科學配置機構(gòu)編制資源，不僅關(guān)系到政府組織的科學架構(gòu)、政府職能的正確履行、財政供養(yǎng)人員的合理規(guī)模、執(zhí)政方式的改進，也直接影響黨和政府在群眾心目中的形象。在財政供養(yǎng)的人員只減不增的要求下，如何更好地管理機構(gòu)編制，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務，成為各級機構(gòu)編制部門的重要課題。其中，推進機構(gòu)編制標準體系建設(shè)就是當前應該著重加以推進的一項工作。

一、機構(gòu)編制標準體系建設(shè)的必要性

建立健全機構(gòu)編制標準體系，是貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化精神的必然要求，是科學配置機構(gòu)編制資源的重要舉措。

從現(xiàn)狀來看，目前機構(gòu)編制工作已進入了行政體制改革的攻堅期、機構(gòu)編制管理的換擋期、工作方式方法的轉(zhuǎn)換期“三期疊加”的新階段。財政供養(yǎng)人員只減不增是機構(gòu)編制管理的長期目標和硬約束。機構(gòu)編制審批已由過去的“高擋位”運行調(diào)整為今后的“低擋位”釋壓。這兩年，各級各部門要求增設(shè)機構(gòu)、提高規(guī)格、增加人員編制的事項仍然很多。編制管理水平好不好，不僅體現(xiàn)在能不能控住總量，還將更多體現(xiàn)在能不能實現(xiàn)順暢換擋。通過創(chuàng)新管理方式盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，保障重點工作需求，這些都需要通過機構(gòu)編制進行科學化地配置才能解決，而制定機構(gòu)編制標準是實現(xiàn)機構(gòu)編制資源科學化配置的一個重要前提條件。

一個部門的編制總額的確立依據(jù)，以及各類因素在整個評估體系中究竟如何衡量，都需要加以合理確定。對一個市、縣來說，該地區(qū)的機構(gòu)編制總量的核定也需要逐步建立起套科學、合理的標準作為依據(jù)。特別是當前，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，導致了大規(guī)模的人員流動，對流入地和流出地的政府機構(gòu)編制調(diào)控也缺乏動態(tài)的考量。較為發(fā)達的地區(qū)和較為落后的地區(qū)在社會管理和公共服務職能方面需求不同，如何根據(jù)不同的情況確立機構(gòu)編制標準，需要進一步深入研究。

二、機構(gòu)編制標準建設(shè)存在的不足

近年來，機構(gòu)編制標準建設(shè)，特別是事業(yè)單位編制標準建設(shè)，取得了一系列的成績，機構(gòu)編制標準體系建設(shè)取得新成就，但仍然存在一些問題。

一是行政編制標準有待于修訂完善。當前，機構(gòu)編制部門制定編制標準，一般是根據(jù)不同行業(yè)、不同類型單位的特點，選擇不同的參照依據(jù)。從目前己頒布的編制標準看，各級地方政府使用的行政編制均是按照上世紀90年代中央機構(gòu)編制委員會核定并下達到市、縣、鄉(xiāng)各級的行政編制標準執(zhí)行的。對于省級政府的人員編制標準，目前執(zhí)行的是1993年中央機構(gòu)編制委員會發(fā)布的《關(guān)于地方各級黨政機構(gòu)設(shè)置的意見》中的有關(guān)規(guī)定，即經(jīng)濟發(fā)達、人口眾多的省、自治區(qū)的黨政機關(guān)人員編制，控制在6500-7500人之間，經(jīng)濟比較發(fā)達、人口比較多的省、自治區(qū)，控制在5000-6500人之間；經(jīng)濟不太發(fā)達、人口較少的省、自治區(qū)，控制在3000-4000人之間。對于地方市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制標準，目前執(zhí)行的是中央機構(gòu)編制委員于1992年頒布的《關(guān)于印發(fā)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制標準的通知》中的規(guī)定。從90年代到現(xiàn)在，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，同時，城市化過程推進速度也很快，公共管理的對象與環(huán)境發(fā)生了巨大變化，在公共服務、社會管理領(lǐng)域需要政府職能發(fā)揮的要求也越來越高，經(jīng)濟社會飛速發(fā)展對機構(gòu)編制的標準化提出了新的要求。

二是事業(yè)單位編制標準尚未實現(xiàn)全覆蓋。目前，在事業(yè)編制方面，機構(gòu)編制部門在日常依法管理機構(gòu)編制過程中，在一些領(lǐng)域，仍然缺少可操作的行業(yè)量化標準。目前除醫(yī)療、教育、文化、環(huán)境保護等系統(tǒng)有比較明確的編制配備標準外，其他事業(yè)機構(gòu)方面編制怎么核、內(nèi)設(shè)機構(gòu)怎么設(shè)、領(lǐng)導職數(shù)怎么配仍然缺乏統(tǒng)一的標準。機構(gòu)編制部門在工作中，主要還是靠經(jīng)驗、靠比較，在某種程度上說，缺乏科學性、準確性和說服力。

