李瑜

（安徽大學(xué)法律史 安徽 合肥 230601）

【摘要】隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)和定位不斷發(fā)展?，F(xiàn)行《行政許可法》作為規(guī)范政府行使權(quán)力行為的一部控權(quán)法，其對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變具有促進(jìn)作用。然而在實(shí)踐中，它的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。本文探討了政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題、《行政許可法》對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的作用、《行政許可法》促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變作用發(fā)揮的不足，并就如何發(fā)揮《行政許可法》對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的作用提出了對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】行政許可法 政府職能轉(zhuǎn)變 行政權(quán)力

在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)法治國(guó)家等時(shí)代背景下，中國(guó)政府的必然選擇就應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)變政府職能，依法行政，建設(shè)法治政府?！缎姓S可法》是一部體現(xiàn)著現(xiàn)代行政法學(xué)全新理念的部門(mén)法律，也是又一部規(guī)范、調(diào)整政府行為的控權(quán)法律。此法嚴(yán)格規(guī)定行政許可設(shè)定權(quán)，清晰表達(dá)了“有限政府”的基本理念，對(duì)于轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)定權(quán)主體不明確、設(shè)定事項(xiàng)不規(guī)范、隨意設(shè)定許可的混亂局面有很大作用。然而，徒法不足以自行，如果法律沒(méi)有被有效實(shí)施，法律不過(guò)是一紙空文，《行政許可法》 若要由“應(yīng)然”變?yōu)椤皩?shí)然”，道路實(shí)則漫長(zhǎng)而艱辛。

一、政府職能的內(nèi)涵

我們?cè)谔骄空毮苻D(zhuǎn)變時(shí)，首先應(yīng)該弄清政府職能應(yīng)該有哪些，這是我們研究的前置性問(wèn)題。主流觀點(diǎn)都認(rèn)為，政府職能從理論上講應(yīng)該包含四項(xiàng)，即分別是經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)管理四個(gè)方面的職能。對(duì)于經(jīng)濟(jì)職能，很多行政法學(xué)者都認(rèn)為，它主要是指政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量調(diào)控和宏觀管理，以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)朝著平穩(wěn)、快速、健康的方向發(fā)展的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。政治職能主要指的是政府對(duì)內(nèi)維持國(guó)家的管理秩序、對(duì)外保衛(wèi)國(guó)家的安全的這樣一種職能。關(guān)于文化職能，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為指的是政府為了滿(mǎn)足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的文化需求，而依法對(duì)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)進(jìn)行的管理。而社會(huì)管理職能包含的涵義比較寬泛，主流觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)包括保護(hù)環(huán)境、維持社會(huì)秩序、保證社會(huì)分配公平、保證人身安全、加強(qiáng)社會(huì)保障等職能。

二、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)存的問(wèn)題

雖然新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以很大的決心、勇氣和智慧進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，下大力氣轉(zhuǎn)變政府職能，但現(xiàn)實(shí)中，政府職能仍存在相當(dāng)大的問(wèn)題。

第一，政府在經(jīng)濟(jì)職能方面存在不足。自2008年那場(chǎng)波及世界多國(guó)的金融危機(jī)發(fā)生時(shí)起，中央政府立即制定了政策，即實(shí)施積極的財(cái)政政策與適度寬松的貨幣政策，加強(qiáng)了政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。這種宏觀調(diào)控在一定時(shí)期、一定程度上起到了作用。但與此同時(shí)，它也伴隨著副作用，因?yàn)檫@樣的宏觀調(diào)控太過(guò)于依賴(lài)行政手段，弱化了法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的采用。

第二，監(jiān)管市場(chǎng)職能的缺陷。主要是：在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，仍然存在著多方審批的問(wèn)題。例如，公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目若要獲得許可，往往需要獲得財(cái)政、規(guī)劃、土地、市政、交通、環(huán)境等多個(gè)管理部門(mén)的通過(guò)，程序繁瑣，成本高，使相對(duì)人飽受奔波之苦。政府監(jiān)管缺位，如2013年的“老鼠肉冒充羊肉”、5月廣州高校鎘含量超標(biāo)大米等，都體現(xiàn)了政府某些機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)監(jiān)管缺位、行政不作為。

第三，政府社會(huì)管理服務(wù)職能的不足。在當(dāng)今社會(huì)，農(nóng)民工討薪難，權(quán)益得不到維護(hù)，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)不完善，暴力犯罪層出不窮，對(duì)壟斷行業(yè)監(jiān)管不力，等等。此外，公共服務(wù)的提供缺乏公平性，城鄉(xiāng)享有的公共服務(wù)不均衡，差異大；農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平與城市還有很大的差距，這些都不利于社會(huì)穩(wěn)定，不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

