蘇曉洲

中國的生態(tài)文明建設，是社會主義市場經(jīng)濟體制改革后一次新的深刻變革和“綠色長征”。這一偉大探索實踐，是實現(xiàn)“兩個100年”目標的重要保證。為此，我們應該充分運用馬克思主義群眾路線基本觀點，調(diào)動和引導公眾參與生態(tài)文明建設的主動性、積極性和創(chuàng)造性，消除局部存在自在自為介入、“碎片化動員”等因素導致的弊端，動員全社會積極力量形成人人參與、全民環(huán)保的局面，匯聚關(guān)注生態(tài)文明建設、維護可持續(xù)發(fā)展的良好氛圍和正向力量。

一、公眾參與是生態(tài)文明建設的重要保障

在2012年底召開的黨的十八大上，生態(tài)文明首次在黨中央的報告中單獨成篇，并隨之提出了一系列生態(tài)文明建設的新觀點、新目標、新戰(zhàn)略。生態(tài)文明建設覆蓋經(jīng)濟、政治、文化和社會生活四個層面，人的因素居于核心和首要的地位。

應該看到，近年來隨著環(huán)境意識的不斷提高，全國各地生態(tài)文明建設都在不同程度地積極推進，生態(tài)修復、機制創(chuàng)新、綠色發(fā)展都在逐步深化和落實，一些地方部分生態(tài)指標還出現(xiàn)了明顯改善。盡管如此，我國生態(tài)文明建設面臨的形勢依然非常復雜。水土流失、污染物排放絕對量大；部分地區(qū)發(fā)展粗放，偷排直排時有發(fā)生，環(huán)境長期超負荷承載；很多湖泊和中小河流水質(zhì)較差，濕地、草原保護形勢嚴峻；此外，由于體制機制積弊或利益尋租、失職瀆職、專業(yè)化程度不高、管理資源有限等問題存在，生態(tài)文明建設特別是環(huán)境保護領(lǐng)域，存在一些突出問題，一些地方和局部突發(fā)嚴重污染的風險增大。

上述情況顯示，依靠各級黨委和政府，通過公共服務項目建設、執(zhí)法等行政性手段“單打獨斗”建設生態(tài)文明這座“通天大廈”，顯然力不從心。

生態(tài)文明建設作為一個有機體系，與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明與和諧社會建設之間存在著密不可分的互動關(guān)系。只有充分調(diào)動公眾參與和監(jiān)督的積極性，實現(xiàn)全民積極參與，才是解決中國環(huán)境問題的必要手段，也是加快推進生態(tài)文明建設的一個重要保障。

人民群眾，是生態(tài)文明建設實踐的主體，也是實現(xiàn)自身利益和社會公共利益的根本力量。而群眾路線是中國共產(chǎn)黨的思想路線、政治路線和組織路線的根本工作路線，馬克思主義群眾觀是黨的群眾路線理論基石，是建設和改革致勝的法寶。在生態(tài)文明建設的征程中，我們同樣要走群眾路線，黨關(guān)于生態(tài)文明建設的路線方針政策才能被人民群眾理解、掌握和實施，才能變成強大的物質(zhì)力量、才能實現(xiàn)宏偉的既定目標。

二、“自發(fā)及碎片式”公眾參與面臨困境

在中部某省一條大江上，一座大壩長約1750米，兼具通航、防洪、灌溉、景觀、過江交通、發(fā)電等多重功能的綜合性樞紐工程即將建成。但當?shù)責嵝沫h(huán)保的民間人士發(fā)現(xiàn)，航電樞紐建設工程進度很快，即將建成并下閘蓄水。但庫區(qū)城市有上百個排污口尚未完成截污改造，如果下閘蓄水，庫區(qū)將形成一湖污水，生態(tài)惡果令人擔憂。

發(fā)現(xiàn)這一情況后，民間環(huán)保人士通過網(wǎng)絡論壇、微信等渠道，自發(fā)地組織起來。他們通過向有關(guān)部門舉報、在排污口組織表演并上網(wǎng)發(fā)布“向污染宣戰(zhàn)”的行為藝術(shù)照、訴諸媒體、動員庫區(qū)居民、成立“守望者”組織等方式，堅決要求同步建設截污工程，遏制環(huán)境污染。

“守望者”的維權(quán)行動，引起了當?shù)厥∈悬h委和政府的高度重視，綜合樞紐工程業(yè)主方向社會作出說明，省市環(huán)保廳介入調(diào)查。很快，當?shù)卣徒ㄔO方調(diào)整了工程安排，一方面延遲蓄水，一方面加快建設城市排污口截污工程，直至城區(qū)101個可能污染庫區(qū)的排污口全部改造完成后，航電樞紐工程才正式下閘蓄水，目前運作良好，發(fā)揮了經(jīng)濟效益、社會效益特別是生態(tài)效益?！笆赝摺钡男袆?，是近些年公眾參與生態(tài)文明建設熱情持續(xù)高漲的一個縮影。