三是編制標準動態(tài)調(diào)整機制尚未建立。除此之外，有的領(lǐng)域雖然制定了編制標準，但標準沒有建立動態(tài)調(diào)整機制。例如城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)設(shè)置和編制標準的是2006年由中央編辦、衛(wèi)生部、財政部、民政部共同出臺的編制標準，在當前我國大力發(fā)展城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務的大環(huán)境下，再依據(jù)2006年制定的機構(gòu)編制標準核定機構(gòu)和編制顯然跟不上時代發(fā)展的步伐，需要及時加以修訂。

三、加快機構(gòu)編制標準體系建設(shè)的建議

面對機構(gòu)編制管理對象門類廣、單位多、情況復雜、差別大的情況，建議機構(gòu)編制部門創(chuàng)新工作理念，加大工作力度，加快機構(gòu)編制標準體系建設(shè)。

一是積極探索推進行政編制標準建設(shè)工作。目前，行政部門編制方面還缺少較為明確、具體的標準。研究發(fā)現(xiàn)，個別行政部門承擔同樣的職能，但是在副省級城市的該部門比在其他地級市的部門的行政編制多出了三倍。地區(qū)之間機構(gòu)編制不均衡的現(xiàn)象還比較突出。因此，探索行政編制標準建設(shè)十分必要。下一步，建議參照事業(yè)單位分領(lǐng)域制定出臺編制標準的做法，以系統(tǒng)為單位開展行政部門編制標準建設(shè)試點，在此基礎(chǔ)上，逐一研究提出行政部門的編制標準。以審計部門為例，機構(gòu)編制部門可以通過研究各層級、各區(qū)域?qū)徲嫴块T的審計工作量，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，確定各級審計部門的編制參考標準，以實現(xiàn)地區(qū)間機構(gòu)編制資源配置的科學性。

在試點的基礎(chǔ)上，研究各系統(tǒng)編制標準，結(jié)合各地的地域面積、經(jīng)濟總量、人口數(shù)、行政區(qū)劃數(shù)、財政收入、稅收、經(jīng)濟發(fā)展總體狀況等因素，科學設(shè)置機構(gòu)編制配置指標體系，制定合理的行政機構(gòu)編制標準體系。

二是積極推進事業(yè)單位編制標準全覆蓋。針對目前部分事業(yè)單位行業(yè)和領(lǐng)域仍然缺少編制標準的現(xiàn)狀，《中央編辦關(guān)于印發(fā)建立健全事業(yè)單位機構(gòu)編制標準體系意見的通知》（中央編辦發(fā)〔2016〕83號）指出，要圍繞“十三五”時期國民經(jīng)濟社會發(fā)展目標，按照保基本、強基層的原則，重點制定一批符合當前改革需要、均等化要求較高的基本公共服務領(lǐng)域事業(yè)單位機構(gòu)編制標準，為建立健全事業(yè)單位機構(gòu)編制標準體系奠定堅實基礎(chǔ)。下一步，建議機構(gòu)編制部門加大編制標準制定的力度，爭取盡快實現(xiàn)事業(yè)編制標準全覆蓋。抓緊制定保基本促發(fā)展領(lǐng)域事業(yè)單位機構(gòu)編制標準。在制定編制標準的過程中，把涉及基本公共服務、保障有關(guān)改革任務、關(guān)系國計民生的行業(yè)和領(lǐng)域作為重點，切實制定好基本公共服務領(lǐng)域和其他亟需服務領(lǐng)域的公益事業(yè)單位機構(gòu)編制標準。

三是加強機構(gòu)編制標準實施評估。機構(gòu)編制標準出臺實施之前，須對實施情況進行預評估，對編制增減進行測算并研究制定相應措施辦法，充分發(fā)揮機構(gòu)編制標準在優(yōu)化機構(gòu)編制資源科學化配置中的作用。機構(gòu)編制標準出臺實施后，需要加強跟蹤了解，及時開展實施效果評估，及時修訂完善。對有些情況比較復雜的領(lǐng)域，可以先制定試行標準，根據(jù)試行情況修訂完善后，再出臺正式標準。

四是探索機構(gòu)編制標準動態(tài)調(diào)整機制。當前，機構(gòu)編制部門積極探索，出臺了一些機構(gòu)編制配置標準。但是，標準并不是一成不變的，我們要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展狀況，建立科學的機構(gòu)編制標準動態(tài)調(diào)整機制。當通過研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的某編制標準體系不能適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的時候，就要適時啟動機構(gòu)編制標準修改完善程序。只有針對經(jīng)濟社會發(fā)展情況不斷更新編制標準積極作用，才能做到精準化配置機構(gòu)編制資源，實現(xiàn)機構(gòu)編制資源效益的最大化?！醣疚臑樯綎|省行政管理科學研究所承擔的2015年度山東省人文社會科學課題“山東經(jīng)濟社會發(fā)展課題”重大項目《機構(gòu)編制資源配置科學化研究》（項目編號：15-JS-ZD-04）階段性研究成果。 執(zhí)筆人：田超 曹水清 岳文靜 E：CSQ

關(guān)鍵詞：機構(gòu)編制資源 編制標準 體系建設(shè)