。特種設(shè)備安全法、醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例、農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例、電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法等一批技術(shù)法規(guī)范圍涵蓋的商品，部分商品并不在現(xiàn)行“種類表”內(nèi)。

海關(guān)進出境貨物和物品中，上述未列入法檢目錄但其他法律法規(guī)規(guī)定須由CIQ實施監(jiān)管的商品，加上對實施許可制度和國家規(guī)定必須認證的驗證管理商品，以及進口機動車產(chǎn)品認證監(jiān)管和入境驗證，能源效率產(chǎn)品入境驗證，自愿性有機認證產(chǎn)品入境驗證等，如同道路交通安全法中對機動車的安全技術(shù)檢驗實行社會化要求，檢驗檢疫入境驗證的集合為基于社會化監(jiān)管的“大驗證”改革模式。

2.完善許可證件監(jiān)管

海關(guān)監(jiān)管與征稅、緝私、統(tǒng)計列為四大傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，當前海關(guān)貿(mào)易管制監(jiān)管證件代碼一覽表中，從1～9、A～y，尚不包含如放射性藥品進出口批件、民用爆炸物進出口審批單、人類傳染源材料出口證明、技術(shù)進出口許可證及合同登記證等許可證件，而這些許可事項隨著國務(wù)院兩個清單制度建設(shè)及國務(wù)院各部門行政許可事項服務(wù)平臺搭建而凸顯。

同為口岸管理部門，在供應(yīng)鏈安全與貿(mào)易便利化背景下，按照“三互”大通關(guān)工作要求，基于商品檢驗“大驗證”職能與海關(guān)“監(jiān)管”職能相疊加，推動基于關(guān)檢職能的進出口商品質(zhì)量安全監(jiān)管共治模式，尋求貿(mào)易安全與貿(mào)易便利的價值統(tǒng)一，建設(shè)現(xiàn)代化海關(guān)、檢驗檢疫和探索一體化的口岸管理體制。

（三）改革通關(guān)模式

1.貿(mào)易政策合規(guī)

加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，要進一步加強貿(mào)易政策合規(guī)工作。商檢法立法目的及國務(wù)院目錄調(diào)減原則都是要求檢驗檢疫宏觀管理進出口商品，而非以往微觀檢驗。

“通關(guān)單”由商檢法實施條例提出，商檢法原為“通關(guān)證明”，也就是說法律中提到的通關(guān)證明在法規(guī)中被縮小范圍限定為通關(guān)單；檢驗證單與進出口批次的對應(yīng)關(guān)系是基于風險管理的抽樣，那么通關(guān)證明/通關(guān)單都是基于抽批檢驗結(jié)果而出具的，與批次的關(guān)系也是基于抽批關(guān)系。既然如此，通關(guān)單是否有必要與批次一一對應(yīng)出具？歐美發(fā)達國家對其技術(shù)法規(guī)范圍內(nèi)產(chǎn)品出入境監(jiān)管均沒有采用通關(guān)單制度；檢驗檢疫機構(gòu)簽發(fā)出入境貨物通關(guān)單的行為，從信息公開的兩個清單看，屬于行政確認而非行政許可，而目錄內(nèi)的商品，無通關(guān)單/通關(guān)證明的進出口行為涉嫌逃漏檢。

2.通關(guān)證明從批次到企業(yè)轉(zhuǎn)變

宏觀質(zhì)量管理要從管批次向管企業(yè)轉(zhuǎn)變，強化企業(yè)質(zhì)量主體責任。當前貿(mào)易便利化、跨境電商新業(yè)態(tài)、關(guān)檢“三互”、“三個一”等背景下，通關(guān)單需要在法律框架下改革。關(guān)、檢通關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查后實質(zhì)上變?yōu)橐坏烙嬎銠C操作指令，響應(yīng)總理在國務(wù)院部門放管服、大數(shù)據(jù)建設(shè)和信息公開等會議上提出的“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓企業(yè)和百姓少跑路”。

試點在跨境電商新業(yè)態(tài)中改革“通關(guān)文牒”，取消通關(guān)單以往物理模式、一批一單，改為電子指令、一企一單，其有效期可參照進出口企業(yè)信用管理周期，變通關(guān)單“次票”為“年票”，打造不停車通關(guān)ETC電子高速公路，從而提高大通關(guān)速度。待試點完善后，一般貿(mào)易等其它進出口商品全部實施基于企業(yè)主體的通關(guān)單改革。

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