目前，在全國各地幾乎所有城市和部分農(nóng)村都活躍著環(huán)保志愿者和組織的身影，一些地方還呈現(xiàn)“滾雪球”般壯大的態(tài)勢。在很多大中城市，民間環(huán)保志愿者組織有的擁有上萬會員。一些公益行動，民間人士有能力動員更多人參加。在發(fā)現(xiàn)違法排污、污染企業(yè)、大型項目環(huán)境影響評估等等方面，他們發(fā)揮著“晴雨表”、“傳感器”、“風向標”的作用。

一些省市環(huán)保部門負責人認為，生態(tài)文明建設“民心可用”。這些熱心環(huán)保公益的群眾，極大地彌補了環(huán)保公共管理與執(zhí)法部門人員、經(jīng)費、專業(yè)技能、監(jiān)管的疏漏或短板，“比裝多少個在線監(jiān)控裝置、派多少批次執(zhí)法人員暗訪和蹲守都要管用得多”。

但不容忽視的是，當前我國公眾參與生態(tài)文明建設，目前已經(jīng)暴露出如下五個方面問題：一是參與基礎(chǔ)差。我國公眾環(huán)境意識雖然較上世紀80、90年代有所提升，但仍維持在較低水平。二是參與能力低。目前我國公眾參與生態(tài)文明建設，主要受外部意識和態(tài)度的影響，只注重表面工程，把自己看作為參與者、參加者，并沒有把自己作為參與的主體。三是參與領(lǐng)域窄。我國法律除了環(huán)境影響評價法等少數(shù)法律，絕大多數(shù)涉及生態(tài)文明建設的法律對公眾參與規(guī)定籠統(tǒng)，操作性不強。四是參與介入遲。當前公眾大多是在環(huán)境問題發(fā)生后，很多公眾參與發(fā)生在污染后果已經(jīng)影響、威脅到自身環(huán)境權(quán)益的階段。五是參與組織亂。我國相關(guān)領(lǐng)域目前形成的一些組織，其成員構(gòu)成比較單一，資金、規(guī)模、認知力、影響力和社會認同度等都比較有限。有的民間環(huán)保組織出現(xiàn)了“異化”傾向，有的被利益集團、不法分子乃至敵對組織影響、滲透和控制，理念和行為都日漸背離共建生態(tài)文明的初衷。

三、走群眾路線引導和適度管控能趨利避害

在中部一座大城市，當?shù)卣靶┠陣L試用“政府資助、民間實施”方式開展環(huán)保調(diào)查。這一探索是制定一個行動計劃，通過每個項目1萬—3萬元的小額資金資助，由志愿者和民間環(huán)保組織自主申報、組織和實施。最后，政府部門和相關(guān)專家進行評審，成果雙方共享。這一機制推出后，公眾一呼百應、熱情高漲。在正式申報的38個項目中，既有對城市湖泊等水文環(huán)境的熱切關(guān)注，也有對城市揚塵、噪音的民間監(jiān)督；既有對汽車尾氣、空調(diào)溫度、菜場塑料袋的持續(xù)追蹤，也有把廢油、廢紙、雨水、電子垃圾“變廢為寶”的發(fā)明設想；還有人策劃出各種游戲、競賽，讓生態(tài)理念在社區(qū)落地生根。

經(jīng)過專家評審，上述項目最終水環(huán)境調(diào)查、大氣環(huán)境調(diào)查、動植物物種調(diào)查、生活方式及節(jié)能減排調(diào)查和宣傳教育5大類15個項目得以入選。旋即，相關(guān)民間環(huán)保組織與政府正式簽約后，拿到了資助金。當?shù)卣S之設置了統(tǒng)一的網(wǎng)絡空間，建立了環(huán)保志愿者QQ群，免費為志愿服務項目提供信息發(fā)布、經(jīng)驗交流、項目推廣的平臺，將分散于各高校、各領(lǐng)域的環(huán)保團體凝聚志愿者網(wǎng)絡聯(lián)盟。項目實施后，發(fā)現(xiàn)了大量河流排污、白色污染、濕地侵占等環(huán)境問題，這些問題被匯總后環(huán)保部門依法行動，取得了很好的執(zhí)法效果，有力地遏制了環(huán)境污染。

在中部一個農(nóng)村，為了解決很多地方感到無法破題的“垃圾圍村”問題，當?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府探索建立以村民自治為核心，對農(nóng)村生活垃圾實行“分類減量、上戶收集、政府補助、公司運營”。政府引導建立農(nóng)村環(huán)保合作社，每鎮(zhèn)有一個總社、每村有一個分社。環(huán)保合作社利用經(jīng)濟杠桿，引導農(nóng)民試行垃圾分類，從村民手中回購垃圾后，減量化處理有機可降解垃圾和惰性垃圾，資源化處理可利用垃圾，無害化處理不可降解垃圾和有毒有害垃圾，創(chuàng)造了一條農(nóng)村生活垃圾處理的低碳環(huán)保之路。在“合作社”或者“理事會”督導下，農(nóng)民能夠自覺把“可堆肥垃圾”如剩飯菜、瓜果皮等在自家附近挖坑堆肥，煤渣、爐灰、石塊等拿去鋪路填坑。其余垃圾分“可回收”和“不可回收”放進自家門口垃圾桶?？辙r(nóng)藥瓶、各種肥料包裝袋等，則投入“農(nóng)業(yè)投入品廢棄物處理池”。每天，由鄉(xiāng)村保潔員定時收集。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過垃圾分類減量，把生活垃圾減少了近9成，公益性垃圾收處的成本隨之大幅降低。