三、行政許可法對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的作用

現(xiàn)行《行政許可法》中對(duì)于基本原則、許可的設(shè)定與實(shí)施機(jī)關(guān)、許可事項(xiàng)的監(jiān)督和法律責(zé)任等事項(xiàng)都做了較為具體、明確的規(guī)定，體現(xiàn)了許多先進(jìn)的理念，這毫無(wú)疑問(wèn)是巨大的進(jìn)步。如果行政許可法得到有效實(shí)施，它將發(fā)揮促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府的職能，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法、科學(xué)地實(shí)施行政管理的作用。

（一）促進(jìn)誠(chéng)信政府建設(shè)

在依法治國(guó)的背景下，我國(guó)的政府職能也應(yīng)該隨之變化和發(fā)展，《行政許可法》確立的信賴(lài)保護(hù)原則便是很好的證明，這對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變具有不言而喻的意義：它促進(jìn)了政府誠(chéng)信觀念的加強(qiáng)。政府要想有序管理社會(huì)，就必然需要相對(duì)人的配合與支持。而這種配合與支持是建立在相對(duì)人的尊重和信任基礎(chǔ)上的。若政府及其工作人員言而無(wú)信，這肯定會(huì)影響政府的形象，也不利于政府的有效管理；有助于培養(yǎng)社會(huì)公眾對(duì)于法律的尊重和信仰。法律的本義是讓人們的行為有明確的預(yù)測(cè)，來(lái)防止行為的盲目性。當(dāng)法律為人們提供穩(wěn)定、可預(yù)期的利益時(shí)，它必定會(huì)獲得人們的尊重與信仰，而這恰是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最基本的條件。

（二）促進(jìn)有限政府建設(shè)

《行政許可法》倡導(dǎo)個(gè)人自治優(yōu)先、市場(chǎng)優(yōu)先、自律機(jī)制優(yōu)先與事后機(jī)制優(yōu)先，規(guī)定減少行政許可事項(xiàng)、限制部門(mén)和地方的許可設(shè)定權(quán)力，等等，這些都體現(xiàn)了有限政府的基本理念。所以，我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能的重心就在于由全能式的政府轉(zhuǎn)變成有限的政府。《行政許可法》在有限政府方面的體現(xiàn)為：該法對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了大范圍的縮減，在強(qiáng)化政府宏觀管理職能的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)尊重個(gè)人的自主權(quán)利，嚴(yán)格限制了審批事項(xiàng)，大大壓縮了其數(shù)量。《行政許可法》第12條、第13條的規(guī)定就是有限政府的最好證明。這些內(nèi)容，使不必要的許可事項(xiàng)大大縮減，使政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)被限制在一定范圍內(nèi)，從而歸還了市場(chǎng)主體和公民個(gè)人的自由。

（三）促進(jìn)服務(wù)政府建設(shè)

在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)行政管理的主題一直都是管制，很多政府及其工作人員只知道自己是權(quán)力的享有者，卻忘記了自己的權(quán)力是來(lái)源于人民、服務(wù)于人民，從而違背了政府管理的基本價(jià)值?！缎姓S可法》將高效、便民、優(yōu)質(zhì)服務(wù)確定為基本原則之一，并規(guī)定了相關(guān)的規(guī)則和制度，強(qiáng)化了政府的公共服務(wù)職能，展現(xiàn)了人文關(guān)懷理念，有利于加快建設(shè)服務(wù)型政府。

四、《行政許可法》促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變作用發(fā)揮的不足

（一）《行政許可法》作用發(fā)揮受限的外部因素

現(xiàn)行《行政許可法》實(shí)施這么多年以來(lái)，對(duì)于保障、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使許可權(quán)力、維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益等具有很大意義。但是，這與公眾當(dāng)初對(duì)這部法律的期待還是有一定的差距。究其根源還是民眾思想觀念的落后。雖然行政許可法規(guī)定了很多先進(jìn)的管理理念和方式，但是許可相對(duì)人對(duì)行政許可法中所規(guī)定的服務(wù)型、責(zé)任型、誠(chéng)信型的政府還沒(méi)有完全的理解與適應(yīng)，在他們的意識(shí)中仍將政府的許可行為視作一種恩賜，獲得許可還是會(huì)覺(jué)得萬(wàn)分感激，對(duì)政府更加崇拜。正是由于舊的思想觀念與新的管理理念的碰撞，民眾難以立馬拋棄舊觀念轉(zhuǎn)而接受新思想，想要改變舊的思維方式，樹(shù)立新的現(xiàn)代管理理念需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

（二）《行政許可法》作用發(fā)揮不足的自身原因

第一，行政許可的設(shè)定范圍界限不夠明確。由于立法中的一些疏漏，《行政許可法》在實(shí)踐中的問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái)。例如，由于行政許可的設(shè)定范圍相對(duì)寬泛，導(dǎo)致在實(shí)施中操作困難，對(duì)行政許可濫設(shè)問(wèn)題的解決并沒(méi)有取得很好的實(shí)效；該法中所列舉的許可事項(xiàng)范圍中，究竟是否應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可賦予了行政主體很大的自由裁量權(quán)，而這并不能有效限制行政許可的設(shè)定，實(shí)質(zhì)上增強(qiáng)了行政許可設(shè)定的隨意性，在執(zhí)行當(dāng)中極有可能被扭曲，等等。例如，該法第12條對(duì)于哪些事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，采用了“直接涉及公共利益”這樣的表述方式，這樣的模糊表達(dá)無(wú)法防止政府機(jī)關(guān)利用這個(gè)法條的缺陷來(lái)任意設(shè)定許可、謀求私利。

第二，對(duì)行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏規(guī)范。該法第13條做出明確規(guī)定，對(duì)于某些可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，也不是一定要設(shè)定。如果行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，也可以不設(shè)定行政許可。這說(shuō)明，該法實(shí)際上提倡某些行業(yè)組織與中介機(jī)構(gòu)去履行與行政許可類(lèi)似的職能。它的立法目的是值得肯定的， 但對(duì)如何限定這些組織的權(quán)力范圍、依法對(duì)它們進(jìn)行規(guī)范管理，該法都沒(méi)有規(guī)定。所以 ，為了防止“小政府”現(xiàn)象的發(fā)生，就有必要規(guī)范這些組織的行為。

第三，行政許可的監(jiān)督和救濟(jì)途徑不夠明確?！缎姓S可法》明確規(guī)定了信賴(lài)保護(hù)原則的理念和內(nèi)容，并涉及補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，這在我國(guó)公法中是第一次。但是它沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家補(bǔ)償?shù)膯?dòng)程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，國(guó)家賠償?shù)姆秶M小、標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以填補(bǔ)相對(duì)人的真正損失?！缎姓S可法》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯?！钡?，如果行政機(jī)關(guān)違法地剝奪了利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)，行政相對(duì)人應(yīng)該用什么樣的方式來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任等，該法卻并沒(méi)有清晰地規(guī)定。還有很多類(lèi)似的問(wèn)題《行政許可法》都沒(méi)有做出明確規(guī)定。

第四，但書(shū)的規(guī)定削弱了《行政許可法》的預(yù)設(shè)效果。例如，該法規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)做出行政許可決定。經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！庇直热?，“受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)審查完畢，但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！毙姓S可的期限影響著行政許可的效率，也與行政相對(duì)人的切身利益有著莫大關(guān)系。嚴(yán)格而明確規(guī)定行政許可的期限對(duì)于提高政府工作效率、維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益意義重大。但是，如果我們對(duì)于條文中的但書(shū)條款不予以嚴(yán)格的規(guī)定，那么，該法所追求的高效、便民政府的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

五、有效發(fā)揮《行政許可法》作用的設(shè)想

針對(duì)上述分析的《行政許可法》立法缺陷，筆者認(rèn)為，可以通過(guò)采取以下方法來(lái)進(jìn)行完善。

（一）加大法律宣傳教育力度，增加公眾和政府對(duì)于法律的認(rèn)知度

從上述分析可知，行政許可法對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有巨大作用，盡管其仍存在很多不足和缺陷，但其仍不失為一部相對(duì)先進(jìn)的法律。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，究竟是否予以許可乃是政府的職責(zé)，而不是恩賜或施舍。對(duì)于符合法定條件的許可事項(xiàng)政府就必須給予辦理相關(guān)的手續(xù)，這是政府應(yīng)該履行的基本職責(zé)。若政府沒(méi)有依法履行，就必須要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。只有作為法律執(zhí)行者的政府真正更新了觀念，確立了現(xiàn)代政府理念，才有可能帶頭模范執(zhí)行該法，才能使該法真正的按照其本來(lái)的立法意圖得到實(shí)施，發(fā)揮其預(yù)設(shè)的作用，達(dá)到理想的效果。