新修訂的黨章明確指出：群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。從這一要求出發(fā)，我國生態(tài)文明建設必須走群眾路線導入公眾參與。結(jié)合一些地方和農(nóng)村經(jīng)驗，圍繞生態(tài)文明建設的黨政與群眾良性互動，在具體操作層面需要從如下領(lǐng)域入手。

一是確立公民環(huán)境權(quán)和公眾參與的法律保障。良好的生態(tài)是公共產(chǎn)品，是全體國民的紅利。同理，環(huán)境權(quán)也是公眾參與生態(tài)文明建設的重要前提和基礎(chǔ)，法律應該明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)與公眾參與的制度與范圍，涉及的領(lǐng)域應包括獲取環(huán)境信息權(quán)、參與決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境訴訟與索賠權(quán)、獲得環(huán)境救濟權(quán)等。法律和各項規(guī)章制度要對各級政府、職能機構(gòu)等阻礙公眾參與的行為建立嚴肅、嚴格的責任追究機制，真正把公眾參與落到實處。

二是各級黨委和政府要形成正面有力的引導。各級黨委和政府是生態(tài)文明建設的領(lǐng)路人和支持者，引導公眾參與必然要突出政府在生態(tài)文明建設中的重要作用。生態(tài)文明建設自身的特點和文明建設的實踐已經(jīng)證明，推進和加強生態(tài)文明建設離不開國家的大力支持和干預。國家是生態(tài)文明建設的主要推進者和“干預者”，是生態(tài)文明建設的推動力量和保證。

為此，政府要制定符合公眾的利益和需求的生態(tài)文明項目，轉(zhuǎn)變績效觀，創(chuàng)新生態(tài)文明建設的理念和機制，并制定一套有效的環(huán)境保護制度，促進整個社會樹立良好的、健康的生態(tài)文明意識，使多元參與主體更加重視生態(tài)和環(huán)保工作。要對有影響力的環(huán)保民間公益人士與組織提供政策和資金的支持，將相關(guān)組織的政治和物質(zhì)基礎(chǔ)掌握在公權(quán)力機關(guān)手中。對現(xiàn)有的組織，要通過科學、正確的觀念、理念引導，確保其通過合法、有效的方式參與政府的污染管控活動，既要及時有力地限制不適當表達方式和打擊地下違法活動，又要鼓勵環(huán)保公益人士加強組織能力和內(nèi)部機制建設，形成有效的資金來源系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)，防止成為“二政府”而弱化參與能力，喪失社會公信力。

三是要努力構(gòu)建公眾與官方的良性互動機制。應該將各級政府環(huán)境行政管理部門和其他與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的部門定義為環(huán)境信息向公眾及時有效公開的“義務主體”，定期將環(huán)境信息向公眾公開，妥善回應環(huán)境網(wǎng)絡熱點輿情、建立健全環(huán)境信訪維權(quán)機制、快速受理處置環(huán)境污染投訴、接受人大代表新聞媒體和環(huán)保公益人士的監(jiān)督。

努力構(gòu)建公眾與官方圍繞生態(tài)文明建設的良性互動機制，應該確保社會公眾能夠從公開信息中掌握生態(tài)文明建設信息。為此，相關(guān)義務主體有必要建立或健全環(huán)境信息發(fā)布、統(tǒng)計分析、信息反饋的體系，建立環(huán)境狀況短、中、長各類周期的通報制度，要實行污染者污染信息公開和環(huán)保誠信度評價公開的機制。

與此同時，還要明確公眾環(huán)境意愿表達的方式。公眾以某種方式表達對環(huán)境問題的看法與意見，是公民環(huán)境權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。要通過建設制度化的公眾參與渠道，引導公眾通過參加與環(huán)境問題有關(guān)的論證、聽證、座談、對話、集體公益訴訟等來表達意愿，防范和化解因為過激方式表達環(huán)境意愿帶來不良的社會影響。

圍繞動員社會力量建設生態(tài)文明，相關(guān)地方黨委和政府應切實加強內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機制。要注重加強環(huán)境保護公眾參與內(nèi)部協(xié)調(diào)機制建設，環(huán)境保護綜合管理部門、業(yè)務部門、宣教部門、監(jiān)測部門、應急部門、執(zhí)法部門等各部門要廣泛參與、統(tǒng)一聯(lián)動、密切協(xié)作，積極在環(huán)境政策法規(guī)制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價、環(huán)境宣教等各個領(lǐng)域吸引公眾參與。各級領(lǐng)導干部則要深入實際、實地調(diào)查研究，了解群眾的愿望和要求，采集和凝聚群眾的智慧，進而制定符合實際、代表群眾利益的環(huán)境建設措施和政策。

（作者單位：新華社湖南分社）