眾所周知，基層群眾對(duì)一部法律的認(rèn)知度是該法能夠順利推行、實(shí)施的重要保障。實(shí)踐中，有些部門(mén)經(jīng)常利用群眾對(duì)新法的認(rèn)知度低而消極地推行新法甚至阻礙新法推行以維護(hù)自身的既得利益，使法律成為一紙空文，根本得不到有效實(shí)施。而在當(dāng)前這個(gè)階段，我國(guó)公民的法律素質(zhì)又相對(duì)較低，法律和維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，這無(wú)疑會(huì)在很大程度上阻礙《行政許可法》的有效實(shí)施。有鑒于此，我們就需要繼續(xù)堅(jiān)持宣傳講解這部法律，使公民、法人和其他組織熟知該法的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，學(xué)會(huì)利用這部法律，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益，并真正監(jiān)督政府合法合理行使行政權(quán)力、履行職責(zé)，以追求全面、準(zhǔn)確地實(shí)施行政許可法的各項(xiàng)規(guī)定。

（二）引導(dǎo)和規(guī)范中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等自律性組織建設(shè)

對(duì)于上述分析的中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織可能存在的隱患，一方面既要防止行政機(jī)關(guān)仍貪戀舊的審批職能，而在向公共組織轉(zhuǎn)移權(quán)力時(shí)，依然以中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織為依托，仍舊收取各種費(fèi)用；也要防止這些組織、機(jī)構(gòu)充斥著官方色彩，利用這一種職權(quán)謀取私利。要真正使政府的外在監(jiān)督管理與中介組織及行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理結(jié)合起來(lái)，還“自由”于社會(huì)。應(yīng)該鼓勵(lì)和保障社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)和相關(guān)行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，并完善法律，對(duì)這些自律性組織與政府相勾結(jié)進(jìn)行變相許可和收費(fèi)的行為規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任，真正做到權(quán)責(zé)一致，權(quán)力與責(zé)任掛鉤。

（三）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善相關(guān)的配套制度

第一，對(duì)于《行政許可法》中許多規(guī)定的授權(quán)模糊、不夠明確的地方，應(yīng)通過(guò)立法解釋或司法解釋予以明確，清晰界定相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員的權(quán)力和權(quán)利，真正做到有法可依，一切行為依法進(jìn)行，防止人們鉆法律的空子，使行政許可法的立法理念得到充分體現(xiàn)和實(shí)施。例如，針對(duì)設(shè)定許可涉及到的“公共利益”等詞語(yǔ)表達(dá)時(shí)，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充立法來(lái)明確到底哪些事項(xiàng)是關(guān)乎公共利益的，從而真正限制許可的設(shè)定權(quán)，防止濫用“公共利益”來(lái)過(guò)多的設(shè)定行政許可，過(guò)度干預(yù)社會(huì)活動(dòng)，束縛社會(huì)公眾的活動(dòng)自由。同時(shí)，由于我國(guó)行政許可法所關(guān)聯(lián)的部門(mén)多，涉及的事務(wù)繁瑣，單單依靠幾十個(gè)法條很難規(guī)定全面，所以，對(duì)于該法中某些粗淺不細(xì)致的規(guī)定，應(yīng)及時(shí)制定出較為詳細(xì)的、具有較強(qiáng)操作性的實(shí)施細(xì)則或施行辦法，等到條件成熟時(shí)還要及時(shí)對(duì)條文進(jìn)行修改與完善。

第二，該法中對(duì)于相關(guān)的監(jiān)督措施的規(guī)定不夠具體。為了提高行政執(zhí)法效率、防止政府濫用職權(quán)、保護(hù)公民的權(quán)利，必須強(qiáng)化行政許可后續(xù)監(jiān)管，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行全面改革創(chuàng)新。對(duì)于這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面考慮，如加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)行政許可實(shí)施后的監(jiān)督檢查工作，同時(shí)建立相應(yīng)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和保密制度等等。通過(guò)各種監(jiān)督方式、責(zé)任追究與承擔(dān)形式，以真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)責(zé)任政府的目標(biāo)，從而真正轉(zhuǎn)變政府職能。

第三，通過(guò)廣泛的實(shí)踐調(diào)研和專(zhuān)家論證，結(jié)合當(dāng)今中國(guó)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，完善《行政許可法》的救濟(jì)制度，同時(shí)加緊相關(guān)法律如《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》的修改完善，使他們能夠與《行政許可法》實(shí)現(xiàn)有效適度銜接，保障行政許可救濟(jì)制度的健全，從而在出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可侵害相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，能夠?qū)ζ湫姓袨檫M(jìn)行司法審查，并給與相對(duì)人以較為充分的補(bǔ)償與救濟(jì)，真正維護(hù)相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?，使《行政許可法》所倡導(dǎo)的以民為本、責(zé)任政府的理念得以推廣。

參考文獻(xiàn)：

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